ТЕМА 13. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

Понятие административно-правовых форм

Разделение властей предполагает не только функционально-компетенционную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их определенным механизмом, с помощью которого они воплощаются в конкретной практической деятельности.

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории - форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

Говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм государственно-управленческой деятельности.

Формы государственно-управленческой деятельности следует понимать в широком смысле как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц), включая те, которые не носят характер прямого юридического воздействия.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Виды административно-правовых форм

Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, понятие таких форм нуждается в определенной классификации.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые.

К числу правовых форм можно отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера, издание индивидуальных административных актов, заключение договоров, осуществление организационно-технических действий, выполнение материально-технических операций.

Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения - регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительного

действия, лицензирование, санкционирование и т. п. Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигнутым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата;

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа;

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние;

з) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

и) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) или судебными органами;

к) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, акционерные, коммерческие и

т. Д.);

л) по юридическому выражению: дозволительные, запретительные либо предписывающие.

Правовые акты управления: понятия, юридическое значение

Правовые акты управления являются основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие:

а) правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения;

б) правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции;

в) правовой акт управления - юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти;

г) правовой акт управления - одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) правовой акт управления содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) правовой акт управления может создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения админстративно-правовых отношений подобного типа;

з) правовой акт управления подзаконен;

и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов;

к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц);

л) правовой акт управления издается, как правило, в качестве письменного юридического документа;

м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил, предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и т. д.;

н) правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно - наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Виды правовых актов

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания.

Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.

В соответствии с ними правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти.

Правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;

б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления (например, таможенные правила);

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (например, программа приватизации);

г) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (например, положение о министерствах);

д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, об образовании);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные права (например, о въезде-выезде из страны);

ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих решений;

з) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят явно выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое отражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной функции административного права и исполнительной власти. Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. В нормативных актах прежде всего формируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

Помимо нормативных и индивидуальных, иногда упоминаются общие акты, которые содержат общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня).

Определенный интерес представляет классификации административно-правовых актов по их наименованию. Президент РФ издает указы (нормативный характер) и распоряжения (индивидуальный характер); Правительство РФ издает постановления (нормативный характер) и распоряжения (индивидуальный характер); руководители федеральных органов исполнительной власти -приказы, распоряжения, указания, инструкции, директивы; главы администраций - постановления и распоряжения.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможности издания совместных правовых актов двух и более министерств или глав администраций.

Действие правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают юридические последствия.

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой по-

нимается способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления).

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Обязательному официальному опубликованию подлежат все нормативные акты (кроме секретных). Акты Правительства РФ публикуются в течение 10 дней, акты Президента РФ вступают в силу на всей территории государства по истечении 7 дней с момента их первого официального опубликования, иные акты вступают в силу с момента их подписания. Семь дней - срок вступления в силу актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан. Может быть установлен иной порядок вступления в силу названных нормативных актов. Официальное опубликование нормативных актов осуществляется в "Российской газете" и Собрании законодательства РФ.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, должны в обязательном порядке проходить регистрацию в Минюсте России. Правовые акты, не опубликованные в установленном порядке, не прошедшие в необходимых случаях регистрацию в Минюсте, не имеют юридической силы.

С позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования:

а) правовой акт не должен противоречить Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

б) правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными актами субъектов РФ;

в) правовой акт должен учитывать правовые акты исполнительных вышестоящих органов;

г) правовой акт должен быть издан полномочным органом (должностным лицом);

д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица);

е) правовой статус не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

Нормативные акты, изданные с указанными выше нарушениями, могут быть оспорены. Наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов следующие:

а) опротестование. Наиболее известно принесение протеста на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры (Ст. 269 КАП);

б) обжалование. Конституция РФ (ст. 46) закрепляет право граждан в судебном порядке обжаловать нормативные акты исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования правовых актов у вышестоящих органов.

Действующим законодательством, а также подзаконными административно-правовыми актами в ряде случаев специально предусмотрен порядок отмены правовых актов (например, ст. 115 Конституции РФ).

Кроме того, действия административно-правовых норм может быть приостановлено.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов определены в ст. 85 Конституции РФ, а также в случае принесения протеста прокурором на постановление о наложении административного взыскания (до рассмотрения протеста); подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

Административно-правовой договор

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти иногда административные правоотношения возникают на основании договора.

Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки). Необходимо отметить, что пока административные правоотношения еще не в достаточной мере регулируются административно-правовыми договорами.

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте понятие административно-правовой формы.

2. Назовите виды административно-правовых форм.

3. Назовите акты управления, определите их юридическое значение и виды.

4. Определите порядок действия правовых актов управления.

5. Изложите роль административно-правового договора в управлении.