ГЛАВА III ДЕЯНИЕ ГОСУДАРСТВА СОГЛАСНО МЕЖДУНАРОДНОМУ  ПРАВУ

Из общих принципов международной ответственности государств следует:

а)             международно-противоправное   деяние   государства

влечет его международную ответственность;

б)            международно-противоправное   деяние   составляет

поведение  государства,   нарушающее   его   международное

обязательство;

в)             наличие международно-противоправного деяния го­

сударства устанавливается на основании международного

права.

Следовательно, применительно к международной от­ветственности речь идет об определенном деянии, поведе­нии государства, причем не вообще, а согласно между­народному праву.

Поэтому возникает вопрос, какое именно поведение, ка­кие разновидности поведения международное право рас­сматривает как деяние государства для установления воз­можного наличия международно-противоправного деяния.

Возможность присвоить государству данное поведение, другими словами, возможность считать поведение деянием государства, представлена как субъективный элемент международно-противоправного деяния.

Присвоение какого-либо деяния государству как субъ­екту международного права, подчеркнула Комиссия меж­дународного права, явно основывается на критериях, уста­новленных международным правом, а не на простом приз­нании объективной причинной связи. Однако, будучи поэ­тому нормативной операцией, присвоение не связано с какой-либо юридической квалификацией присваиваемого деяния, и его следует четко отличать от последующей опе­рации, состоящей в признании возможной противоправ­ности этого деяния1. Его единственная цель — определить,

59

когда именно речь идет о деянии государства, то есть ко­гда следует считать, что деяние совершено именно госу­дарством 2.

Таким образом, государству присваивается определен­ное поведение (действие или бездействие), которое рас­сматривается в результате такого присвоения как деяние государства для последующей возможной квалификации такого деяния в качестве международно-противоправного.

На стадии присвоения поведения о его противоправно­сти или правомерности речь не идет.

Конечно, в рамках института ответственности госу­дарств присвоение поведения государству осуществляется в целях возложения такой ответственности. Однако это имеет и более широкое значение, так как оно может тре­боваться и для установления того, что государство выпол­нило свое международное обязательство или принимало меры для его выполнения. Вместе с тем в контексте от­ветственности государств за международно-противоправ­ные деяния деяние государства имеет свою специфику и должно определяться на основе особых критериев3.

Как указала Комиссия, все сводится к определению то­го, когда именно, согласно международному праву, госу­дарство должно рассматриваться как совершившее деяние: какое действие или бездействие может, в принципе, при­ниматься во внимание в качестве поведения государства и при каких условиях его можно присвоить государству как субъекту международного права4.

Теоретически ничто не препятствовало бы присвоению государству, согласно международному праву, поведения любых отдельных лиц или групп лиц, в том числе не име­ющих отношения к организации этого государства; ничто не мешало бы, например, рассматривать как деяние госу­дарства всякое действие или бездействие, происходящее на его территории.

Однако на практике, отметила Комиссия, как общее правило, государству в международном плане присваива­ются деяния членов его организации, другими словами, деяния его органов или агентов. Это — основной принцип в данном вопросе5.

Цель гл. II проекта, озаглавленной «Деяние государ­ства согласно международному праву», в том и состоит, разъяснила Комиссия, чтобы определить и дополнить этот принцип, установить сферу его действия и пределы этой сферы, а также допускаемые им исключения. При этом за­дача состоит в том, чтобы определить виды поведения, которые международное право действительно присваивает

60

государству, основываясь на данных практики государств и международной судебной практики.

Чтобы понять существо проблемы и сформулировать соответствующие нормы, следует, предупредила Комиссия, избегать двойной путаницы, явившейся причиной трудно­стей, с которыми сталкивались ученые. Во-первых, следу­ет проводить четкое различие между присвоением государ­ству в тех или иных целях поведения его органов — тех субстанций, которые принадлежат к его организации, и определением структуры этой организации, то есть опре­делением тех индивидуальных или коллективных органов, которые в своей совокупности образуют государственный аппарат. Затем следует проводить надлежащее различие между присвоением деяния государству как субъекту меж­дународного права и государству как субъекту внутри­государственного права. Если некоторые из самых изве­стных теорий6 зашли в тупик, то это именно потому, что они не учитывали должным образом этого двойного раз­личия.

Таковы некоторые общие соображения, которые долж­ны приниматься во внимание при формулировании норм международного права, определяющих наличие деяния го­сударства в контексте института международной ответст­венности. Эти соображения будут, естественно, развиты и дополнены применительно к каждой из рассматриваемых ниже статей.

Отправной, основной и по своему характеру общей нор­мой этого раздела является норма ст. 5 проекта, озаглав­ленной «Присвоение государству поведения его органов». Статья гласит:

«[Для целей настоящих статей] поведение любого орга­на государства, имеющего такой статус согласно внутренне­му праву этого государства, рассматривается согласно ме­ждународному праву и при условии, что в данном случае указанный орган действовал в качестве такового, как дея­ние такого государства».

Отметим прежде всего, что помещенные нами в скобки слова «для целей настоящих статей» являются излишними. Комиссия хотела этими вводными словами лишь уточнить, что речь идет о присвоении государству поведения его органов не вообще, а лишь в контексте ответственности государств за международно-противоправные деяния. Од­нако это само собой разумеется, поскольку все статьи про­екта сформулированы в указанном контексте.

Положение, согласно которому государство отвечает за правонарушения, совершенные его собственными органами,

61

давно и бесспорно признается в практике государств и международных судебных органов, а также международно-правовой доктриной. Следовательно, поведение органов го­сударства бесспорно является деянием государства в кон­тексте его международной ответственности.

Однако возникает вопрос, что является органом госу­дарства с точки зрения международного права. Норма гласит, что это —любой орган государства, имеющий та­кой статус согласно внутреннему праву этого государства. Следовательно, международное право учитывает в этом отношении внутригосударственное регулирование, призна­ет факт такого регулирования и из него исходит в своих собственных целях.

Организация государства, указала Комиссия междуна­родного права, не означает и не может означать ничего иного, как организацию, которой государство автономно наделяет себя. Отсюда следует, что органами государства могут быть только органы, которые государство предусма­тривает в качестве таковых в своей правовой системе и деятельность которых оно регулирует в своих собственных целях. Это регулирование, которое может произвести толь­ко государство, является предварительным условием при­своения государству поведения одного из членов его ор­ганизации. Именно потому, что государственные органы имеют этот статус, что они вправе действовать от имени государства, и можно присвоить государству данное дея­ние. Другими словами, статус органа является предпосыл­кой, условием, а не следствием квалификации указанного поведения как деяния государства.

Это тем более обоснованно тогда, когда данное поведение присваивается государству, рассматриваемому как субъект международного, а не внутригосударственного права. Со­здание и регулирование организации государства не под­чинены международному правопорядку. Организация го­сударства не создается, а предполагается международным правом. Это вовсе не означает, что в рамках международ­ного права не возникает иногда необходимости толковать или применять внутригосударственное право; но это не мешает международному праву ограничиваться предполо­жением наличия организации, установленной государством в рамках своего правопорядка, и рассматривать ее лишь как условие, с которым оно связывает некоторые из своих заключений7.

Таким образом, международное право присваивает го­сударству поведение его органов, исходя из их принадлеж­ности к государственной структуре согласно внутреннему

62

правопорядку государства. При этом поведение органов составляет деяние государства лишь тогда, когда в дан­ном конкретном случае орган действовал в качестве та­кового, то есть в своем официальном качестве государ­ственного органа.

Необходимость такого уточнения возникает потому, что органы государства состоят из людей, которые в различ­ных ситуациях могут действовать не в официальном, а в своем личном качестве. Поэтому в отношении каждой конкретной ситуации требуется проверить, действовали ли они в качестве органов государства или в качестве част­ных лиц. Действия лиц, которые не имеют никакого отно­шения к их официальным функциям, не имеют, естествен­но, значения поведения государственного органа.

Важно, далее, иметь в виду, что норма анализируемой статьи рассматривает в качестве деяния государства пове­дение при указанном условии любого его органа. Однако она оставляет открытыми два следующих вопроса: во-пер­вых, является ли деянием государства любое поведение органов государства, в частности в случае превышения ор­ганом своей компетенции; во-вторых, только ли поведение органов государства составляет, согласно международному праву, деяние государства.

В этом смысле норма ст. 5, будучи основной нормой раздела о деянии государства, является в то же время общей нормой, требующей уточнения и дополнения специ­альными нормами, которые решали бы, в частности, ос­тающиеся открытыми вышеуказанные вопросы.

Первое такое уточнение вносят положения ст. 6 проек­та, озаглавленной «Несущественность положения органа в рамках организации государства». Статья предусмат­ривает:

«Поведение органа государства должно в соответствии с международным правом рассматриваться в качестве де­яния этого государства независимо от принадлежности та­кого органа к учредительной, законодательной, исполни­тельной, судебной или иной власти, а также независимо ®т международного или внутреннего характера его функций и вышестоящего или нижестоящего положения его в рам­ках государственной организации».

Формулировка этой нормы предельно четка, ясна и по­этому не требует анализа юридического содержания ее положений.

С точки зрения марксистско-ленинской науки о госу­дарстве и праве очевидность этих положений бесспорна,

63

ибо речь в них фактически идет о единстве механизма го­сударства, о единстве государственной власти.

Механизм государства характеризуется, в частности, тем, что он «представляет собой систему государственных органов и учреждений, связанных иерархической подчинен­ностью и правомочных совершать действия, составляющие монополию государства»8.

В зависимости от уровня общественного развития и других объективных факторов «механизм различных го­сударств отличается меньшей или большей степенью цент­рализации, но всегда и везде он представляет единое це­лое» 9.

Система государственных органов составляет в своей совокупности единую государственную власть. Единству государственной власти отнюдь не противоречит распре­деление функций и полномочий государства между отдель­ными его органами, закрепляемое обычно в нормах вну­тригосударственного права. Это не разделение государст­венной власти, а ее организация.

Положения вышеприведенной нормы общепризнаны ны­не в практике международных отношений, а также, за редкими исключениями, в доктрине международного права. Однако еще несколько десятилетий назад это представля­лось не столь бесспорным. Последнее и побудило Комис­сию включить в проект указанную норму.

Можно было бы полагать, гласит комментарий Комис­сии, что несущественность положения органа в рамках ор­ганизации государства с точки зрения присвоения государ­ству поведения любого его органа вытекает из нормы, про­возглашенной в ст. 5. Однако Комиссия считает необходи­мым включить в проект специальное положение по этому поводу. Нужно совершенно категорически устранить воз­можность того, чтобы некоторые взгляды прошлого, о ко­торых упоминалось в настоящем комментарии, могли сно­ва появиться в будущем на основе старых или новых те­зисов. Статья 6 настоящего проекта дает гарантию в этом и в то же время лишь отражает теперешнее состояние ме­ждународного права в данном вопросе 10.

Ныне, отметила также Комиссия, никто уже не высту­пает в поддержку старых тезисов, направленных на уста­новление исключения в отношении законодательных орга­нов, исходя из «суверенного» характера парламента, или в отношении судебных органов в соответствии с принци­пом независимости судей или принципом, согласно кото­рому их решения считаются неоспоримыми. Дела, в ходе разбирательства которых некоторые государства прибегали

64

к аргументации, основанной на подобных принципах, и на­ходили третейские суды, которые были готовы поддержать эту аргументацию, восходят к давним временам. Убежде­ние, что соответствующее положение различных властей (учредительной, законодательной, исполнительной, судеб­ной или иной) государства имеет значение лишь для кон­ституционного права и не имеет никакого значения для международного права, в рамках которого государство предстает как единое целое, прочно утвердилось в меж­дународной судебной практике, а также в практике го­сударств и в теории международного права 11.

В свою очередь, точка зрения, согласно которой дей­ствие или бездействие «нижестоящих» («подчиненных», «низших») органов может присваиваться государству в ка­честве возможного источника международной ответствен­ности в такой же мере, как действие или бездействие «вы­шестоящих» органов, в настоящее время доминирует12.

Однако положение не всегда было таковым. По мне­нию Комиссии, неопределенность в этом вопросе, которая могла существовать раньше, исчезла, по-видимому, в пе­риод между окончанием первой мировой войны и 1930 го­дом.

Наконец, было бы абсурдным считать, что существует категория специально выделенных органов, которые могут совершать международно-противоправные деяния. Поведе­ние любого органа государства, если он располагает мате­риальной возможностью придерживаться поведения, про­тиворечащего какому-либо международному обязательству данного государства, может быть составным элементом международно-противоправного поведения последнего 13.

В итоге Комиссия единодушно признала, что единство государства требует, чтобы действие его органов, как ин­дивидуальных, так и коллективных, рассматривалось как действие или бездействие самого государства в междуна­родном плане, то есть как деяние государства, могущее повлечь за собой в определенных случаях его междуна­родную ответственность.

Дополнительное уточнение положений общей нормы о присвоении государству поведения любого его органа вно­сит ст. 7 проекта, озаглавленная «Присвоение государству деяний других организмов, управомоченных осуществлять определенные прерогативы государственной власти». В ста­тье говорится:

«1. Таким же образом должно в соответствии с между­народным правом рассматриваться как деяние государства поведение органа какого-либо административно-территори-

                65

l

ального подразделения при условии, что в данном случае он действовал в качестве такового.

2. Равным образом должно в соответствии с междуна­родным правом рассматриваться как деяние государства поведение органа какого-либо организма, не принадлежа­щего к официальной структуре государства или к админи­стративно-территориальному подразделению этого госу­дарства, но который уполномочен внутренним правом госу­дарства осуществлять определенные прерогативы государ­ственной власти, при условии что данный орган действовал в качестве такового».

Уточнение положений общей нормы о деянии государ­ства, проявляющегося в поведении его органов, вносится, как нетрудно видеть, лишь положением п. 1 ст. 7. Ее п. 2 имеет самостоятельное значение дополнения к указанной норме.

В принципе положение п. 1 ст. 7 кажется очевидным, и можно сомневаться в необходимости его включения в проект. Однако такие сомнения в действительности каса­ются скорее вопроса о том, должно ли внутригосударст­венное право рассматривать административно-территори­альные подразделения государства как образования, от­личные от государства. Так, очевидно, что там, где такие подразделения составляют интегральную часть аппарата государства, поведение их органов, как органов самого го­сударства, явно подпадает под норму ст. 5. Однако, если существуют государственные правопорядки, где админи­стративно-территориальные подразделения интегрированы в структуру государства, имеются и другие правопорядки, где эти подразделения наделены правосубъектностью, от­личной от правосубъектности государства, и их органы не рассматриваются как собственно органы государства.

Таким образом, по мнению Комиссии, исключение п. 1 ст. 7 повлекло бы за собой опасный пробел в кодификации норм, относящихся к данному вопросу. И этот пробел мог бы позволить некоторым государствам уклониться от меж­дународной ответственности в случае действия или без­действия рассматриваемых единиц.

Следует также учитывать, что положение, согласно ко­торому государство отвечает за действие или бездействие органов административно-территориальных подразделений (коммун, провинций, областей, кантонов, районов и т. д.), давно и бесспорным образом признано международной юриспруденцией и практикой государств.

Положение об органах административно-территориаль­ных единиц не требует какой-либо корректировки и в не-

66

 сколько особом    случае   государств — членов   федерации,  сохраняющих  в  определенных  сферах  свою  международ­ную  правосубъектность,    отличную  от  правосубъектности федерации.

Действительно, целью этого положения является оп­ределить, следует ли в соответствии с международным правом рассматривать как деяние государства (унитарно­го или федерального) поведение органов административно-территориальных единиц этого государства, поскольку эти органы действовали в сфере, где их действие может столк­нуться с наличием обязательства, о котором идет речь. Таким образом, если орган государства-члена действует в сфере международных обязательств, возложенных на него самого, а не на федерацию, то это государство-член с оче­видностью выступает в международном плане как субъект международного права, иной, чем федерация, а не в каче­стве просто административно-территориального подразде­ления федерального государства. Действия его органов являются его собственными деяниями.

Если же речь идет о поведении органов такого государ­ства— члена федерации в сфере международных обяза­тельств федерации, то поведение органов государства-чле­на должно рассматриваться как деяние федерации.

Что же касается п. 2 ст. 7, то его положения содержат первый ответ на вопрос о том, только ли поведение орга­нов государства рассматривается международным правом как деяние государства.

Правило этого пункта, отметила Комиссия, учитывает типичный феномен нашего времени: все более частые слу­чаи организмов (учреждений, институций и т. п. — одним словом организмов, entites, entitys), имеющих с точки зре­ния права свою собственную организацию и личность, от­личные от государства, и наделенных в большей или мень­шей степени внутренним правом государства определенны­ми прерогативами государственной власти. В п. 2 ст. 7 та­кие учреждения, институции, образования и т. п. обозна­чены как «организмы, не принадлежащие к официальной структуре государства или к административно-территори­альному подразделению этого государства».

Поскольку орган такого организма управомочен внут­ренним правом государства осуществлять определенные прерогативы государственной власти, то, согласно установ­ленному правилу, его поведение должно рассматриваться как деяние государства.

Комиссия международного права указала, что, по ее мнению, речь идет в данном случае об уже существующем

3*            67

правиле; она также убеждена, что даже если бы дело не обстояло таким образом, то требование внесения ясности в международные отношения государств и логика регули­рующих их принципов потребовали бы введения такого правила в рамках прогрессивного развития международ­ного права 14.

Установить критерии, которым должны соответствовать организмы, указанные в п. 2 ст. 7, нелегко, поскольку их характеристики очень разнообразны, сфера деятельности распространяется на различные области, режим, которому они подчинены, может также быть разным. То, что такой организм может рассматриваться, в соответствии с дан­ным правопорядком, как публичный или частный, подчинен ли он или нет контролю государства и т. д., не являются решающими критериями в целях присвоения или не­присвоения государству поведения органов такого орга­низма.

15

Комиссия пришла к заключению, что наиболее подхо­дящее решение — обратиться к подлинной общей черте этих организмов, а именно правомочию, даже в порядке исключения и в ограниченной мере, осуществлять опреде­ленные функции, родственные тем, которые осуществля­ются нормально органами государства. Обоснование при­своения государству, согласно международному праву, по­ведения органа того или иного из рассматриваемых орга­низмов заключается в конечном счете в том, что внутрен­нее право государства поручило указанному организму осуществлять определенные прерогативы государственной

власти

То, что в одной ст. 7 проекта объединены положения об административно-территориальных подразделениях го­сударства и о негосударственных организмах, наделенных некоторыми прерогативами государственной власти, оправ­дывается, по мнению Комиссии, тем, что в первом случае речь идет о территориальной децентрализации осуществле­ния государственной власти (ratione loci), а во втором — о предметной децентрализации (ratione tnateriae). Однако вряд ли такая аргументация является удовлетворительной. Очевидно, более целесообразно все же сформулировать вышеуказанные положения в двух различных статьях.

Присвоением государству в дополнение к поведению его органов поведения органов неправительственных институ­ций, наделенных некоторыми прерогативами государствен­ной власти, дело, однако, не ограничивается. Иное поведе­ние, которое в целях возможного возникновения междуна-

68

родной ответственности должно присваиваться государству, определяется в ст. 8 и 9 проекта.

В ст. 8, озаглавленной «Присвоение государству дея­ний лиц, фактически действующих от имени государства», устанавливается:

«Таким же образом должно в соответствии с междуна­родным правом рассматриваться как деяние государства поведение отдельного лица или группы лиц, если:

установлено, что это лицо или группа лиц фактиче­

ски действовали от имени государства; или

это лицо или группа лиц фактически осуществляли

прерогативы  государственной власти в случае отсутствия

соответствующих возможностей для официальных властей

и при обстоятельствах, которые оправдывали осуществле­

ние таких прерогатив».

Положения приведенной статьи сформулированы доста­точно четко. Однако они требуют тщательного анализа и выяснения значения используемых терминов.

Прежде всего необходимо выяснить, о ком или о чем идет речь применительно к термину «лицо» (французский и английский термины— personne и person).

Проект Комиссии не содержит пока статьи, определя­ющей значение используемых терминов, как это обычно имеет место в проектах Комиссии. Она отложила решение вопроса о целесообразности сформулировать такую статью до завершения проекта, что является в принципе вполне нормальной процедурой. Поэтому руководствоваться в дан­ном случае приходится лишь комментарием Комиссии.

Согласно этому комментарию, Комиссия предпочла ис­пользовать термин «лицо», а не термин «индивид», чтобы охватить им как частных физических лиц, так, например, и частные ассоциации или общества 16.

Термин «лицо» употребляется также в контексте ст. 11 «Поведение лиц, не выступающих от имени государства», о которой пойдет речь ниже. В комментарии к этой статье под «лицами» понимаются «частные физические или юриди­ческие лица» (юридические лица в широком понимании, т. e. как организованные коллективы) 17.

Выражение «частные» в контексте комментария означа­ет, что речь идет о лицах, не имеющих отношения к го­сударственному аппарату, не облеченных какими-либо го­сударственными полномочиями. Последнее следует и из текста анализируемой нормы. В обоих положениях гово­рится о лицах, которые «фактически действовали от име­ни этого государства» или «фактически осуществляли оп­ределенные прерогативы государственной власти». В этом

69

существенное отличие ситуации, предусмотренной данной нормой, от ситуаций, предусмотренных в предшествующих нормах данного раздела. В этих предшествующих нормах речь идет об органах государства или об органах иных институций, которые управомочены действовать в качестве таковых или осуществлять некоторые прерогативы государ­ственной власти в соответствии с внутренним правом дан­ного государства. Иными словами, речь идет об официаль­ной юридической связи их с государством.

В данной же норме речь идет о ситуациях, прямо не предусмотренных внутренним правом, о лицах, не получив­ших какой-либо официальной инвеституры согласно внут­реннему праву данного государства. Иными словами, речь идет о фактических ситуациях и о фактической связи част­ных лиц с государством.

Фактические связи с государством порождают и еще одну особенность данной нормы. В предшествующих нор­мах данного раздела речь идет о поведении органов, при­чем о поведении, заключающемся в каком-либо действии или бездействии. Это каждый раз не расшифровывается, поскольку ясно следует из п. а ст. 3 об элементах между­народно-противоправного деяния государства.

В норме ст. 8 вводное положение также говорит о по­ведении лиц, Однако в п. а речь идет о лицах, которые «фактически действовали» от имени государства. И это вполне обоснованно, поскольку «фактическое бездействие» от лица государства, очевидно, абсурдно.

Таковы некоторые общие моменты, которые требуют истолкования в пределах настоящей нормы. Остановимся теперь на конкретном содержании двух достаточно различ­ных пунктов статьи.

В п. а статьи в качестве деяния государства рассмат­риваются действия частных лиц, фактически совершенные от имени государства. Комиссия пояснила, что она имеет в виду в этих рамках, в частности, случаи, когда органы государства прибегают к дополнению своего собственного действия акцией частных лиц или групп, которые действу­ют в качестве «вспомогательных единиц», оставаясь вне официальной структуры государства.

Комиссия указала также на хорошо известные случаи, когда органы государства предпочитают (по разным при­чинам, которые, во всяком случае, достаточно понятны) не брать на себя выполнение определенных задач. Они пользуются тогда лицами, не составляющими официаль­ные части государственного аппарата или части других

70

упоминавшихся организмов, и обращаются к индивидам или группам индивидов, с тем чтобы последние взяли на себя выполнение таких задач 18.

Заключение о том, что действия частных лиц при пре­дусматриваемых условиях должны рассматриваться как деяние государства, подтверждается международной су­дебной практикой и практикой государств.

Речь в реальной действительности международной жиз­ни шла главным образом о ситуациях, когда индивиды или группы индивидов использовались в качестве вспомога­тельных единиц полицейских сил или военных подразде­лений, или направлялись в качестве «добровольцев» в со­седние страны, или, в других случаях, выполняли опреде­ленные поручения государственных органов на иностран­ной территории, например похищали находившихся на ино­странной территории лиц.

Конкретных примеров можно, естественно, привести множество. Так, например, широко известна преступная деятельность американской корпорации «International Te-lephone and Telegraphe Со.» по организации фашистского переворота в Чили, осуществлявшаяся по прямому пору­чению официальных органов США. Также не менее извест­на подобная деятельность пресловутых радиостанций «Сво­бода» и «Свободная Европа», которая финансируется и направляется опять же официальными органами США, хо­тя эти радиостанции и пытались одно время выдать себя за органы исключительно частного характера.

Комиссия отметила, что изложенный в п. а ст. 8 прин­цип является практически неоспоримым 19.

Следует, однако, подчеркнуть одно важное положение указанного пункта. Норма этого пункта применяется, ес­ли то, что в нем предусмотрено, «установлено». Естест­венно, что деятельность частных лиц от имени государ­ства презюмироваться не может. Наоборот, в случае дей­ствия частных лиц должно презюмироваться отсутствие его реальной связи с государством. Поэтому наличие та­кой практической, реальной связи с государством действия частных лиц от имени государства должно быть установ­лено. Конечно, это не всегда просто и даже не всегда воз­можно, так как зачастую речь идет о тайных поручениях таким лицам со стороны государства. Но этого условия отменить нельзя, потому что оно касается весьма серьез­ной вещи — возложения ответственности на государство за его международно-противоправное деяние, включая, возможно, такое, которое квалифицируется как акт аг­рессии.

71

В п. b ст. 8 в качестве деяния государства рассмат­ривается фактическое осуществление лицом или лицами оп­ределенных прерогатив государственной власти в случае отсутствия соответствующих возможностей для официаль­ных властей и при обстоятельствах, которые оправдывали осуществление таких прерогатив.

Таким образом, если в п. а имеется в виду фактическая связь с государством в силу поручения со стороны послед­него, то в п. b имеется в виду ситуация, когда такой ре­альной связи нет, а есть факт возложения на себя самим лицом (физическим или юридическим) или группой лиц определенных прерогатив государственной власти. При этом признается, что такое взятие на себя определенных функций государственной власти возможно лишь в исклю­чительной ситуации реальной невозможности для государ­ства действовать через посредство своих органов или иных управомоченных внутренним правом институций и при ус­ловии, что осуществление таких функций было действи­тельно оправдано обстоятельствами.

Комиссия отметила, что ее внимание в данном случае привлекли обстоятельства, когда по той или иной причи­не обычные административные органы исчезли со сцены.

Имеются ситуации, когда несостоятельность местной администрации вызвана естественными событиями: земле­трясением, наводнением или другими формами бедствия большого размера.

Другие ситуации встречались, например, во время вто­рой мировой войны, когда должностные лица местной ад­министрации бежали перед лицом нашествия врага и ког­да гражданское население вооружалось и самоорганизо­вывалось для обороны данного населенного пункта.

Было также констатировано, что национальное зако­нодательство часто рассматривает такое поведение как по­ведение государства во внутреннем плане, а государство — ответственным за эти действия. Государство как субъект международного права должно тем более нести ответст­венность за такое поведение, когда оно ведет к нарушению международного обязательства этого государства.

Однако Комиссия настоятельно подчеркнула, что при­своение действия частных лиц государству на основании положений п. b ст. 8 может осуществляться в случаях по­истине исключительных.

Действительно, нужно поистине исключительное сте­чение обстоятельств, чтобы действиями частных лиц, взяв­ших на себя в условиях крайней необходимости осущест­вление некоторых функций государственных органов, было

72

еще нарушено и лежащее на государстве международное обязательство. Практически речь, видимо, должна идти так­же о достаточно существенном обязательстве государства, хотя отразить это в норме, прямо касающейся только де­яния, а не противоправного деяния государства, очевид­но, невозможно.

Последний вид поведения, который присваивается го­сударству в соответствии с международным правом (не считая ретроактивного присвоения по ст. 15), как уже бы­ло сказано выше, определен в ст. 9 проекта, которая озаглавлена «Присвоение государству деяний органов, пре­доставленных в его распоряжение другим государством или международной организацией». В ней говорится:

«Таким же образом должно в соответствии с междуна­родным правом рассматриваться как деяние государства поведение органа другого государства или международной организации, предоставленного последними в распоряжение этого государства, при условии, что указанный орган дей­ствовал, осуществляя определенные прерогативы государ­ственной власти государства, в распоряжении которого он находится».

Таким образом, речь идет о достаточно исключитель­ной ситуации предоставления данному государству другим государством или международной организацией одного из своих органов как бы «взаймы», с тем чтобы он вре­менно действовал в пользу и под руководством этого го­сударства-пользователя.

Норма ст. 9 проекта предусматривает условия, при ко­торых поведение такого «занятого» органа должно рас­сматриваться как деяние государства-пользователя.

Таких необходимых условий три:

а)             орган,  предоставленный  государству  другим   госу­

дарством или международной организацией, должен обла­

дать юридическим статусом органа этого другого государ­

ства или международной организации в момент, когда он

действует под руководством государства-пользователя;

б)            государство-пользователь должно эффективно  рас­

полагать «занятым»  органом  в  момент, когда  последний

осуществляет поведение, могущее повлечь международную

ответственность;

в)             указанное поведение «занятого» органа имеет место

при осуществлении определенных прерогатив государствен­

ной власти государства-пользователя.

Соблюдение первого условия достаточно легко опреде­лить: предоставленный государству один из органов дру­гого государства или международной организации не дол-

73

жен утратить этого своего качества в силу одного лишь факта временного выполнения функций под руководством другого, а не своего государства.

Иначе говоря, из сферы действия ст. 9 исключаются лица или группы лиц, которые в момент рассматриваемого поведения являются с точки зрения правопорядка посы­лающего государства или организации частными лицами— то ли потому, что они никогда не имели статуса органа, то ли потому, что утратили таковой с передачей в распо­ряжение государства-пользователя. Такова, например, в большинстве случаев ситуация «экспертов», предостав­ляемых в рамках различных программ помощи, и т. д.

В то же время, когда предоставляется один из органов и он сохраняет это свое качество применительно к посыла­ющему государству, не обязательно речь должна идти об органе посылающего государства, относящемся к собст­венно его государственному аппарату. Это может быть и орган административно-территориального подразделения государства. Например, в случаях катаклизмов иностран­ная местная администрация может предоставить государ­ству свои спасательные, пожарные команды и другие по­добные соединения.

Вторым условием присвоения государству поведения «занятого» органа является требование, чтобы такой ор­ган действительно был предоставлен в распоряжение го­сударства-пользователя. Это предполагает, что «занятому» органу не только должны быть поручены те или иные функции государства-пользователя, но он должен выпол­нять их, действуя в тесной связи с государственным ап­паратом государства-пользователя, под исключительным руководством и контролем государства-пользователя, а не по инструкциям посылающего государства или междуна­родной организации. Это исключает из сферы действия нормы, в частности, ситуации, когда на территории данного государства с его согласия действуют органы другого го­сударства или международной организации, выполняя оп­ределенные функции в интересах принимающего государст­ва, но по-прежнему действуя под руководством и контро­лем посылающего государства или международной орга­низации.

Третьим условием присвоения государству поведения «занятого» органа является условие осуществления им оп­ределенных прерогатив государственной власти государ­ства-пользователя. Условие этого достаточно очевидное. Оно исключает из действия нормы ситуации, когда «за­нятый» орган не управомочен внутренним правом выпол-

74

нять официальные функции, а используется для своего рода «вспомогательных» задач — экспертных оценок, сове­тов и т. п., но не принимает решений, то есть действует как любое иное частное физическое или юридическое лицо.

Резюмируя и несколько упрощая ситуацию, можно ска­зать, что норма предусматривает случай, когда «занятый» орган действует так, как если бы он был органом самого государства-пользователя. Так, например, британский Pri-vу Council действует в качестве высшей апелляционной инстанции Новой Зеландии.

Следует также специально отметить, что норма сохра­няет свое значение и в том случае, если передача ор­гана данному государству является нарушением между­народного обязательства передающего или принимающего государства или одновременно обоих этих государств. Пе­редача сама по себе составляет в таком случае междуна­родно-противоправное деяние. Однако поведение «занятого» органа по-прежнему будет являться деянием государст­ва-пользователя и в случае нарушения таким поведением международного обязательства последнего, в свою оче­редь, повлечет его международную ответственность.

Для действия нормы не имело бы также значения, на­пример, соглашение между государством-пользователем и посылающим государством об иных условиях присвоения государству-пользователю поведения «занятого» органа, поскольку такое соглашение не может связывать третьи государства.

При анализе основной нормы данного раздела о при­своении государству поведения его органов было отмечено, что она оставляет до известной степени открытым воп­рос о том, любое ли поведение органа государства состав­ляет деяние этого государства или здесь имеются исклю­чения, в частности, в случае превышения данным органом своих полномочий. Этот же вопрос встает, естественно, и применительно к поведению органа административно-тер­риториального подразделения государства, а также к по­ведению органа не относящейся к аппарату государства институции, управомоченной осуществлять некоторые пре­рогативы государственной власти.

Ответ на эти вопросы содержится в норме ст. 10 про­екта, озаглавленной «Присвоение государству поведения органов, превысивших свои полномочия или нарушивших инструкции, касающиеся их деятельности». В ней устанав­ливается:

«Поведение органа государства, административно-тер­риториального подразделения или организма, управомочен-

75

ного осуществлять определенные прерогативы государст­венной власти при условии, что указанный орган действо­вал в качестве такового, должно в соответствии с между­народным правом рассматриваться как деяние государст­ва, даже если в данном случае этот орган превысил свои полномочия, установленные внутригосударственным пра­вом, или нарушил инструкции, касающиеся его деятельно­сти».

Из приведенной нормы ясно следует, что любое пове­дение органов государства, а также органов институций, осуществляющих прерогативы государственной власти, в международном плане, согласно международному праву, является для целей возможной международной ответст­венности деянием этого государства.

Международное право, как отмечалось выше, пред­полагает наличие внутренней организации государства в том виде, как она установлена последним; оно предпола­гает, в частности, существование норм внутригосударствен­ного права, которые определяют принадлежность различ­ных органов к государственному аппарату или к аппара­ту других управомоченных организмов. Но решение во­проса о присвоении поведения таких органов государству, в частности их поведения ultra vires (за пределами право­мочий), решается международным правом для целей от­ветственности независимо от любого подхода к этой ситуа­ции с точки зрения внутреннего права государства, о ко­тором идет речь. При этом приведенная норма, по мнению Комиссии, сформулирована на основе данных практики го­сударств и международной судебной практики20 и учиты­вает требования современной международной жизни21. Од­нако при анализе международной практики надо избегать изначальных ошибок толкования, свойственных многим авторам как в прошлом, так и в настоящем, против че­го предостерегла и Комиссия международного права.

Анализируемая практика касается, естественно, случа­ев возложения ответственности на государство или непри­знания наличия таковой. Однако в обоих случаях для обо­снованных выводов в пользу того или иного решения на­до убедиться, что об ответственности государства или от­сутствии таковой речь идет в связи с нарушением госу­дарством своего международного обязательства именно и исключительно в результате деятельности ultra vires од­ного из органов, упомянутых в ст. 10, а не по иным осно­ваниям.

Так, в ситуации, когда поведение органа, превысивше­го свои полномочия, или нарушившего полученные инст-

76

рукции, было затем подтверждено или одобрено другими (вышестоящими) органами, имевшими возможность ис­править положение, то данное поведение ultra vires было узаконено, и его следует приравнять к поведению, кото­рое ab initio (с самого начала) не являлось поведением ultra uires.

В ситуации, когда ответственность государства не на« ступила при возможном действии органа за пределами сво­их полномочий, может оказаться, что это является резуль­татом отсутствия окончательного нарушения международ­ного обязательства, поскольку не исчерпаны возможности внутреннего правопорядка для восстановления положения,  которое бы соответствовало указанному обязательству. Со­ответствующие условия будут рассмотрены в разделе о на­рушении международного обязательства (объективная сто­рона международно-противоправного деяния государства).

Основополагающий критерий, подчеркнула Комиссия, который утвердился в дипломатической практике и в меж­дународной судебной практике нашего столетия, а именно критерий присвоения государству — субъекту международ­ного права действия или бездействия его органов, даже если они нарушили предписания внутреннего права, ка­сающиеся их деятельности, отвечает требованиям ясности и надежности международных отношений, что является основополагающим в современной международной жизни22.

Государство не может уйти от ответственности, выдви­гая довод о том, что, согласно предписаниям его внутрен­него права, поведение органа не должно было бы иметь места или что оно должно было быть иным. Оно имело место, и государство должно, следовательно, считать его своим деянием и нести последствия, предусмотренные ме­ждународным правом.

Если согласиться с противоположным принципом, то есть с принципом присвоения государству лишь поведе­ния его органов, осуществленного в соответствии с пред­писаниями внутреннего права этого государства, то по­следнему было бы легко уклониться от своей международ­ной ответственности. Потерпевшему государству часто было бы весьма трудно, даже почти невозможно, доказать, что орган государства-ответчика не нарушил внутреннего пра­ва этого государства, в частности доказать, что он дейст­вовал на основании предписаний вышестоящих инстанций или что, несмотря на официальное дезавуирование, данное поведение было в действительности одобрено другими орга­нами государства-ответчика.

Комиссия подробно рассмотрела различные предложе-

77

ния, выдвигавшиеся в пользу целесообразности введения определенных ограничений в норму о присвоении государ­ству поведения органов, действовавших за пределами сво­их полномочий, и нашла их несостоятельными23. В частно­сти, предлагалось ограничить присвоение лишь такими действиями ultra vires, которые находились все же в «об­щих рамках полномочий» органа, исключить случаи «явной некомпетенции» органа и т. п.

В конечном счете все такие предложения сводятся к требованию к потерпевшему государству и другим субъ­ектам международных претензий входить в рассмотрение внутреннего права государства-ответчика, которое третьи государства не знают, не могут знать во всех подробностях и не должны знать. Тем более третьи государства не мо­гут и не должны знать специальных инструкций, данных конкретному органу и по конкретному поводу. При этом государству-ответчику ничего не стоило бы оспорить лю­бые соответствующие доводы субъектов международной претензии. Короче говоря, соглашаться с тем, что в неко­торых случаях, безразлично каких, поведение органов го­сударства ему не присваивается, значило бы согласить­ся с тем, что поведение органов государства вообще не может рассматриваться в качестве деяния этого госу­дарства.

Комиссия в итоге подчеркнула, что ст. 10 подтвержда­ет, даже для самых спорных случаев, принцип присвое­ния государству всех деяний органов, действующих в качестве таковых. Никакое исключение из этого принципа недопустимо24.

В рассмотренных нормах ст. 5—10 проекта в позитив­ной форме установлено, какое именно поведение в меж­дународном плане, согласно международному праву, дол­жно рассматриваться в качестве деяния государства, мо­гущее влечь за собой его международную ответственность. Из этих норм в принципе следует, что только указанное в них поведение, причем поведение любого характера, со­ставляет деяние государства. Другими словами, любое иное поведение в качестве деяния государства для целей ответственности не рассматривается.

Однако не раз в вышеуказанное понимание норм о де­яниях государства вносилась путаница, з частности, из-за непонимания того основания, которое повлекло междуна­родную ответственность государства.

Так, при нарушении частными лицами неприкосновен­ности помещений иностранного посольства ответственность государства, где посольство аккредитовано, внешне выгля-

78

дит как ответственность за действия этих частных лиц, а в действительности возникает в результате упущений (бездействия) этого государства.

Поэтому весьма важно и вполне оправдано то, что Ко­миссия международного права включила в разработанный ею проект статьи, которые подтверждают и развивают нормы о присвоении путем специального негативного ука­зания на то поведение, которое не должно в международ­ном плане в соответствии с международным правом рас­сматриваться для целей международной ответственности в качестве деяния государства.

Первое такое указание содержится в норме ст. И про­екта, озаглавленной «Поведение лиц, не выступающих от имени государства». В статье говорится:

«1. Поведение лица или группы лиц, не действующих от имени государства, не должно, согласно международно­му праву, рассматриваться как деяние государства.

2. Пункт 1 не наносит ущерба присвоению государству любого другого поведения, имеющего отношение к поведе­нию лица или группы лиц, о которых идет речь в этом пункте, и которое должно рассматриваться как деяние го­сударства на основании статей 5—10».

Как уже указывалось выше, применительно к норме ст. 8, в контексте данной статьи, как и в контексте ст. 8, термин «лица» обозначает физических и юридических (в широком смысле) лиц. Таким образом, «лица или группы лиц, не действующие от имени государства» — это, другими словами, частные физические и юридические лица. Соглас­но норме, поведение частных физических и юридических лиц деянием государства не является.

Остается проанализировать, какие именно лица сос­тавляют, согласно международному праву, категорию ча­стных лиц.

В соответствии с нормой частными физическими и юри­дическими лицами являются все лица, не выступающие от имени государства, точнее — ни юридически, ни фактиче­ски не выступающие от имени государства. Именно таков смысл выражений, употребленных в п. 1 ст. 11, и именно поэтому эти выражения были употреблены в данном кон­тексте Комиссией международного права.

Термину «лица» было отдано предпочтение по сравне­нию с другими, отметила Комиссия, поскольку он охваты­вает как физических, так и юридических лиц.

«Группы лиц» были упомянуты наряду с отдельными лицямп, поскольку деятельность, предусмотренная в насто­ящей статье, исходит чаще всего от коллективных групп.

79

К этим терминам не было сочтено целесообразным до­бавить прилагательное «частные», хотя совершенно очевид­но, что в подавляющем большинстве случаев речь идет о поведении частных лиц. Этого не сделано по двум при­чинам.

Первая причина состоит в том, что в случае юриди­ческих лиц правило должно применяться также к тем из них, которые, согласно внутреннему праву, не рассматри­ваются как «частные», а считаются, например, «параста-тальными» юридическими лицами. Неприсвоение действия или бездействия этих лиц государству столь же бесспор­но, как неприсвоение действия или бездействия частного лица, поскольку, разумеется, лица, о которых идет речь, не управомочены внутренним правом государства осущест­влять прерогативы государственной власти.

Вторая причина: когда речь идет о главным образом физических лицах, правило должно применяться и к тем из них, которые имеют статус органа или должностного лица, но в данном случае действуют в качестве частных лиц, то есть в своем личном качестве. Впрочем, это мо­жет относиться и к тому или иному коллективному органу.

Наконец, выражение «не действующие от имени госу­дарства» избрано потому, что частные физические и юри­дические лица могут фактически действовать от имени го­сударства и тем самым возможно обязывать государство.

Условимся, однако, для удобства изложения лиц, не действующих от имени государства, именовать частными лицами. Тогда частными (не выступающими от лица го­сударства) физическими лицами являются все индивиды, кроме индивидов, наделенных внутренним правом стату­сом органа (индивидуального или коллективного) государ­ства, административно-территориального подразделения или организма, наделенного прерогативой государственной власти, а также кроме индивидов, фактически в данном случае действующих от имени государства.

Частными (не выступающими от имени государства) юридическими лицами являются многочисленные государ­ственные, общественные, кооперативные, частные, научные, культурные, просветительные и иные учреждения, органи­зации, общества, предприятия, ассоциации и другие орга-низмы и институции внутреннего правопорядка, не относя­щиеся к аппарату государства, к аппарату администра­тивно-территориальных подразделений и специально не уп-равомоченные осуществлять какие-либо прерогативы госу­дарственной власти, а также фактически не взявшие на себя в особых условиях осуществление таковых.

80

Далее, действия или бездействия индивидов, обладаю­щих статусом государственных органов, органов админи­стративно-территориальных подразделений или других не относящихся к аппарату государства организмов, наделен­ных прерогативами государственной власти, могут, естест­венно, совершаться вне официальных их функций и яв-ляться, следовательно, поведением частных лиц, не состав­ляющим деяние государства. То же относится и к коллек­тивному органу в целом. Он также может выступать вне своих официальных функций.

Во всех нормах о присвоении государству поведения определенных органов содержится условие о том, чтобы «в данном случае указанный орган действовал в качест­ве такового». Этим условием проводится разграничение между поведением органа (государственного, админи­стративно-территориальной единицы, управомоченной ин­ституции) по осуществлению прерогатив государственной власти и возможным его действием вне официальных функ­ций, то есть в качестве частного физического или юриди­ческого лица.

Например, когда полицейский чин вне своих служеб­ных обязанностей причиняет вред здоровью дипломати­ческого агента, то он действует в качестве частного лица, и это не является деянием государства. То же действие, совершенное при исполнении служебных обязанностей, составляет деяние государства.

Когда орган местного самоуправления (муниципалитет города, района) заключает контракт с иностранной фир­мой о приобретении какого-либо имущества, он действует как юридическое лицо гражданского (или частного) права, а не как орган, осуществляющий прерогативы государст­венной власти, к это его деяние не есть деятельность госу­дарства, а является поведением частного юридического лица.

Если тот же орган издает акт, касающийся помещений находящегося на территории под его управлением иност­ранного консульства, то это есть действие, рассматривае­мое как деяние государства.

Когда премьер-министр, министр иностранных дел или иное должностное лицо участвует в работе конгресса или органа политической партии, к которой он принадлежит, или в работе иной национальной или международной об­щественной организации, он не действует от имени госу­дарства, а выступает в качестве физического лица.

Таких примеров можно было бы привести множество. На практике не всегда легко установить, действовал ли орган (индивидуальный или коллективный) в качестве та-

81

кового или в качестве частного физического или юриди­ческого лица. Но существа дела это нисколько не меняет. Иными словами, действия, которые орган совершает частным образом, полностью отождествляются с действия­ми частных лиц.

Таким образом, действия частных лиц или лиц, действу­ющих в данном случае в частном порядке, ни в коем слу­чае не могут присваиваться государству и составлять его деяние. При этом не имеет значения, имеет или не имеет гражданство данного государства частное лицо, а также то, что оно действует в обычных условиях или в связи с народными волнениями или беспорядками, в мирное или военное время и т. д. Не имеет значения и тот факт, на­несли ли эти действия ущерб иностранному государству, его органам или его гражданам.

Норма о неприсвоении государству, согласно междуна­родному праву, поведения лица или группы лиц, не дей­ствующих от имени государства (частных физических или юридических лиц), исключений по общему международ­ному праву не имеет. Это, однако, вовсе не означает, что государство не может взять на себя ответственность за действия находящихся под его юрисдикцией частных фи­зических или юридических лиц, заключив соответствующий договор и возложив на себя тем самым соответствующее международное обязательство. В этом случае международ­ная ответственность государства возникает как следствие нарушения международного обязательства в результате факта действия частных лиц.

И такие международные обязательства государств дей­ствительно существуют. Так, статья третья IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 5 (18) октября 1907 г. гласит, что воюющая сторона, кото­рая нарушит постановления приложенного к конвенции Положения о законах и обычаях сухопутной войны, «дол­жна будет возместить убытки, если к тому есть основание. Она будет ответственна за все действия, совершенные ли­цами, входящими в состав ее военных сил». Эта ответст­венность, таким образом, возникает за все действия ука­занных лиц, независимо от того, действовали ли они в ка­честве лиц, обладающих статусом органа, или главным об­разом в качестве частных лиц.

Однако прямая ответственность государства за действия частных лиц в силу непосредственного международного обязательства о такой ответственности не нарушает прин­ципа неприсвоения государству поведения частных лиц. Вне соответствующего обязательства такой ответственности не 82

существует. Кроме того, взять ответственность за послед­ствия действий частного лица еще не значит рассматри­вать такие действия как деяние государства.

За исключением вышеуказанных весьма редких случа­ев, когда в силу договорного обязательства государство берет на себя ответственность за поведение частных лиц, международная ответственность государства в соответствии с международным правом возникает в связи с действиями частных лиц за поведение (действия или упущения) своих органов, наделенных прерогативами государственной вла­сти, то есть за свое собственное деяние. Последнее ясно и недвусмысленно изложено в п. 2 ст. 11. Этот пункт спе­циально подчеркивает, что, согласно международному пра­ву, должны рассматриваться как деяния государства все виды поведения, которые охватываются ст. 5—10 проек­та и которые имели место в связи с действиями частных лиц.

Естественно, что поведение органов, наделенных преро­гативами государственной власти, в связи с действиями частных лиц должно рассматриваться для целей между­народной ответственности, то есть тогда, когда в результа­те такого поведения нарушено международное обязатель­ство данного государства. В этом случае действия частных лиц выступают в качестве внешнего события, в связи с которым имеет место противоправное поведение государ­ства.

Другими словами, действия или бездействия частных лиц никогда, кроме случаев их фактического действия от имени государства, не принимаются во внимание при оп­ределении международной ответственности государства, если они не сопровождаются противоправными действиями или упущениями органов, наделенных прерогативами го­сударственной власти.

Поскольку, однако, действия частных лиц вызвали как внешнее событие международно-противоправное деяние го­сударства и его международную ответственность, вредные последствия поведения частных лиц служат в некоторых случаях критерием для определения размеров компенса­ции, которую государство должно выплатить в результате правонарушения, совершенного им самим. Это порождает иллюзию, во-первых, того, что наличие ущерба является одним из условий наличия международно-противоправного деяния государства, и, во-вторых, того, что размер ком­пенсации должен исчисляться, исходя из ущерба, причи­ненного действиями частного лица, а не из ущерба, при­чиненного противоправным поведением государства.

83

В связи с этим Комиссия еще раз подчеркнула, что ущерб, особенно материальный ущерб, должен рассмат­риваться не как элемент международно-противоправного деяния государства, а как материальное следствие этого деяния, однако не автоматическое следствие и не следст­вие, которое можно измерить материальными потерями25.

Когда ответственность государства, являющаяся след­ствием его международно-противоправного деяния, прини­мает форму обязательства выплатить компенсацию (наря­ду с другими возможными формами удовлетворения потер­певших субъектов), государство-ответчик должно компен­сировать невыполнение своих международных обяза­тельств, в частности компенсировать вызванное правона­рушением расстройство международных правоотношений.

Соответственно, размер возмещения определяется не только лишь на основе материальных последствий такого правонарушения, хотя их следует, очевидно, принимать во внимание. Однако это не означает, что размер компенса­ции обязательно должен быть связан с оценкой матери­ального ущерба, вызванного правонарушением. Во многих случаях попытка определить масштабы материального ущерба вообще беспредметна, например, тогда, когда го­сударство не наказывает или ненадлежащим образом на­казывает частных лиц, в связи с действиями которых воз­никла его международная ответственность.

Во многих случаях, как это установлено, оценка ма­териального ущерба не дает надежной основы для опре­деления размеров компенсации за совершенное государ­ством правонарушение. В том случае, когда нанесенный материальный ущерб принимается за исходный момент при исчислении размера компенсации, такой ущерб не обяза­тельно совпадает с ущербом, который был причинен пове­дением государственных органов.

Комиссия сочла необходимым внести также два ни­жеследующих уточнения.

Во-первых, ответственность государства в связи с дей­ствиями частных лиц ни в коем случае не может быть обозначена как косвенная ответственность или как ответ­ственность «за чужое деяние» (vicarious) 26. В качестве косвенной ответственности или ответственности «за чужое деяние» в любой системе права определяют ответствен­ность, которую субъект этого правопорядка несет за про­тивоправное деяние другого субъекта того же самого пра­вопорядка. Однако в случае международной ответствен­ности государства в связи с действиями частных лиц по­следние не могут рассматриваться в качестве самостоя-

84

тельных субъектов международного права. Следовательно, условия существования косвенной ответственности полно­стью отсутствуют.

Во-вторых, если бы в некоторых ситуациях (в част­ности, в случае внутренних беспорядков) допускалась от­ветственность государства за все действия, причиняющие вред иностранному государству или его гражданам, без установления присвояемости ему действий частных лиц или органов, то имело бы место нечто чуждое ответствен­ности за международно-противоправные деяния, нечто та­кое, что не было бы связано с определением условий на­личия деяния государства в международном плане. Иначе говоря, речь шла бы тогда о существовании гарантии со стороны государства в международном плане против рис­ка действий, совершенных на его территории при опреде­ленных условиях частными лицами.

В итоге тщательного изучения международной практи­ки Комиссия международного права пришла к следую­щим выводам: а) согласно критериям, которые утверди­лись в международных правоотношениях, деяние частного лица, не действующего от имени государства, не может быть присвоено государству и не может в качестве та­кового повлечь ответственность государства. Этот вывод действителен, каковы бы ни были обстоятельства, в кото­рых действует частное лицо, и каковы бы ни были инте­ресы, затрагиваемые его поведением; б) если иногда и устанавливают международную ответственность государ­ства в связи с действиями частных лиц, эта ответствен­ность целиком и полностью основывается на международ­но-противоправном поведении государства в связи с дей­ствиями частных лиц27.

Правило, вытекающее из вышеуказанных критериев, добавила Комиссия, полностью отвечает потребностям современной международной жизни, и в него нет нужды вносить какие-либо изменения.

Комиссия специально рассмотрела в связи с вышеука­занным вопрос, не следует ли акции, осуществленные на территории данного государства лицами (особенно груп­пами или бандами), подготовившими свои планы на тер­ритории другого государства, рассматривать как специаль­ную категорию действий частных лиц, способную поставить вопрос о международной ответственности. Примеров ин­цидентов, спровоцированных такими акциями, более чем достаточно.

Безусловно, имеются ситуации, когда указанные группы или банды были и остались частными образованиями, не

85

связанными с аппаратом государства, на территории кото­рого они подготовили свою преступную акцию. И послед­нее государство может быть ответственно в связи с такой акцией частных лиц лишь за возможное упущение своих органов, то есть в соответствии с п. 2 ст. 11.

В тех случаях, когда установлено, что иностранное го­сударство поощряет и даже помогает организации таких групп, оказывает им финансовую помощь, обучает их, во­оружает, координирует их деятельность с деятельностью своих собственных сил, исходя из предлагаемых операций, и т. д., то группы, о которых идет речь, перестают с точки зрения международного права являться частными лицами. Они становятся образованиями, действующими согласован­но с государством и под его воздействием, выполняющими санкционированные или даже специально доверенные им по­ручения. Они входят тогда в категорию лиц или групп лиц, связанных фактически, если не формально, с орга­низацией государства, которую часто называют фактиче­скими органами. Этот случай предусмотрен п. а ст. 8. Та­кое поведение присваивается государству и составляет ме­ждународно-противоправное деяние этого государства.

Следующая норма о неприсвоении определенного пове­дения данному государству в целях подтверждения в не­гативной форме условий присвоения изложена в ст. 12 про­екта, названной «Поведение органов другого государства». В ней указывается:

«1. Поведение органа государства, действующего в ка­честве такового, которое имеет место на территории дру­гого государства или любой другой территории, находя­щейся под юрисдикцией этого другого государства, не должно, согласно международному праву, рассматриваться как деяние последнего государства.

2. Пункт 1 не наносит ущерба присвоению какому-либо государству любого другого поведения, имеющего отноше­ние к поведению, о котором идет речь в этом пункте и которое должно рассматриваться как деяние этого госу­дарства на основании статей 5—10».

Положения п. 1 достаточно ясны: речь идет об органе другого государства, действующем в качестве такового, то есть об органе, действующем под руководством и конт­ролем этого другого государства. То, что поведение тако­го органа не присваивается иностранному государству, на территории которого он находится, подтверждает и уточ­няет правило ст. 9 проекта о присвоении государству в качестве возможного основания его ответственности пове­дения органа другого государства, предоставленного пос-

86

ледним в распоряжение государства, о котором идет речь, и действующего под его эффективным контролем и руко­водством.

Пребывание на территории какого-либо государства ор­ганов другого государства, выступающих от имени и под руководством этого государства, — вполне обычное явле­ние. Некоторые такие органы, как, например, дипломати­ческие представительства или консульские учреждения, действуют только на иностранной территории. В других слу­чаях такие органы, как, например, военные подразделения, находятся на территории иностранного государства с его согласия на основе специального соглашения. Наконец, они могут находиться на территории иностранного государ­ства без согласия и против его воли в случае, например, военных действий или правомерной или противоправной оккупации части территории этого государства.

Во всех указанных случаях поведение таких органов является и остается деянием посылающего государства на основании ст. 5 и последующих статей проекта, которые не предусматривают каких-либо ограничений территориаль­ного характера при присвоении государству поведения его собственных органов.

Казалось бы, положение настолько ясно, что уточне­ние, содержащееся в п. 1 настоящей статьи, излишне. Од­нако есть некоторые соображения, говорящие, по мнению Комиссии, в пользу уточнения.

Старая идея о мнимой ответственности государства за все, что происходит на территории, находящейся под его юрисдикцией, все еще жива в некоторых умах, и иногда можно видеть, как она вновь всплывает в практике.

Кроме того, некоторые из «первичных» норм имеют тер­риториальную привязку. Так, обычно говорят об ответст­венности государства в связи с ущербом, причиненным на его территории иностранцам или их собственности, и такой ущерб, причиненный иностранным органам, действующим на территории государства, также, по-видимому, охваты­вается этой формулой.

Поэтому, по мнению Комиссии, следует со всей ясно­стью исключить всякую идею о какой бы то ни было от­ветственности государства в силу лишь того факта, что де­ятельность, о которой идет речь, иностранных органов име­ла место на его территории.

В то же время, как и в случае действий частных лиц, в связи с действиями находящегося на его территории ор­гана иностранного государства органы территориального государства могут совершить действие или бездействие, ко-

87

горые для целей возможной ответственности территориаль­ного государства должны рассматриваться на основании ст. 5—10 проекта как его деяние. Это и предусматривается п. 2 настоящей статьи. Однако аналогия с действиями ча­стных лиц здесь весьма относительна.

В случае действия частных лиц возникает международ­ная ответственность за возможное нарушение международ­ного обязательства только территориального государства. В случае же действий органов иностранного государства наряду с его ответственностью за правонарушение возника­ет также ответственность территориального государства за нарушение своей обязанности, если таковая существует, занять определенную позицию в связи с поведением орга­на иностранного государства. Ситуация, о которой идет речь, является, как очевидно, достаточно исключительной. И этим, видимо, объясняется то, что в практике государств такие ситуации встречаются достаточно редко.

Ситуация с противоправным поведением на территории государства органа иностранного государства отличается от ситуации частных лиц также тем, что частные лица находятся под властью территориального государства, а иностранные органы такой власти не подчинены.

Поэтому ответственность территориального государства возникает обычно в результате отсутствия реакции или должной реакции на противоправное поведение органов иностранного государства. Эта ответственность как бы «вторичная», уступающая по степени своей значимости «первичной» ответственности посылающего государства.

В заключение отметим, что выражение в п. 1 «на тер­ритории другого государства или любой другой террито­рии, находящейся под юрисдикцией этого другого государ­ства» имеет в виду события, происходящие как на собст­венной территории государства, так и на любой другой территории, в пространстве, в зоне, месте или предмете, находящемся под юрисдикцией этого государства (напри­мер, на зависимой территории, на оккупированной ино­странной территории, в пределах континентального шель­фа, на базе, находящейся за границей, на судне или са­молете под флагом этого государства и т. д.).

Далее в проекте сформулирована норма о неприсвое­нии государству поведения находящегося на его террито­рии органа международной организации. Ситуация здесь во многом аналогична только что описанной, но в то же время и существенно отличается от нее, что отражено в ст. 13, озаглавленной «Поведение органов международной организации», которая гласит:

88

«Поведение органа международной организации, дей­ствующего в качестве такового, не должно, согласно меж­дународному праву, рассматриваться как деяние государст­ва лишь в силу того обстоятельства, что указанное поведе­ние имело место на территории этого государства или на любой другой территории, находящейся под его юрисдик­цией».

Следовательно, речь идет о поведении органа междуна­родной организации, действующего на территории государ­ства под руководством и контролем этой международной организации.

Норма устанавливает, что одного этого обстоятельст­ва— действия на территории какого-либо государства — недостаточно, чтобы поведение органа международной ор­ганизации могло быть присвоено территориальному госу­дарству. Тем самым подтверждаются и уточняются поло­жения ст. 9 о случаях передачи органа международной ор­ганизации под эффективное руководство и контроль терри­ториального государства.

Органы международной организации, естественно, все­гда осуществляют свою деятельность на территории како­го-либо государства, ибо международная организация соб­ственной территории не имеет. Как правило, международ­ная организация действует на территории государства с его согласия и на основе специального о том соглашения. В исключительных случаях, например на основании реше­ния Совета Безопасности в рамках гл. VII Устава ООН, действия международной организации могут осуществлять­ся на территории какого-либо государства без его согла­сия и против его воли.

Очевидно, что пребывание органов международной ор­ганизации не может служить каким-либо основанием для присвоения поведения этих органов территориальному го­сударству, что и утверждается в настоящей норме.

Однако за указанными пределами возникают весьма сложные проблемы, связанные, в частности, с международ­ной ответственностью международных организаций и с ус­ловиями присвоения им в этих целях поведения их орга­нов, а также с взаимоотношениями по поводу ответствен­ности международной организации с государствами-чле­нами. Указанные, а также другие возникающие в связи с деятельностью международных организаций проблемы не могут, очевидно, решаться в рамках проекта об ответст­венности государств. Поэтому ряд вопросов норма ст. 13 оставляет в известной степени открытыми.

89

Так, указание на то, что поведение органа международ­ной организации не должно рассматриваться как деяние территориального государства «лишь в силу того обстоя­тельства», что оно имело место на территории под суве­ренитетом, юрисдикцией, управлением или контролем это­го государства, оставляет открытым вопрос о том, может ли оно присваиваться территориальному государству при наличии дополнительных обязательств.

Комиссия объяснила, что это было сделано для того, чтобы не предрешать проблем присвоения, которые могут возникнуть для территориального государства на основании норм об ответственности международных организаций, ко­гда, например, это государство является членом данной организации, участвовало тем или иным образом в при­нятии решения организации, определяющего поведение ор­гана, о котором идет речь, или предоставило в распоря­жение этого органа свои собственные средства28.

Всего этого, безусловно, норма предрешать не может. Но в рамках норм об ответственности государств указан­ная неопределенность также явно нежелательна. Комиссия еще, видимо, вернется к этому вопросу в ходе второго чте­ния проекта.

Комиссия сознательно не включила в статью п. 2 по примеру ст. 11 и 12 о возможности присвоения террито­риальному государству на основании ст. 5—10 поведения его органов в связи с поведением (правонарушением) ор­гана международной организации. Формулирование такого положения вызвало бы, по мнению Комиссии, проблемы, выходящие за рамки проекта и касающиеся, в частности, отношений между территориальным государством и данной организацией. Комиссия старалась, кроме того, избегать всего, что могло бы наталкивать на идею о подчинении действий международной организации контролю терри­ториального государства.

В то же время Комиссия заявила, что молчание по это­му поводу не следует толковать таким образом, что терри­ториальное государство никогда не может нести ответст­венность за свои собственные действия, имевшие место в связи с действиями данной организации.

Аргументация в пользу невключения пункта, анало­гичного п. 2 ст. 11 и 12, малоубедительна. Высказанные сомнения вряд ли оправданы. Иначе говоря, соответству­ющий пункт, по нашему мнению, вполне уместен и в ст. 13.

В итоге представляется, что ситуации органа государ­ства, действующего в качестве такового на иностранной территории, и органа международной организации, дейст-

вующего на территории какого-либо государства, в плане неприсвоения их поведения территориальному государст­ву вполне аналогичны, и норма ст. 13 вполне может быть сформулирована по типу ст. 11 и 12.

Другими словами, норма должна предусматривать не­присвоение при любых условиях территориальному госу­дарству поведения органа международной организации, действующего в качестве такового, а также возможность присвоения государству поведения его собственных орга­нов, имевшего место в связи с противоправным поведе­нием органа международной организации.

Что же касается ответственности международной орга­низации за свои международно-противоправные деяния, то она, естественно, может возникать лишь в случае присва­иваемого ей поведения ее органов. Любая причастность го­сударства-члена к ответственности международной органи­зации может возникнуть не за собственное поведение этого государства, а за поведение организации в связи с та­ким членством. Иначе говоря, возможная как бы солидар­ная ответственность государства — члена организации не имеет прямого отношения к его ответственности за свои международно-противоправные деяния.

Наконец, в ст. 14 проекта сформулирована норма о неприсвоении государству поведения органов утвердивше­гося на его территории повстанческого движения. Статья, озаглавленная «Поведение органов повстанческого движе­ния», гласит:

«1. Поведение органа повстанческого движения, кото» рое утвердилось на территории государства или на любой другой территории, находящейся под управлением этого го­сударства, не должно, согласно международному праву, рассматриваться как деяние этого государства.

Пункт 1 не наносит ущерба присвоению какому-либо

государству любого другого поведения, имеющего отноше­

ние к поведению органа повстанческого движения и кото­

рое должно рассматриваться как деяние этого государства

на основании статей 5—10.

Равным образом пункт 1 не наносит ущерба присвое­

нию   поведения    органов   повстанческого движения   этому

движению во всех случаях, когда такое присвоение может

производиться согласно международному праву».

Применительно к данной норме весьма важно устано­вить сферу ее действия, то есть определить ситуации, к которым она относится. Существенно при этом иметь в ви­ду следующее.

91

Во-первых, речь идет о «повстанческом движении» в том смысле, как оно понимается в международном праве. Причем в рамках проекта об ответственности государств нет ни необходимости, ни возможности устанавливать, при каких именно условиях «повстанческое движение» рас­сматривается международным правом в качестве такового. Это относится к другим разделам международного права, в частности к тому, где рассматривается вопрос о субъек­тах международного права.

В рамках настоящего проекта нет оснований также ве­сти речь о различных формах повстанческого движения в зависимости от того, какова породившая его ситуация: внутренняя борьба соперничающих партий или групп, гра­жданская война, действия фронта национального сопро­тивления, национально-освободительная борьба, револю­ционное или контрреволюционное движение и т. д. Соот­ветственно, нет нужды рассматривать в рамках задач дан­ной нормы и преследуемые повстанческим движением цели, в частности цель деколонизации или смены правительства.

Во-вторых, в рамках проекта и для целей данной нор­мы не требуется входить в оценку международной закон­ности или, наоборот, противоправности того или иного вида повстанческого движения, а также мер какого-либо государства по содействию данному повстанческому дви­жению или, наоборот, его подавлению. Все зависит от су­щества «первичных» норм, которые в рамках данного про­екта, как правило, не рассматриваются.

Так, например, ныне бесспорно законна национально-освободительная борьба зависимой территории и проти­воправны меры колониальной или управляющей державы по ее подавлению. Однако к вопросу о присвоении или не­присвоении поведения органов национально-освободитель­ного движения управляющей державе это отношения не имеет.

В-третьих, необходимо, тем не менее, учитывать, что повстанческое движение уже по самой своей природе име­ет временный характер. Продолжительность его существо­вания ограничивается временем ведения борьбы. По окон­чании этой борьбы оно так или иначе должно исчезнуть, как таковое. Однако прекратить свое существование пов­станческое движение может двояким образом: превратить­ся в новое правительство государства, или привести к соз­данию нового государства (о международной законности повстанческого движения и его результатов, как отмеча­лось выше, речь не идет) ‚ или исчезнуть в результате не­удачи и исчезновения всей его структуры и организации.

92

Первый случаи—образование в результате деятельности повстанческого движения нового правительства или ново­го государства — к сфере настоящей нормы не относится, поскольку он представляет собой предмет особой нормы, сформулированной в ст. 15 проекта.

Таким образом, настоящая норма имеет в виду ситуа­цию, когда субъект международной претензии предъявля­ет таковую территориальному государству в связи с пове­дением существующего или прекратившего свое сущест­вование в результате неудачи повстанческого движения.

Иными словами, для целей настоящей нормы проблема возникает только тогда, когда и повстанческое движение, и государство, на территории которого или на территории под управлением которого это движение утвердилось, про­должают существовать или когда в результате неудачи повстанческое движение полностью исчезло.

В-четвертых, хотя в рамках проекта об ответственности государств вопрос о квалификации повстанческого движе­ния в качестве такового в соответствии с международным правом не встает, однако некоторые его специфические черты необходимо все же учитывать, в том числе для того, чтобы отличить данный феномен от других прини­маемых в расчет в рамках норм об ответственности яв­лений.

Так, сказанное относится к повстанческому движению, которое утвердилось на территории государства или на тер­ритории под его управлением, то есть на зависимой тер­ритории.

Следовательно, в рассматриваемый для целей между­народной ответственности момент (претензия может предъ­являться и постфактум) параллельно с государством на части его территории или территории под его управлени­ем существует неконтролируемая этим государством орга­низация, имеющая собственный аппарат, органы которого эффективно действуют от имени повстанческого движения и, соответственно, могут совершать действия, имеющие последствия в международном плане и ставящие вопрос о международной ответственности,

Таким образом, возникают вопросы, так или иначе за­тронутые положениями нормы ст. 14, а именно:

а)             можно ли в целях ответственности присвоить госу­

дарству поведение  органов  повстанческого  движения,  ут­

вердившегося  на  его  территории  или  на  территории  под

его управлением;

б)            если нет, то может ли государство нести междуна­

родную  ответственность  за   поведение  своих  собственных

93

органов в связи с действиями органов повстанческого движения;

в) должна ли предусматриваться возможность присво­ения поведения органов повстанческого движения этому движению.

Тот факт, что территориальное государство утратило свою власть на территории, где утвердилось повстанческое движение, и не контролирует его деятельность, явно сви­детельствует в пользу неприсвоения этому государству деяний повстанческого движения.

Следует также иметь в виду, что деятельность повстан­ческого движения направлена обычно против территори­ального государства (национально-освободительное дви­жение на зависимой территории) или против организации власти этого государства, хотя может быть направлена и против третьего государства (движение сопротивления на оккупированной территории).

Международная судебная практика и практика госу­дарств подтверждают, что поведение органов повстанче­ского движения, утвердившегося на части территории го­сударства или на территории под его управлением, не дол­жно в соответствии с международным правом рассматри­ваться как деяние этого государства, что и выражено в п. 1 ст. 14.

Поведение органов повстанческого движения не может присваиваться территориальному государству ни в период борьбы между повстанческим движением и территориаль­ным государством (повторяем: вопросы международной правомерности или противоправности такой борьбы к про­блеме не относятся), ни после ее завершения в пользу го­сударства. Последнее, однако, не мешает территориально­му государству взять на себя постфактум ответственность за вредные последствия для субъекта международных пра­вомочий деяний повстанческого движения.

Ответ на второй вопрос не столь очевиден, поскольку, не контролируя деятельности повстанческого движения, территориальное государство, казалось бы, своим собст­венным поведением в связи с действиями повстанческого движения нарушить свои международные обязательства не может. Действительно, ситуация, когда территориальное государство располагало бы в ходе борьбы материальной возможностью реагировать на международно-противоправ­ное деяние повстанческого движения, является по меньшей мере исключительной. Однако после завершения борьбы в пользу территориального государства последнее может нарушить свое международное обязательство в связи с

94

деятельностью повстанческого движения, например, по на­казанию лиц, принадлежавших к структуре повстанческо­го движения и совершавших противоправные деяния в от­ношении иностранного государства, его представителей, его собственности или граждан.

Таким образом, имеются все основания для рассмотре­ния поведения территориального государства в связи с ме-ждународно-противоправными деяниями повстанческого движения, что и отражено в п. 2 ст. 14.

Следует добавить, что могут возникнуть проблемы раз­личения ситуаций, предусмотренных, с одной стороны, п. 2 ст. 11 о присвоении государству поведения его орга­нов в связи с действиями частных лиц и, с другой сторо­ны, предусмотренных п. 2 ст. 14. Деле в том, что пов­станческое движение обычно сразу не становится тако­вым, утвердившимся на определенной территории под его контролем. Повстанческое движение может начать огра­ниченная группа лиц, поведение которых в этот момент является поведением частных лиц. Лишь впоследствии по­встанческое движение приобретает характер, предусмот­ренный в норме ст. 14. Естественно, что грань между дву­мя указанными ситуациями достаточно неопределенна. Тем не менее различать эти ситуации в целях применения той или иной нормы, очевидно, необходимо.

Что касается присвоения поведения органов повстанче­ского движения ему самому в период непосредственной деятельности этого повстанческого движения в целях воз­можной его международной ответственности, то допусти­мость такого присвоения ясно следует из современного ме­ждународного права и международной практики.

Однако в рамках настоящего проекта об ответственно­сти государств, естественно, не стоит задача сформулиро­вать нормы, регулирующие международную ответствен­ность повстанческих движений, что и влечет отсылку к ме­ждународному праву, то есть к соответствующим его нор­мам, в п. 3 ст. 14. Именно поэтому Комиссия междуна­родного права предпочла в этом пункте формулировку «во всех случаях, когда такое присвоение может произ­водиться согласно международному праву» иным предпо­лагавшимся формулам, таким как «обладающее самосто­ятельной (или собственной) правосубъектностью», «обла­дающее признанной правосубъектностью», если оно «конт­ролирует часть территории данного государства» или «ме­ждународный статус которого применяется к данным от­ношениям». Комиссия отметила, что использование како­го-либо из этих выражений могло бы создать впечатление,

05

что она занимает определенную позицию по вопросам, не входящим в сферу настоящего проекта29.

Наконец, последняя норма раздела (главы) о деяниях государства в соответствии с международным правом ка­сается ретроактивного присвоения государству деяний пов­станческого движения.

В ст. 15, озаглавленной «Присвоение государству дея­ния повстанческого движения, которое становится новым правительством или приводит к созданию нового государ­ства», устанавливается:

«1. Деяние повстанческого движения, которое стано­вится новым правительством государства, должно рассмат­риваться как деяние этого государства. Однако такое при­своение не наносит ущерба присвоению этому государст­ву поведения, которое должно было рассматриваться ра­нее как деяние государства на основании статей 5—10.

2. Деяние повстанческого движения, в результате дея­тельности которого возникло новое государство на части территории ранее существовавшего государства или на ка­кой-либо территории под его управлением, должно рас­сматриваться как деяние этого нового государства».

В связи с этой нормой встает ряд весьма существенных и сложных теоретико-практических международных проб­лем, многие из которых кратко рассмотрены в коммента­рии Комиссии международного права и будут затронуты ниже. Однако прежде всего важно выяснить, действитель­но ли присвоение государству в качестве возможного ис­точника его международной ответственности деяний пов­станческого движения, совершенных до его прихода в той или иной степени к власти, имеет место в реальной прак­тике международных отношений.

По мнению Комиссии, международная практика под­тверждает существование широко признанного принципа общего международного права, недвусмысленно предус­матривающего присвоение государству или правительству, возникшему в результате успеха повстанческого движения, деяний повстанцев в ходе борьбы за власть или за созда­ние нового государства30. Иначе говоря, в ст. 15 сфор­мулирована широко признанная международно-правовая норма.

Далее следует еще раз подчеркнуть неуместность в дан­ном контексте вопроса о международной правомерности или противоправности рассматриваемых ситуаций.

С точки зрения формулирования норм об ответствен­ности государств было бы опасно вводить понятия, кото­рые могли бы освободить от всякой ответственности новое

90

правительство или новое государство лишь в силу того, что оно происходит из повстанческого движения, пришед-шего к власти в результате международно-противоправных действий.

Если победа  повстанческого движения  достигается     в

 результате вмешательства иностранного государства, кото-роe оказало ему решающую помощь в нарушение своих международных обязательств, то это международно-проти-воправное деяние иностранного  государства  повлечет  его международную ответственность. Однако это не затрагива-ет проблемы   присвоения государству, в котором повстан-ческое движение пришло к власти, или государству, появ­ление которого было  вызвано  повстанческим движением, противоправных деяний, совершенных в ходе борьбы этим повстанческим движением. Для такого присвоения не тре­буется никаких иных условий, кроме существования этого движения  и     сохраняющейся  связи  между  организацией повстанческого  движения   и   организацией   правительства или нового государства, возникших в результате его дея-тельности31.

Обоснованность положений ст. 15 следует, как указано выше, из реальной практики международных отношений. Если же попытаться найти принципиальное обоснование присвоения государству деяний повстанческого движения, то, по мнению Комиссии, его следует искать в континуите­те (неразрывной связи) между организацией, которую уч­редило повстанческое движение, и организацией, которую в результате успеха своего дела оно придало ранее суще­ствовавшему правительству государства или новому го­сударству, которое отделилось от этого государства или разорвало с ним имевшуюся связь.

Действительно, такой континуитет в смысле тесной связи существует, и он легче всего прослеживается в слу­чае образования нового государства, о котором идет речь в п. 2 ст. 15.

В ситуациях, когда деятельность повстанческого движе­ния привела к образованию нового государства на части территории продолжающего существовать государства, то есть в случае отделения государства, или когда новое го-сударство возникло на какой-либо территории под управ­лением государства, то есть в случае деколонизации, струк­тура, аппарат, органы повстанческого движения становят­ся аппаратом нового государства, что не мешает в даль-нейшсм, естественно, любой эволюции организации госу­дарственной власти.

97

Кроме того, еще в ходе своей борьбы такое повстанче­ское движение в лице его органов    выступает в качестве зачатка, представителя добивающегося своего становление государства и часто получает в качестве такового широко международное признание.

Таким образом, своего рода континуитет, превращение структуры  повстанческого  движения  в   структуру  нового государства достаточно очевидны. Логически и юридически вполне поэтому обоснованно предъявить    международные претензии к новому государству за деяния, совершена им в процессе своего становления. В то же время государест-во, от которого отделилось новое государство, или бывшее управляющее государство продолжает, как правило, суще-ствовать, и вопрос о присвоении его деяний новому госу-дарству, соответственно, не встает.

Подход к рассматриваемой ситуации с точки зрения oп-ределенного континуитета полезен также в том плане, что он исключает идею правопреемства новым государством деяний предшествовавшего его появлению повстанческого движения. Существующая между ними связь ничего обще го с ситуацией правопреемства не имеет.

Когда повстанческое движение приводит к созданию нового правительства или нового режима, континуитет в смысле тесной связи между структурой повстанческой движения и структурой нового правительства отнюдь не столь очевиден. При этом чем более очевидна такая связь и, соответственно, присвояемость деяний повстанче-ского движения, тем менее проявляется возможность при-своения государству поведения органов его прежнего ре жима.

Континуитет между структурами повстанческого движе­ния и нового правительства достаточно очевиден, когда успех движения приводит к радикальной смене правитель ства, замене его структурами повстанческого движения хотя и не сопровождается сменой социального режима.

Континуитет менее очевиден, когда успех движения приводит к тому, что руководящая организация повстан ческого движения в той или иной форме включается в прежнюю организацию государства. Еще меньше связь ме жду структурой повстанческого движения и новым прави тельством наблюдается тогда, когда в результате соглаше ния между правительством и повстанческим движением участники повстанческого движения включаются в прави тельство государства.

Все эти  случаи  охватываются  п.   1   ст.   15, поскольку борьба не закончилась успехом существовавшей власти и

98

распадом   повстанческой   организации   (ситуация  ст.   14). Континуитет  при  этих  событиях  тоже  налицо,   но  иного рода — подлинный континуитет государства как субъекта международного права.

Несмотря на изменения, реорганизацию и приспособле­ния, происходящие в государственных институциях, в рас-смотренных случаях личность государства  не изменяется, сохраняется его идентичность как субъекта международно-го права.

В международном плане с точки зрения международно-го права государство как субъект международного права изменений не претерпело. Изменения в правительстве и в организации государственной власти вообще в рамках од-ного и того же социально-политического режима не толь-кo внутреннее дело любого государства, но и достаточно обычная ситуация. Осуществление таких изменений в ре-зультате  повстанческого  движения   не   вносит   в   данную ситуацию ничего принципиально нового.

В ходе повстанческой борьбы, отметила Комиссия, две организации противостоят друг другу и ведут борьбу за победу. Каждая из них стремится стать организацией го-сударства: вначале одна из них является таковой in acto, другая — потенциально. В случае если инсургенты добива-ются успеха и приходят к управлению государством, имеет место интеграция организации повстанческого движения в рамках государственной организации. Результирующий го-сударственный аппарат является в действительности про­должением как той, так и другой организации, противосто-явших друг другу в ходе борьбы.  Поэтому логично, что государству присваивается как поведение органов его пре-дыдущей организации, так и поведение органов организа-ции, созревшей в ходе борьбы и ставшей затем, в    свою очередь, организацией самого государства32.

Однако не во всех случаях, когда повстанческое дви-жение становится новым правительством государства, все обстоит указанным образом, в частности, с возможностью присвоения  государству поведения  органов  прежнего го-сударственного аппарата.

Некоторые авторы, отметила Комиссия, утверждают, что в случае социальных революций изменения в государ-ственном аппарате, осуществленные повстанческим движе-нием в результате триумфа, могут идти столь далеко, что изменяется личность самого государства. Но речь идет, даже с точки зрения сторонников этого тезиса, об исклю­чительных случаях. Впрочем, при оценке соответствующей

99

ситуации соображения политического и философского по­рядка преобладают над строго юридическими.

Что же касается проблем, о которых идет речь, то сле­дует подчеркнуть, что даже там, где происходит измене­ние личности государства, новое государство в междуна­родном плане выступает как более прочная и усовершен­ствованная форма повстанческого движения, организация которого превратилась в организацию указанного нового государства.

Следовательно, во всех рассмотренных случаях при­своение государству деятельности повстанческого движе­ния, ставшего новым правительством этого государства, не вызывает сомнения. Таким образом, как указала Ко­миссия, полностью подтверждается верность основного принципа, провозглашенного в данной статье33.

Однако применительно к последнему случаю — изме­нение в результате революции личности государства — в вопросе о присвоении государству деяния органов быв­шего правительственного аппарата выводы могут отличать­ся от ранее сделанных. Этот второй аспект проблемы дол-жен в этом случае рассматриваться, по мнению Комиссии, под другим углом зрения. Вопроса о присвоении государ­ству поведения органов прежнего правительства того же государства больше нет, а есть вопрос, связанный с суще­ствованием двух различных государств34. И вторая фраза п. 1 ст. 15 не исключает учета этих обстоятельств. Дей­ствия прежнего аппарата могут присваиваться государству наряду с деяниями добившегося успеха повстанческого движения, но, когда это не оправдано конкретными обсто­ятельствами, такого присвоения может и не быть.

Анализ норм разработанного Комиссией международ-ного права раздела (главы) «Деяние государства соглас­но международному праву» показывает, что эти нормы отражают сложившуюся международную практику, то есть преимущественно кодифицируют (пока, разумеется, в рам­ках проекта) действующие обычные международно-пра­вовые нормы. Эти нормы подробным п, очевидно, исчер­пывающим образом устанавливают, какое именно поведе­ние и при каких именно обстоятельствах должно рассмат­риваться в качестве поведения, деяния государства.

Из существа этих норм, а также из самих их форму­лировок ясно следует, что установление факта наличия указанного в норме поведения и составляет присвоение

100

государству его поведения или, иными словами, установле­ние наличия деяния государства.

Таким образом, присвоение государству его поведения есть установление в соответствии с международным пра­вом для целей международной ответственности факта дея­ния государства. То или иное поведение, гласят нормы, должно рассматриваться как деяние государства. Именно поэтому термин «вменение», обозначающий определенное процессуальное действие в рамках главным образом уго­ловного процесса, применительно к деяниям государства явно неудачен и нежелателен, и Комиссия вполне обосно­ванно от него отказалась.

При наличии указанного в норме поведения сущест­вование деяния данного государства оспорено, очевидно, быть не может. Может быть оспорено лишь объектив­ное существование того или иного поведения. В некото­рых конкретных ситуациях это действительно может под­вергаться сомнению, но, будучи установленным, факт су- ществования поведения определяет наличие деяния госу­дарства.

Нельзя, конечно, упускать из виду того, что наличие деяния государства в соответствии с рассмотренными нор­мами определяется не вообще, а исключительно в целях присвоения государству в конечном счете международно-противоправного деяния.

По-видимому, в рамках сформулированных в данном разделе положений присутствуют и элементы прогрессив­ного развития международного права. Возможно, напри­мер, что это касается поведения органов международных организаций на территории того или иного государства,  поскольку это явление достаточно новое. Однако специ­ально обнаруживать и выделять такие элементы, во-пер­вых, бесперспективно и, во-вторых, беспредметно.