СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА ВЕРХОВНОГО СУДА СССР И ВЕРХОВНЫХ СУДОВ СОЮЗНЫХ  РЕСПУБЛИК

Критерии  и предпосылки законодательной инициативы судебных органов

1. Анализ сложного и малоизученного вопроса о за­конодательной инициативе судебных органов является весьма актуальным в связи с выявлением конкретных путей влияния судебной практики на совершенствование советского законодательства. От правильного решения многих проблем, возникающих в этой области, зависит и значительное улучшение деятельности Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик по реали­зации предоставленного им права законодательной ини­циативы.

Разумеется, в рамках данной работы мы лишены возможности рассмотреть весь комплекс теоретических проблем, связанных с функционированием государст­венно-правового института законодательной инициативы. Предметом анализа являются только те особенности этого института, которые характеризуют законодатель­ную инициативу судебных органов. Но поскольку все основные выводы, сделанные юридической наукой в от­ношении законодательной инициативы как особой ста­дии законодательного процесса в СССР, непосредствен­но относятся и к законодательной инициативе судебных органов, необходимо вкратце остановиться на этих об­щих выводах.

Это касается прежде всего двух вопросов — о прояв­лении законодательной инициативы и о содержании пра­ва законодательной инициативы.

Законодательная инициатива, несомненно, связана с подготовкой законопроектов. О внесении проектов зако­нов как о реализации права законодательной инициати­вы говорится в Программе КПСС. О праве постоянных комиссий     законодательных    предположений     Совета

75

Союза и Совета Национальностей разрабатывать зако­нопроекты в порядке собственной законодательной ини­циативы говорится в ст. 3 Положения о постоянных комиссиях.

Таким образом, проявление законодательной иници­ативы, как правило, предполагает подготовку и передачу на рассмотрение законодательного органа уже готового законопроекта. В этом и заключается одно из основных отличий законодательной инициативы от иных законо­дательных предложений, от мнений, высказываний по вопросам совершенствования законодательства и т. п. Разумеется, допустимо проявление законодательной инициативы и в иных формах, но наиболее целесообраз­ной следует считать подготовку и внесение законопроек­та на рассмотрение законодательного органа.

Что же касается содержания права законодательной инициативы, то необходимо отметить, что такое право должно предполагать и соответствующую обязанность руководящих лиц законодательного органа поставить за­конопроект на рассмотрение этого органа.

Именно так и раскрывают понятие пра?ва законода­тельной инициативы многие советские авторы. А. И.Ле-пешкин, М. Г. Кириченко, Я. Н. Уманский, Т. Н. Добро­вольская и другие определяют законодательную инициа­тиву как внесение законопроекта в Верховный Совет СССР и обязанность руководителей палат Верховного Совета СССР поставить данный законопроект на рас­смотрение Верховного Совета1.

Однако есть и другая точка зрения. Некоторые авто­ры ограничиваются тем, что под законодательной ини­циативой понимают только внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, не дополняя это определение указанием на обязанность соответствующих руководящих лиц поставить законопроект на рассмотре­ние.

1 См. «Курс советского государственного права» под ред. А. И. Лепешкина, Госюриздат, 1962, т. 2, стр. 410; М. Г. К и р и ч е н-к о, Советское законодательство и принципы его применения, Гос­юриздат, 1953 стр. 32; Я. Н. Уманский, «Советское государст­венное право», Госюриздат, 1959, стр. 265; Т. Н. Доброволь­ская, Верховный Суд СССР, Госюриздат, 1964, стр. 15; Основы со­ветского государственного строительства и права, Госюриздат, 1961, стр. 183.

76

С нашей точки зрения, право законодательной иници­ативы предполагает и обязанность соответствующих ру­ководителей поставить законопроект на рассмотрение законодательного органа. Поэтому определения права законодательной инициативы, которые опускают момент обязательного рассмотрения законопроектов, представ­ляются нам неверными1.

Содержание права законодательной инициативы сле­довало бы расширить с учетом и практики реализации этого права, bjom числе Верховным Судом СССР и Вер­ховными судами союзных республик.

2. В 1957 году Верховному Суду СССР было предо­ставлено право законодательной инициативы (ст. 1 По­ложения о Верховном Суде СССР)2. Республиканскими законами о судоустройстве право законодательной ини­циативы было предоставлено Верховным судам союзных республик3. Эти мероприятия, несомненно, имели своей целью способствовать активизации процесса создания и совершенствования правовых норм, играющих столь важную роль в коммунистическом строительстве.

По Закону о судоустройстве СССР, союзных и авто­номных республик (1938 г.) Верховный Суд СССР пра­ва законодательной инициативы не имел. Это привело к тому, что в прошлой своей деятельности, т. е. до при­нятия Положения о Верховном Суде СССР 1957 года, Верховный Суд СССР законодательной инициативы не проявлял.

Следует напомнить, что в конце 20-х   годов, когда в

1              Вот, например, как определяет законодательную   инициативу

В. Д. Попков: «Под законодательной инициативой, представляющей

начальную стадию процесса, понимают внесение в законодательное

собрание уполномоченным на то органом или лицами    предложения

об издании закона, об отмене или изменении действующего закона»

(В. Д. Попков,   Демократические    основы    советского   законода­

тельства, М., 1961, стр. 26). См. также С. С. К р а в ч у к, Советское

государственное право, М.,  1958;  Н. Е. А н д р и а н о в, О законода­

тельной инициативе, «Советское государство и право»  1964 г. № 9,

стр. 63.   •

2              См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 4, ст. 85.

3              См.,  например, ст. 48 Закона о судоустройстве РСФСР и со­

ответствующие статьи законов    о   судоустройстве   других союзных

республик. Только Верховному Суду Казахской ССР  (как это вид­

но из текста ст. 40 Закона о судоустройстве, опубликованного в сб.

«Законодательство о судоустройстве Союза ССР    и    союзных рес­

публик», М., 1961, стр. 98) такое право не предоставлено.

77

силу Положения о Верховном Суде СССР (1929 г.) выс­ший судебный орган страны имел право законодатель­ной инициативы, в некоторых случаях он весьма успеш­но реализовывал его. Так, Верховный Суд СССР внес проект закона о децентрализации кассационных функций Военной коллегии и о передаче их военным трибуналам округов. ЦИК и СНК СССР согласились с этим предло­жением и 26 октября 1929 г. вынесли постановление «Об изменении и дополнении Положения о военных трибуна­лах и военной прокуратуре». Но в последующем Верхов­ный Суд СССР законодательной инициативы не прояв­лял.

На наш взгляд, Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.) не только устанавливает его право законода­тельной инициативы, но и указывает в ст. 9 наиболее важную форму ее осуществления — Пленум Верховного Суда влраве входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по (вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, и по вопросам толкования законов. Пленумы Верховных судов союз­ных республик в свою очередь вправе входить с пред­ставлениями по аналогичным вопросам в Президиумы Верховных Советов союзных республик.

С нашей точки зрения, именно эта форма в первую очередь характеризует особенности реализации права законодательной инициативы судебными органами. Это — первая особенность.

В юридической литературе высказано мнение, что только внесение законопроектов на рассмотрение Вер­ховного Совета СССР представляет собой форму осуще­ствления законодательной инициативы1. С этим согла­ситься нельзя. Как известно, практика издания норма­тивных актов сложилась таким образом, что в период между сессиями Верховного Совета Президиум издает указы, носящие законодательный характер, которые за­тем утверждаются законодательным органом. Президиу­му предоставлено право толкования законов. Поэтому вполне закономерно, что в осуществлении своего права законодательной инициативы для оперативного решения возникающих вопросов  судебные органы связаны с Пре-

1 См. Д. А. К о в а ч е в, Некоторые проблемы законодательного процесса в европейских социалистических государствах, «Ученые за­писки ВНИИСЗ» 1964 г. № 3/20, стр. 204.

78

зидиумами Верховных Советов1. Это не исключает, ра­зумеется, и возможности внесения законопроектов на рас­смотрение непосредственно в Верховный Совет (см. схе­му на стр. 322).

Осуществление права законодательной инициативы не является основной стороной деятельности Верховного Суда СССР2. В работе Верховного Суда СССР как выс­шего судебного органа основным является надзор за су­дебной деятельностью органов правосудия СССР, а так­же судебных органов союзных республик в пределах, установленных законом. Судебная деятельность являет­ся подзаконной — это конституционный принцип Совет­ского государства. Тем не менее практика показывает, что своевременное, научно обоснованное использование судебными органами права законодательной инициативы служит делу укрепления социалистической законности, повышению качества отправления правосудия, совершен­ствованию законодательства.

Это обстоятельство было подчеркнуто в постановле­нии № 1 Пленума BepxoiBHoro Суда РСФСР от 7 апреля 1972 г. «О работе Президиума Верховного Суда РСФСР». Пункт 12 постановления предписывает «выявлять во­просы, связанные с дальнейшим совершенствованием и развитием советского законодательства, вносить их на рассмотрение Пленума Верховного Суда РСФСР для по­становки вопроса в порядке проявления законодатель­ной инициативы перед соответствующими органами»3.

Что же лежит в основе деятельности судебных орга­нов по осуществлению законодательной инициативы? С нашей точки зрения, основным «двигателем», который вызывает к жизни те или иные представления Верховно­го Суда СССР в Президиум Верховного Совета СССР по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, и по вопросам толкования    законов,   является

1              «По некоторым вопросам, подлежащим    разрешению в зако­

нодательном порядке или в порядке толкования закона,— отмечалось

в статье, посвященной отчету о работе Верховного Суда СССР за

пятилетний срок его полномочий  (1967—1972 гг.),— Пленумом Вер­

ховного Суда СССР были приняты постановления о внесении соот­

ветствующих представлений в Президиум Верховного Совета СССР»

(«Бюллетень Верховного Суда СССР» 1972 г. № 5, стр. 5).

2              В главе говорятся в основном о деятельности Верховного Суда

СССР. Эти же положения с соответствующими коррективами отно­

сятся и к деятельности Верховных судов союзных республик.

3              «Бюллетень Верховного Суда РСФСР» 1972 г. № 7, стр. 4,

79

судебная практика1. Именно судебная практика как определенная совокупность общих положений сигнали­зирует в ряде случаев о назревших потребностях изме­нения правового регулирования, о наличии противоре­чий в нормах права, о необходимости внесения дополне­ний, изменений в нормы права и т. п.2. И это — вторая особенность реализации права законодательной ини­циативы судебными органами. Основной источник зако­нодательной инициативы судебных органов — судебная практика.

Разумеется, и иные факторы могут приводить в дви­жение механизм законодательной инициативы судебных органов, например юридическая наука. Более того, по нашему мнению, на этапе развитого социалистического общества явно возникла потребность предоставить пра­во законодательной инициативы некоторым юридическим научным учреждениям. Это усилило бы научную основу руководства делами общества, способствовало бы опе­ративному внедрению в «производство» наиболее ценных выводов юридической науки.

Тем не менее именно судебная практика—таков уж механизм правового регулирования—выступает основ­ным источником осуществления законодательной иници­ативы судебных органов.

Правовое регулирование проявляется во взаимодей-сттштт между нормами права и общественными отноше­ниями Его нельзя рассматривать только как воздействие поавовых норм на общественные отношения. Как и для всякого процесса регулирования, для процесса правово­го регулирования характерно именно взаимодействие между регулятором и регулируемым объектом, наличие «обратной связи», т. е. определенного   механизма учета

1              См.  п. 2 постановления Пленума Веоховного Суда  СССР  от

30 июня 1964 г. «О мерах по улучшению систематизации законода­

тельства и судебной ппактики в судебных    органах»    («Бюллетень

BepxoRHoro Суда СССР» 1964 г. № 4, стр. 13).

2              Это   обстоятельство отмечалось    в    редакционной статье «Зл

дальнейшее укрепление социалистического правосудия» («Бюллетень

Верховного Суда СССР» 1957 г. № 1, сто. 6). «Исключительно важ­

ным  является ттпедоставление  Верховному    Суду    права законода­

тельной инициативы. Наблюдая и изучая практику местных  судеб­

ных органов по  гражданским  и уголовным  делам,  тщательно   ана­

лизируя данные судебной статистики, Верховный Суд СССР должен

будет использовать эти источник it  для практического осуществления

Предоставленного ему права законодательной  инициативы»,

8Р

соответствия действия (результата) поставленным це­лям. В процессе правового регулирования судебная прак­тика играет роль одной из форм «обратной связи»: с одной стороны, сигнализирует о социальной эффективно­сти правового регулирования (является одной из форм такой сигнализации), с другой — отражает факт воздей­ствия общественных отношений на нормы права.

В свою очередь право законодательной инициативы, предоставленное судебным органам, выступает одним из каналов, по которым судебная практика может воздейст­вовать на законодателя. Разумеется, это не единствен­ный канал.

Наиболее эффективное влияние на совершенствова­ние законодательства, как об этом уже упоминалось выше, судебная практика оказывает выработкой право-положений, конкретизирующих в рамках закона право­вые нормы. Эти правоположения в случае их восприятия законодателем могут быть преобразованы (и преобразу­ются во многих случаях) в самостоятельные правовые нормы при кодификации отраслей права, издании новых нормативных актов и т. д. Этот процесс преобразования правололожений, выработанных судебной практикой, следует отличать от процесса совершенствования зако­нодательства путем реализации Верховным Судом СССР своего права законодательной инициативы. В этом, вто­рим, случае Верховный Суд СССР вносит законопроекты в законодательный орган, что, как уже отмечалось, явля­ется основной процедурой реализации права законода­тельной инициативы.

По этим же основаниям следует отличать от реализа­ции права законодательной инициативы судебными органами и иные формы воздействия на законодателя, например представления Председателя Верховного Суда СССР в Президиум Верховного Совета СССР, выступле­ния на Пленуме Верховного Суда СССР и в печати чле­нов Верховного Суда СССР и т. п.

Право законодательной инициативы судебных орга­нов является 1весьма важ-ным каналом, позволяющим оперативно воздействовать на процесс совершенство;ва-ния законодательства. Это один из «мостов», которые связывают правоприменительный и правотворческий процессы. Но в этой области возникают сложные теоре­тические вопросы, имеющие и большое практическое знц-чение.

4038        8!

3. Дело в том, что судебная практика лежит в основе деятельности Верховного Суда СССР, связанной с изда­нием руководящих разъяснений судам по вопросам при­менения законодательства при рассмотрении судебных дел. Обобщая судебную практику, Пленум Верховного Суда СССР вырабатывает определенные правовые поло­жения, направленные на конкретизацию и детализацию правовых норм в рамках закона. Возникает вопрос, ког-да Верховный Суд должен использовать право законо­дательной инициативы, а когда должен дать руководя­щее разъяснение? Это касается прежде всего первой группы вопросов, указанных в Положении о Верховном Суде СССР, т. е. вопросов, подлежащих разрешению в законодательном порядке, а не вопросов толкования за­конов.

Казалось бы, очень просто можно было решить эту проблему, исходя из текста самого закона. Если вопрос подлежит разрешению в законодательном порядке, сле­довательно, Верховному Суду СССР надо реализовать свое право законодательной инициативы и обратиться в Президиум Верховного Совета СССР. Но дело в том, что юридической наукой еще не разработаны надлежащие критерии, которые позволили бы в каждом конкретном случае с полной определенностью относить тот или иной вопрос, возникший в судебной практике, к вопросам, под­лежащим разрешению в законодательном порядке, или к вопросам «применения законодательства при рассмот­рении судебных дел». Грани здесь весьма относительны. И многочисленные споры в юридической литературе о пределах полномочий Пленума Верховного Суда СССР при издании руководящих разъяснений по конкретным вопросам судебной практики — яркий показатель слож­ности проблемы.

Многолетняя практика Верховного Суда СССР-так­же показывает, что в ряде случаев бывает чрезвычайно сложно провести грань между тем, когда необходимо совершенствование законодательства путем использова­ния права законодательной инициативы и когда это де­лать не нужно, ибо достаточным является разъяснение или конкретизация закона в практике  его   применения.

На наш взгляд, эти критерии могут носить как «фор­мальный», так и «материальный» характер, и в практи­ческой деятельности выступают в своем взаимодействии. К «формальному» критерию следует отнести недопусти-

мость выхода Пленума Верховного Суда СССР при даче руководящих разъяснений за рамки закона, устанавли­вающего пределы его полномочий. В частности, было бы неправильным, если при противоречии двух законода­тельных актов Пленум Верховного Суда СССР путем издания руководящих разъяснений пытался бы эти акты привести в соответствие между собой. В этом случае ему следовало бы воспользоваться правом законодательной инициативы. Относительно «материального» критерия в самом общем плане можно было бы заметить следую­щее.

Этот критерий в первую очередь следует искать в со­циальной действительности, а именно в характере тех общественных отношений, которые опосредуются судеб­ной деятельностью.

В общей теории права принято считать, что правовая норма направлена на регулирование определенного вида общественных отношений1. Как отмечал И. С. Самощен-ко, «при всей кажущейся многозначности понятия «вид общественного отношения» оно всегда обозначает группу общественных отношений, выделенных по одному, двум или нескольким более общим признакам»2. С. Н.Братусь отмечает, что «определенный вид общественных отноше­ний, могущий быть объектом правового регулирования,— это определенный вид поведения людей»3. Н. Г. Алек­сандров пишет: «Юридическая норма рассчитана не на какое-либо индивидуально-конкретное обстоятельство (или факт) и связанное с этим обстоятельством индиви­дуально-конкретное отношение, а именно на определен­ный вид обстоятельств (фактов) и соответственно опре­деленный вид общественных отношений»4. Об этом же в 1949 году писал и С. С. Студеникин: «В литературе без достаточных к тому оснований не указывается на общий

1              См., например, Теоретические вопросы систематизации  совет­

ского законодательства, под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко,

М., 1962, стр, 59; Л. С. Я в и ч,  Проблемы правового регулирования

советских общественных  отношений,  Госюриздат,   1964, стр.  75—76;

С. С. Алексеев,   Общие теоретические проблемы системы совет­

ского права, Госюриздат, 1961, стр. 39—40, 46.

2              Теоретические вопросы систематизации   советского законода­

тельства, под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко, стр. 59.

3              С. Н. Б р а т у с ь,  Предмет и система советского гражданско­

го права, М., 1963, стр. 50.

4              Н. Г. Александров,  Сущность права,   Госюриздат, 1950,

стр. 34.

6*            g3

характер правил поведения и, следовательно, не подчер­кивается роль юридических норм как средства регули­рования определенных видов общественных отношений. Вид — это не все, а лишь какой-то определенный комп­лекс общественных отношений1.

Вместе с тем правовые положения, вырабатываемые судебной практикой в процессе применения норм права и связанные с ее конкретизацией, направлены на регу­лирование некоторых особенностей соответствующего вида общественных отношений, особенностей, не учтен­ных при издании правовой нормы или учтенных в общем виде. Следовательно, если в практике применения нормы права вырабатываются положения, являющиеся допол­нительным, вспомогательным по отношению к правовой норме средством воздействия на общественные отноше­ния, то очевидно, что эти положения могут быть вопло­щены в руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда СССР. Их развития, учета, закрепления в законо­дательных актах (до этапа новой кодификации соответ­ствующей отрасли права) может не потребоваться.

Напротив, там, где возникает потребность в регулиро­вании самостоятельного вида общественных отношений, там, где возникший вопрос касается не только отдельных сторон, отдельных особенностей данного вида обществен­ных отношений, а всей совокупности важнейших сторон данного вида общественных отношений, необходимо из­дание нового правового акта, который может быть при­нят посредством законодательной инициативы Верхов­ного Суда. Разумеется, мы отдаем себе отчет, что это только самая общая постановка вопроса, только прин­цип, которому, с нашей точки зрения, надлежит следо­вать при реализации права законодательной инициати­вы судебных органов. Кроме того, в каждом конкретном случае все равно возникает вопрос о предмете правово­го регулирования: вид ли это общественных отношений или только особенности? Однако этот подход способст­вует объективному и научно обоснованному изучению и обобщению социально-правовой практики реализации судебными органами права законодательной инициа­тивы.

1 С,  С.  Студен и к и н,   Советская  административно-правовая норма и ее применение, автореферат докт. дисс, М., 1949, стр. 8—9.

I   84

Практика осуществления законодательной инициативы судебными органами

1. Анализ практики использования Верховным Су­дом СССР права законодательной инициативы подтвер­ждает правильность выделения «формального» и «мате­риального» критериев. Так, 17 августа 1957 г. по пред­ставлению Верховного Суда СССР Президиумом Вер­ховного Совета СССР был принят Указ «О внесении из­менений в Указы Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. «Об образовании президиумов в со­ставе Верховного Суда союзной и автономной республи­ки, краевых, областных судов и судов автономных обла­стей» и от 25 февраля 1955 г. «О порядке рассмотрения дел президиумами судов». Осуществление законодатель­ной инициативы в этом случае было вызвано потребно­стями судебной практики и связано с необходимостью регулирования целой категории общественных отноше­ний, возникающих в сфере судоустройства и в ходе ис­полнения приговоров. С другой стороны, решение Пле­нума Верховного Совета СССР урегулировать путем принятия руководящего разъяснения от 16 июля 1939 г. порядок передачи уголовных дел по подсудности из су­дов одной союзной республики в суды другой союзной республики было ошибочным, так как в данном случае Пленум взял на себя несвойственные ему функции дачи разъяснений по вопросам процессуального характера, подлежащих разрешению в законодательном порядке. Ныне это постановление отменено.

В проект руководящего разъяснения Пленума Вер­ховного Суда СССР от 13 сентября 1957 г. «О судебной практике по гражданским трудовым делам» был вклю­чен п. 17, содержащий разъяснение о порядке увольне­ния работника по непригодности. Согласно этому пункту предлагалось установить, что споры по вопросам уволь­нения по п. «в» ст. 47 Кодекса законов о труде РСФСР и соответствующих статей кодексов законов о труде других союзных республик подлежат рассмотрению в со­ответствии с общими правилами Положения о порядке рассмотрения трудовых споров, в силу которого не было предусмотрено предварительное обращение администра­ции в комиссию по трудовым спорам за получением санкции на увольнение работника по п. «в» ст. 47 Ко­декса законов о труде РСФСР и соответствующих ста-

85

тей кодексов  законов   о  труде  других  союзных   рее* публик.

Существо возражений по п. 17 проекта сводилось к тому, что этот пункт противоречил действующему в то время закону — п. «в» ст. 47 Кодекса законов о труде РСФСР и соответствующим статьям кодексов законов о труде других союзных республик, согласно которым увольнение работника по непригодности может последо­вать не иначе как по решению расценочно-конфликтнои комиссии. Многие из выступавших на Пленуме считали, что Пленум Верховного Суда СССР не вправе давать подобное разъяснение, которое, по существу, представ­ляет собой новую материальную норму, отменяющую действующий в то время закон, и что дача разъяснений подобного рода находится в компетенции законодателя. Таким образом, обсуждение проекта показало, что здесь возникла необходимость урегулирования определенного вида общественных отношений (увольнения по обнару­жившейся непригодности к работе). Пленум решил этот вопрос перенести в законодательный орган. Надо отме­тить, что, несмотря на это, вплоть до принятия Положе­ния о правах ФЗМК, т. е. почти на протяжении года, во­прос не был решен, и суды в своей деятельности испы­тывали определенные трудности1.

Некоторое время назад в судебной практике возник вопрос, подлежат ли условно-досрочному освобождению осужденные за совершение нескольких преступлений, если за одно из них, исключающее возможность такого, освобождения, суд назначил менее строгое наказание, которое осужденный уже отбыл. В законе об этом пря­мых указаний не было. Следовательно, поскольку суды здесь столкнулись с совершенно новым, неурегулирован­ным видом общественных отношений, вся проблема дол­жна была быть решена только путем издания нового правового акта. И действительно, хотя в юридической литературе было высказано мнение, что Пленум мог бы издать руководящее разъяснение по этому вопросу, Вер­ховный Суд СССР передал его на рассмотрение Прези­диума Верховного Совета СССР, который принял поэто­му поводу специальное постановление.

Постановлением    Президиума    Верховного    Совета

1 См. «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1957 г. № 5, стр. 12,

32.

СССР от 6 мая 1964 г. «О применении ст. 44 Основ уго­ловного законодательства» был разъяснен порядок при­менения условно-досрочного освобождения и замены не­отбытой части наказания более мягким наказанием к лицам, которым в порядке, предусмотренном ст. 35 или ст. 36 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, назначено наказание за совершение двух или более преступлений, если хотя бы одно из этих преступлений предусмотрено в п. 3 ч. 4 ст. 44 Основ уго­ловного законодательства Союза ССР и союзных рес­публик. Этим же постановлением были решены и неко­торые другие вопросы, связанные с условно-досрочным освобождением и заменой неотбытой части наказания более мягким наказанием1.

При обсуждении на Пленуме Верховного Суда СССР 12—19 октября 1971 г. вопросов судебной практики по делам о выпуске недоброкачественной, нестандартной или некомплектной продукции было высказано мнение о целесообразности издания общесоюзного закона об от­ветственности за выпуск недоброкачественной продук­ции, так как законодательство в этой области нуждает­ся в совершенствовании2.

Предметом законодательной инициативы Верховного Суда СССР могли бы явиться и вопросы введения кас­сационного рассмотрения дел, разрешенных Верховными судами союзных республик по первой инстанции. За вве­дение такой процедуры высказывались некоторые члены Пленума  Верховного Суда  СССР3.

С другой стороны, там, где действующий закон регу­лирует общественные отношения с достаточной полно­той, а возникший вопрос касается только отдельных сто­рон, особенностей общественных отношений, осуществле­ние законодательной инициативы Верховным Судом ока­зывается нецелесообразным. Так, несмотря на то, что 23 февраля 1961 г. Пленум решил войти в порядке зако­нодательной инициативы в Президиум Верховного Сове-

1              См.А. Мишутин,   Не допускать нарушений закона о досроч­

ном и условно-досрочном освобождении   осужденных от наказания,

«Социалистическая законность» 1964 г. № 2, стр. 19—20; см. также

постановление   Президиума   Верховного     Совета    СССР от 6 мая

1964 г. «О применении ст. 44 Основ уголовного    законодательства»

(«Ведомости Верховного Совета СССР» 1964 г. № 20, ст. 244).

2              См. «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1971  г. № 6,   стр.5.

3              См.   «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1972 г. № 3, стр, 3,

87

та СССР с представлением о возможности применения ст. 23 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик в части замены тюремного заключе­ния содержанием в колонии к лицам, которым лишение свободы в колонии заменено судом тюремным заключе­нием за злостное нарушение режима в исправительно-трудовой колонии, Президиум никакого постановления не принял, так как выяснилось, что этот вопрос не тре­бовал законодательного разрешения. Он достаточно пол­но регулировался действующим законодательством, а имевшиеся в практике ошибки в применении ч. 5 ст. 23 Основ уголовного законодательства могли быть устране­ны путем издания Верховным Судом руководящего разъ­яснения1. Постановление № 11 Пленума Верховного Суда СССР «О неправильном применении судами ч. 5 ст. 23 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союз­ных республик в отношении лиц, которым за злостное нарушение режима в колонии лишение свободы замене­но тюремным заключением» было принято 3 июля 1963 г.2.

Кроме того, Верховный Суд СССР, проявляя законо­дательную инициативу, вправе подготовить законопроект совместно с другими организациями.

Так, Верховный Суд СССР совместно с Министерст­вом юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерст­вом внутренних дел СССР, Министерством здравоохра­нения СССР, Министерством финансов СССР и ВЦСПС внесли в Президиум Верховного Совета СССР проект Указа «О возмещении средств, затраченных на лечение граждан, потерпевших от преступных действий». 25 июня 1973 г. Президиум принял этот Указ3. Установлено, что средства, затраченные на стационарное лечение граждан в случаях причинения вреда их здоровью в результате преступных действий, подлежат взысканию в доход го­сударства с лиц, осужденных за это преступление.

2. Приведенные примеры показывают определенную сложность разграничения деятельности Верховного Суда СССР в реализации законодательной инициативы по первой группе вопросов, указанной в Положении о нем,

1 См. «Бюллетень Верховного Суда СССР»  1961  г. № 3, стр. 6, :- См.   «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1963 г. № 4, стр. 25. 3 См.  «Ведомости   Верховного   Совета    СССР»    1973 г. № 27, Ст. 348.

а именно по вопросам, подлежащим разрешению ё зако­нодательном порядке. Не меньшая сложность существует и по вопросам толкования законов СССР.

В системе высших органЬв власти Союза ССР и со­юзных республик толкование действующих законов воз­ложено на Президиум Верховного Совета СССР и Пре­зидиумы Верховных Советов союзных республик.

В конституциях осуществление указанной функции рассматривается в качестве специального полномочия Президиумов. Отсюда с очевидностью вытекает, что под толкованием в данном случае понимается не уяснение смысла закона, которое производится всеми органами государства в процессе издания на его основе норма­тивных и индивидуальных актов и которое служит необ­ходимой предпосылкой принятия такого рода актов, а специальное разъяснение закона, даваемое уполномочен­ным на то государственным органом в особом правовом акте толкования. Актами толкования Президиума Вер­ховного Совета СССР и Президиумов Верховных СЬве-тов союзных республик, таким образом, являются лишь те акты, которые изданы со специальной целью разъяс­нить, раскрыть смысл и действительный объем содержа­ния норм закона.

Специфическая черта таких актов заключается в том, что они составляют как бы органическую часть истолко­ванных законов. Это означает, что, во-первых, государ­ственные органы и должностные лица при применении закона обязаны руководствоваться тем разъяснением, которое было дано компетентным органом. Во-вторых, акт, изданный в целях толкования закона, сохраняет юридическую силу лишь до тех пор, пока действует соот­ветствующий закон; одновременно с отменой закона или изменением его в той части, в отношении которой было дано разъяснение, автоматически утрачивает свою обще­обязательность и акт толкования. В-третьих, когда такой акт не устанавливает каких-либо новых правовых норм, а направлен исключительно на раскрытие истинного смысла норм толкуемого закона, он обладает обратной силой: данное в нем разъяснение действующего закона обязательно и в тех случаях, когда закон применяется для регулирования отношений, возникших до издания актов Толкования.

Наряду с Президиумами Верховных Советов офици­альное разъяснение действующих   законов    проводится

89

Пленумом Верховного Суда СССР и пленумами Вер* ховных судов союзных республик. В связи с этим важ­ное теоретическое и практическое значение имеет вопрос о пределах полномочий Президиумов Верховных Сове­тов, с одной стороны, и пленумов Верховных судрв, с другой, в сфере толкования законов. Несмотря на то, что компетенция Президиума и Верховного Суда в Союзе ССР и союзных республиках в целом четко разграниче­на законодательством, вопрос этот продолжает относить­ся к числу дискуссионных в советской правовой науке; не дает на него (в определенных отношениях) ясного от­вета и практика деятельности соответствующих государ­ственных органов.

Говоря об основных отличиях полномочий Президи­ума на толкование законов от аналогичных полномочий Верховного Суда, следует прежде всего отметить, что они неодинаковы по своему объему.

По предметному признаку в Конституции СССР нет никаких ограничений в отношении круга законов, подле­жащих толкованию со стороны Президиума Верховного Совета СССР. С точки зрения законодателя, стало быть, любой закон СССР в случае необходимости может быть истолкован Президиумом. Но в задачу Президиума Вер­ховного Совета СССР не входит толкование законов союзных республик, поскольку последнее советскими конституциями отнесено к исключительному ведению Президиумов Верховных Советов союзных респуб­лик1.

Что касается высших судебных органов, то в п. «в» ст. 9 Положения о Верховном Суде СССР подчеркивает­ся, что руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР даются «по вопросам применения законода­тельства при рассмотрении судебных дел». Следователь­но, его полномочия не простираются далее разъяснения того круга законов, которые применяются судами в про­цессе отправления правосудия. Положение прямо не ограничивает полномочия Пленума Верховного Суда СССР дачей разъяснений только общесоюзного законо­дательства. В нем говорится о том, что такие разъясне­ния даются судами по вопросам применения   законода-

1 См. п. «в» ст. 49 Конституции СССР, п. «в» ст. 33 Конститу­ции РСФСР и соответствующие ему положения конституций других союзных республик,

90

тельства вообще, без деления его на общесоюзное и рес­публиканское1. На практике Пленум Верховного Суда СССР разъясняет как союзные, так и республиканские законы. В отличие от этого законы о судоустройстве со­юзных республик устанавливают, что пленумы Верхов­ных судов союзных республик могут давать судам руко­водящие разъяснения только лишь по вопросам приме­нения республиканского законодательства2.

3. В литературе имеются высказывания о том, что, хотя в принципе Президиум при толковании законов не связан, как Верховный Суд, рамками своей предметной компетенции и может истолковать закон в любой обла­сти, собственным предметом толкования для Президиу­ма является разъяснение законов, необходимое для меж­ведомственных нужд, в частности для «стыкования» административной, профсоюзной и судебной практики. Отсюда делается вывод: ввиду того что по вопросам судебной практики разъяснения могут даваться Верхов­ным Судом, «толкование законов Президиумом в этих пределах не вызывается необходимостью»3. С последним

1              Такая же общая формулировка повторена в ст. 3 Указа Пре­

зидиума Верховного Совета СССР от 12 августа 1971 г. «О внесении

изменений и дополнений в законодательство СССР в связи с обра­

зованием   союзно-республиканского Министерства    юстиции  СССР»

(«Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г. № 33, ст. 332).

2              См. п. «а» ст. 57 Закона о судоустройстве РСФСР и соответ­

ствующие статьи законов о судоустройстве других союзных респуб­

лик. В юридической печати уже подвергались сомнению   правомер­

ность и целесообразность практики разъяснения Пленумом Верхов­

ного Суда СССР    республиканских    законов    (см. Т. Н. Добро­

вольская,   Верховный    Суд   СССР,  «Юридическая   литература»,

1964, стр. 102—104). К выдвинутым Т. Н. Добровольской аргументам

против такой практики можно  добавить и  некоторые соображения

конституционного порядка. Вряд ли допустим какой-либо разрыв в

полномочиях высшего    органа   государственной    власти и высшего

судебного  органа СССР с точки  зрения установленного   Конститу­

цией СССР деления законодательства  на общесоюзное и республи­

канское. Между тем Конституция СССР   (как уже отмечалось)   за­

прещает  Президиуму Верховного  Совета СССР давать толкование

республиканских законов. Толкование республиканских законов Вер­

ховным Судом СССР едва ли можно обосновать и интересами обес­

печения единства судебной практики в общесоюзном масштабе, ибо

они в достаточной степени обеспечиваются общим надзором Верхов­

ного Суда СССР за соблюдением судами    общесоюзного законода­

тельства.

3              А. В. Мицкевич,   Акты   высших органов Советского госу­

дарства, «Юридическая литература», 1967, стр. 106.

91

положением трудно согласиться. Тот факт, что основная масса разъяснений по вопросам судебной практики да­ется непосредственно Верховными судами, вовсе не исключает необходимости для Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных СоветЬв союз­ных республик в определенных случаях самим высту­пать с разъяснениями законов, применяемых в процессе отправления правосудия1. В подобных случаях Верхов­ный Суд СССР и Верховные суды союзных республик не только вправе, но и обязаны входить с представле­ниями соответственно в Президиум Верховного Совета СССР или Президиум Верховного Совета союзной рес­публики для получения легального толкования дейст­вующих законов2.

Как известно, под легальным толкованием в правовой науке понимается такое толкование нормативных актов, которое исходит от самого органа власти, издавшего данный нормативный акт, или, по его поручению, от дру­гого органа государственной власти (в первом случае оно называется аутентическим). Толкование законов Президиумом однако осуществляется не на основе от­дельных разовых или общих поручений Верховного Совета, а в силу прямого предписания Конституции. Это позволяет утверждать, что Конституция признает за Пре­зидиумом право давать разъяснение законов, имеющее

1              См.,   например, постановление Президиума Верховного Совета

СССР от 3 сентября 1965 г. «О разъяснении    статьи 34 Основ уго­

ловного судопроизводства Союза ССР и союзных республик»  («Ве­

домости Верховного Совета СССР» 1965 г. №37, ст. 533). постанов­

ление Президиума Верховного Совета СССР от 3 сентября  1965 г.

«О применении Указа    Президиума   Верховного    Совета СССР  от

4 марта 1965 г. «О наказании лиц, виновных в преступлениях про­

тив  мира  и человечности и военных преступлениях,  независимо  от

времени совершения преступлений» (там  же,  ст. 532), постановле­

ние Президиума Верховного Совета СССР от 16 мая 1968 г. «О при-,

менении статьи 9 Указа Президиума   Верховного   Совета СССР от

26 июля 1966 г. «Об   усилении    ответственности   за      хулиганство»

(«Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 21, ст. 170).

2              Как  и тогда, когда они испытывают потребность в получении

легального толкования законов,    действие   которых   не замыкается

сферой отправления правосудия и оазъяснение которых вообще не

выходит за  границы компетенции Верховного Суда.  В п. «г» ст. 9

Положения о Верховном Суде СССР говорится о том, что Пленум

Верховного Суда СССР входит в Президиум с представлениями «по

вопросам толкования    законов»     («Ведомости    Верховного Совета

СССР» 1957 г. № 4, ст. 85).

92

силу и значение аутентического (хотя в строгом смысле слова оно таковым, разумеется, не является). Другими словами, постановления Президиума по вопросам толко­вания наделены такой же юридической силой, как и постановления Верховного Совета. Они являются обя­зательными для всех государственных органов, органи­заций и граждан.

Возложение функций аутентического толкования на Президиум не вызывает никаких сомнений, ибо потреб­ность в таком толкЬвании обыкновенных законов дол­жна удовлетворяться именно в процессе повседневного верховного руководства. Дело несколько осложняется тем, что в п. «в» ст. 49 Конституции СССР термин «за­коны СССР» употребляется без всяких оговорок, из чего можно предположить, что он распространяется не толь­ко на категорию обыкновенных законов, но и на другие виды общесоюзных законов, включая Конституцию СССР. Несмотря на то, что нашей практике не известны случаи нормативного толкования Конституции, возник­новение ситуации, требующей общеобязательного разъ­яснения тех или иных ее предписаний, в принципе впол­не вероятно, причем такое разъяснение может иметь не менее важные последствия, чем изменение или дополне­ние Конституции. Поскольку Конституции СССР при­надлежит определяющая роль в системе советских пра­вовых актов, представляется несомненным, что полномо­чия на нормативное разъяснение ее предписаний долж­ны быть всецело сосредоточены в руках Верховного Со­вета СССР.

Специфическая особенность руководящих разъясне­ний пленумов Верховных судов состоит в том, что они представляют собой особую форму судебного, а не ле­гального толкования, чтЬ, однако, не дает никаких осно­ваний сомневаться в официальном характере таких разъяснений. Эта специфика ясно проступает, во-первых, в том, что разъяснения пленумов, как уже отмечалось, касаются исключительно применения законов в сфере социалистического правосудия, во-вторых, в том, что они адресуются только судам и участникам процесса и обя­зательны только для последних, и, наконец, в том, что вся соответствующая деятельность Верховного Суда под­контрольна Президиуму Верховного Совета, который имеет право в случае своего несогласия с позицией суда отменять или изменять (полностью или частично) любые

93

руководящие разъяснения высшего судебного органа по вопросам применения законодательства при рассмотре­нии судебных дел1.

В ряде вышедших в последние годы работ отрицается обязательность руководящих разъяснений пленумов для судебных органов. По мнению М. А. Гурвича, суды при решении конкретных дел могут и отступать от руково­дящих разъяснений пленумов. Обязательную силу по­следних автор усматривает лишь в том, что суды не вправе оставить их вообще без внимания и учета и обя­заны мотивировать отступление от руководящих указа­ний2. Аналогичную позицию по этому вопросу занимает М. Г. Авдкжов. С его точки зрения, руководящие разъяс­нения, которые исходят от пленумов Верховных судов, «имеют значение рекомендаций по применению норм права, помогают судам в уяснении действительного смысла закона. Их «руководящее» значение всецело определяется правильностью по существу, соответствием закону»3. В обоснование своего мнения М. Г. Авдюков ссылается на то, что согласно Конституции при осущест­влении правосудия судьи независимы и подчиняются только закону, а также на то, что ст. 6 Основ граждан-

* Так, причиной издания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 июля 1941 г. «О применении судами постановления ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних» явилась неверная практика Верховного Суда СССР по применению данного постановления.

Президиум Верховного Совета СССР разъяснил, что трактовка Верховным Судом упомянутого постановления в том плане, что несовершеннолетние подлежат судебной ответственности лишь в тех случаях, когда они совершили преступление умышленно, не соответ­ствует тексту закона, вводит не предусмотренные законом ограни­чения и находится в противоречии со ст. 6 Основных начал уголов­ного законодательства СССР и союзных республик, согласно кото­рой уголовная ответственность наступает как в случаях совершения преступления умышленно, так и по неосторожности.

В связи с этим Президиум предложил Верховному Суду СССР применять постановление ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1935 г. в точном соответствии с текстом закона и действующим уголовным законодательством СССР («Ведомости Верховного Совета СССР» 1941 г. №32).

2              См. М, А.    Г у р в и ч,   О применении советским   судом граж­

данских законов, «Ученые записки ВЮЗИ», 1969, вып. XVI, стр. 273—

279.

3              М. Г. Авдюков, Принцип законности в гражданском судо­

производстве, изд-во МГУ, 1970, стр. 193.

94

ского судопроизводства обязывает суд разрешать дела на основании нормативных актов, в числе которых не указаны постановления пленумов Верховных судов1.

Как уже говорилось, с этой точкой зрения согласить­ся нельзя.

Анализ соотношения полномочий Пленума Верховно­го Суда СССР и Президиума Верховного Совета СССР в области толкования законов позволяет также наметить правильный подход в реализации Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик законо­дательной инициативы по второй группе вопросов, т. е. по вопросам толкования законов.

Рассмотрим следующий пример. Защита граждан­ских прав в настоящее время осуществляется в установ­ленном порядке не только судом, но и товарищескими судами, профсоюзными и иными общественными органи­зациями. Это означает, что субъекты применения норм права стали более многочисленными, что в эту катего­рию вошли и общественные организации. Но если одни и те же вопросы в определенной последовательности решаются совместно общественными и государственны­ми органами, то в таком случае неизбежно возникает правовая проблема взаимоотношений этих органов в процессе применения норм права. Возникает вопрос о преюдициальном значении решений этих органов, о зна­чении актов административных органов для судов. Что это не надуманная проблема, показывает чрезвычайно характерное постановление Пленума Верховного Суда СССР по конкретному делу Надточия, где как раз воз­ник вопрос о взаимоотношении различных органов. Пле­нум указал, что «в числе органов, которым по закону предоставлено право решать вопрос о возмещении вре­да, причиненного повреждением здоровья, судебные органы являются последним звеном, на котором закан­чивается разрешение спора. Ни администрации предпри­ятия, ни ФЗМК профсоюза не предоставлено право от­менять или изменять судебное решение»2.

4. Руководящие разъяснения обязательны для судов. А как сделать их обязательными для профсоюзных орга-

1              См,  М.  Г.  Авдюков,  Принцип  законности в гражданском

судопроизводстве, изд-во МГУ, 1970, стр. 192.

2              «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1963 г, № 6, стр, 29,

йоё, товарищеских судов й т. п.? Только ли путем конт­роля суда за законностью применения нормы права об­щественной организацией? Нам представляется, что зна­чительную помощь здесь могла бы оказать именно зако­нодательная инициатива судебных органов по изданию нового правового акта. Если конкретизация закона свя­зана с необходимостью предписания определенного по­ведения не только судебному органу, но и иным орга­нам, если общественные отношения опосредуются в свя­зи с применением норм права не только судами, но и другими органами, то в таком случае весьма целесооб­разной может оказаться законодательная инициатива Верховного Суда. Здесь также лежит водораздел между изданием им руководящих разъяснений и законодатель­ной инициативой.

Так, в свое время весьма ценной оказалась законода­тельная инициатива Верховного Суда СССР в связи с коллизией, возникшей между двумя законодательными актами (Положением о порядке рассмотрения трудовых споров 1957 года и Положением о правах ФЗМК 1958 года) по вопросу о порядке рассмотрения трудового спо­ра работника, уволенного по инициативе администрации с согласия ФЗМК. Поскольку здесь также возникла про­блема взаимоотношения суда и профсоюзных органов, Пленум Верховного Суда СССР 26 сентября 1958 г. внес в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР представление по вопросу о некоторых изменениях и дополнениях Поло­жения о порядке рассмотрения споров. 27 января 1959 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постанов­ление «О порядке рассмотрения трудовых споров лиц, уволенных с работы по инициативе администрации с со­гласия ФЗМК».

Обобщая аналогичные примеры, Т. Н. Добровольская выдвинула критерий, который, по ее мнению, должен определять деятельность Пленума Верховного Суда СССР по толкованию законов. Таким критерием она счи­тает «предел власти субъекта толкования». Это озна­чает, что объектом Толкования со стороны Пленума дол­жны быть только те нормы, которые ограничиваются в своем применении сферой судебной деятельности1. Одна-

1 См. Т. Н. Добровольская,  указ. работа, стр. 101.

96

ко применительно к деятельности Президиума Верхов­ного Совета СССР этот критерий является недостаточ­ным, так как в ряде случаев Президиум толкует как раз те нормы, которые прямо относятся к сфере судебной деятельности и могут быть истолкованы Пленумом Вер­ховного Суда.

Например, несмотря на то, что раскрытие смысла по­нятий, терминов, являющихся составной частью нормы, представляет собой сферу руководящих разъяснений Пленума, известны случаи, когда ввиду большой обще­ственной значимости какого-либо понятия его конкрети­зация становилась предметом законодательной инициа­тивы судебных органов. Так, Президиум Верховного Со­вета РСФСР своим постановлением от 7 августа 1961 г. разъяснил, что транспортные средства, принадлежащие лицам, привлеченным к уголовной ответственности за хищения, совершенные с их использованием, должны рассматриваться как орудие преступления и подлежат конфискации. Следовательно, конкретизация понятия «орудие преступления» была произведена не путем ру­ководящего разъяснения (что, по нашему мнению, вовсе не исключалось в данном случае), а путем толкования закона Президиумом Верховного Совета РСФСР. Разу­меется, этот пример вовсе не означает, что Президиум Верховного Совета РСФСР подменяет компетенцию Пле­нума Верховного Суда РСФСР. В прошлом (об этом мы упоминали выше) дело обстояло в ряде случаев как раз наоборот.

В итоге следует прийти к выводу, что имеются объек­тивные критерии разграничения полномочий Президиума Верховного Совета и Пленума Верховного Суда по тол­кованию законов. В настоящее время эти критерии — «предел власти субъекта толкования» и «общественная значимость объекта толкования».

За последнее время в деятельности Президиума Вер­ховного Совета СССР появилась специфическая форма реализации законодательной инициативы судебных орга­нов по вопросам толкования законов. Речь идет о поста­новлениях Президиума Верховного Совета СССР. В при­веденном выше примере акт толкования облечен в фор­му постановления Президиума Верховного Совета РСФСР. На наш взгляд, издание таких актов толкова­ния в форме постановлений следовало бы нормативно закрепить в соответствующем акте.

7   Заказ  4638       07

В заключение хотелось бы выразить пожелание, что­бы Верховный Суд СССР и Верховные суды союзных респубдик осуществляли принадлежащее им право зако­нодательной инициативы на основе изучения и обобще­ния материалов, положений и потребностей судебной практики, потребностей общественного развития чаще и более оперативно, чем это они делают в настоящее время.