7. Государственный контроль за воздействием предпринимательской деятельности на природную среду 

Одна из причин необходимости государственного регулирования предпринимательской деятельности заключается в том, что у ее субъектов отсутствует заинтересованность в поддержании нормального состояния окружающей среды.

Ранее уже отмечалось, что в современной экономике имеют место так называемые "экстерналии", часто принимающие форму издержек, которые несет общество в результате предпринимательской деятельности. Каждый предприниматель, преследуя цели получения прибыли, как правило, не заботится о том, что следствием его деятельности может стать ухудшение состояния окружающей среды, нанесение ущерба интересам общества. Общество в лице государства вынуждено предпринимать действия, направленные на нейтрализацию вредного влияния предпринимательской деятельности на окружающую среду (или, по крайней мере, на уменьшение вреда от таких последствий), что требует больших затрат. Неслучайно Филип Котлер в качестве одной из трех причин, вызывающих к жизни государственное регулирование предпринимательской деятельности, называет "необходимость защиты высших интересов общества от разнузданности предпринимателей". Он отмечает, что "по мере ухудшения состояния окружающей среды будут вводиться новые законы или ужесточаться положения старых"*1.    

_____    

*1 Котлер Ф. Основы маркетинга. М: Бизнес-книга; ИМА-Кросс. Плюс, 1995. С. 130.

Проблема сохранения благоприятной окружающей среды на нашей планете становится все более актуальной. Средняя температура на земном шаре повысилась за последние 40 лет на 0,6-0,7 °С. Средний уровень моря поднялся на 10-15 см, отступили все зарегистрированные ледники. Моделируя тенденции изменения климата на основе данных спутниковых наблюдений, установили, что к 2010 г. средняя температура на Земле повысится на 1,3 °C, а уровень океана - на 0,3-1 м. Последствием этого станет дальнейшее наступление воды на сушу, затопление огромных территорий, где сейчас расположены города, предприятия, проживают миллионы людей. Повышение температуры на нашей планете специалисты объясняют так называемым "парниковым эффектом" - загрязнением атмосферы парниковыми газами - продуктами горения. Они создают в атмосфере слой, который пропускает ультрафиолетовое солнечное излучение, но не пропускает от земли ультракрасное излучение. По этой же причине происходит наступление пустынь на зоны проживания большого количества людей. По расчетам ученых, воздействие продуктов сжигания одного лишь твердого топлива может обернуться ежегодной смертью дополнительно 700 тыс. человек. Кроме того, происходит загрязнение Мирового океана (в частности, нефтяное), пылевое загрязнение атмосферы и т.п.

Следует подчеркнуть, что эта проблема в настоящее время приобрела в нашей стране особо актуальный характер. Экологическая ситуация в России - одна из самых неблагополучных в мире. Экологический кризис, угрожающий России, по мнению многих экспертов, еще более опасен, чем экономический. Страна терпит огромный ущерб от отрицательного воздействия кризисной экологической ситуации на жизнь и здоровье населения. По оценкам комитета по экологии Государственной Думы, указанный ущерб достигает 36% ВВП (в то время как в развитых странах он не превышает 6%).

В последние годы экологическая ситуация продолжает ухудшаться, несмотря на то, что из-за падения производства нагрузка на природу снизилась. Наша страна отстает от промышленно развитых стран в области охраны, поддержания и восстановления окружающей среды не менее чем на 30 лет. Сегодня невозможно говорить об эффективности той или иной экономической системы, не принимая во внимание ее воздействие на природную среду.

В нашей стране создана определенная правовая база для защиты окружающей среды и обеспечения нормальных условий жизни населения. Такую базу создает прежде всего Конституция.

В ст. 9 Конституции провозглашается, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

В ст. 36 говорится, что "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц". Таким образом, право собственности на землю и другие природные ресурсы, согласно Конституции, не является абсолютным; использование этого права допускается только в тех пределах, в которых оно не нарушает прав и законных интересов общества.

В ст. 42 провозглашается право каждого гражданина "на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением".

Наконец, ст. 58 гласит: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам".

В нашей стране действует система нормативных документов, посвященных защите окружающей среды и направленных на реализацию соответствующих положений Конституции. Нормы действующего в России экологического законодательства об охране окружающей среды, о недрах, об охране атмосферного воздуха и животного мира, нормы земельного, водного, лесного законодательства достаточно строги.

Указанное законодательство включает следующие положения:

а) закрепление права граждан на благоприятную окружающую природную среду и гарантии реализации этого права;

б) введение экономических мер, направленных на рациональное использование и охрану природы (включая взимание платы за пользование природными ресурсами, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, материальное поощрение за положительные результаты в этой области, налоговые и кредитные льготы при внедрении малоотходных и безотходных технологий, надбавки к ценам на экологически чистую продукцию, меры ответственности за ущерб, наносимый природной среде, здоровью и жизни человека);

в) проведение государственной экологической экспертизы, по результатам которой принимаются решения, направленные на обеспечение защиты окружающей среды;

г) приостановление, закрытие экологически вредных производств;

д) установление ответственности граждан, должностных лиц, хозяйствующих субъектов за экологические преступления.

Центральное место среди этих документов занимает Закон "Об охране окружающей среды" от 19.12.91 г. В соответствии с этим законом природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России и естественной основой их устойчивого социально-экономического развития, благосостояния человека.

В законе сформулированы задачи природоохранительного законодательства и принципы охраны окружающей среды.

Задачей природоохранительного законодательства является регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целях:

а) сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека;

б) предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности;

в) оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды.

К принципам охраны окружающей природной среды следует отнести:

- приоритет охраны жизни и здоровья человека путем обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества;

- рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы и недопущение необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

- соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение;

- гласность и тесная связь с общественными организациями в решении природоохранительных задач;

- международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

Охране в соответствии с Законом "Об охране окружающей среды" подлежат:

а) естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;

б) земля и недра (поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты);

в) государственные природные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие (находящиеся под угрозой исчезновения) виды растений, животных.

Как уже отмечалось, каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной (и иной) деятельностью. Это право обеспечивается с помощью:

а) планирования, нормирования качества окружающей природной среды;

б) мер по предотвращению экологически вредной деятельности, предупреждению и ликвидации последствий аварий и катастроф, стихийных бедствий;

в) социального и государственного страхования граждан, образования государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организации медицинского обслуживания населения;

г) предоставления каждому гражданину реальных возможностей для проживания в условиях окружающей природной среды, благоприятных для жизни и здоровья человека;

д) возмещения в судебном или административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;

е) государственного контроля за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

Все лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, а также должностные лица государственных предприятий и организаций должны хорошо знать и неукоснительно соблюдать положения Закона "Об охране окружающей среды".

Как показывает анализ, в нашей стране сформирован и действует организационно-экономический механизм охраны окружающей среды как совокупность взаимоувязанных организационных и экономических мер, направленных на реализацию соответствующих положений Конституции (рис. 2).   

 Рис. 2

Организационно-экономический механизм охраны окружающей среды включает:

1) планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды. В качестве источников финансовых средств указанных программ выступают бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты и средства предприятий и организаций;

2) лимитирование использования природы (природопользования), т.е. предприятиям-природопользователям устанавливаются объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов;

3) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов:

- платы за право пользования природными ресурсами в пределах лимитов;

- платы за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов, а также за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов;

4) предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных технологий, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей среды;

5) возмещение виновниками вреда, причиненного окружающей природной среде.

Нормирование качества окружающей среды. Экономический механизм охраны окружающей среды и вся система контроля за ее состоянием основана на системе специальных нормативов, характеризующих ее качество. К таким нормативам относятся:

1. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ. Уровень нормативов может быть дифференцирован в зависимости от природно-климатических особенностей, а также социальной ценности отдельных территорий. Более жесткие нормативы устанавливаются для заповедников, заказников и т.д.

2. Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий. Устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья людей, охрану растительного и животного мира.

3. Нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия. Устанавливаются на уровне, который не представляет опасности для здоровья и генетического фонда человека.

4. Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве для защиты растений и стимулирования их роста. Устанавливаются в дозах, которые гарантируют соблюдение нормативов предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, что обеспечивает охрану здоровья, сохранение генетического фонда человека, растительного и животного мира.

5. Нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания. Устанавливаются на основе минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по каждому химическому веществу и по их суммарному воздействию.

6. Экологические требования к продукции. Формулируются в стандартах на новую технику, технологию, материалы, вещества и другую продукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду. Требования должны обеспечить соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду в процессах производства, хранения, транспортировки и использования продукции.

7. Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую среду. Должны учитываться при формировании территориально-производственных комплексов, строительстве и реконструкции городов и других населенных пунктов.

8. Нормативы санитарных и защитных зон. Устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и прочих вредных воздействий.

Все перечисленные нормативы утверждаются специально уполномоченными на то органами Российской Федерации в соответствующей области (в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора по согласованию с государственной агрохимической службой).

Большая роль в деятельности по контролю за соблюдением установленных государством экологических требований принадлежит экологической экспертизе. Организация и проведение экологической экспертизы, а также другие связанные с ней вопросы регламентируются специальным Законом "Об экологической экспертизе" от 23.11.95 г. В соответствии с этим законом задачей экологической экспертизы являются "установление соответствия намечаемой хозяйственной или иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы".

В Законе "Об экологической экспертизе" сформулированы ее принципы, которые включают:

- презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательное проведение государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы (проекта хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую природную среду);

- комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

- обязательный учет требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

- достоверность и полноту информации, предоставляемой на экологическую экспертизу;

- независимость экспертов, проводящих экологическую экспертизу, при осуществлении ими своих полномочий;

- научную обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы;

- гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения;

- ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение и качество экологической экспертизы.

Относительно последнего принципа необходимо заметить, что закон предусматривает гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе. При этом необходимо обратить внимание, что ответственность распространяется не только на должностных лиц, осуществляющих экологическую экспертизу, но и на должностных лиц банковских организаций, иных юридических лиц, граждан, осуществивших финансирование и кредитование реализации объектов экологической экспертизы без соответствующего положительного экспертного заключения.

Экологические требования при проектировании и строительстве предприятий и иных объектов. В системе обеспечения требований экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности важное место принадлежит утвержденным Законом "Об охране окружающей среды" экологическим требованиям при размещении, проектировании и введении в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов. Наряду с общими требованиями в законе сформулированы экологические требования при размещении и вводе в эксплуатацию предприятий и иных объектов, экологические требования к технико-экономическому обоснованию проекта и проектированию, к строительству и реконструкции предприятий, сооружений и иных объектов.

В общем виде все эти требования сводятся к обеспечению экологической безопасности, охраны здоровья населения, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, т.е. направлены на оздоровление окружающей среды. Закон требует учитывать не только ближайшие, но и отдаленные экологические, экономические, демографические, нравственные последствия деятельности объектов хозяйственной деятельности.

При этом закон требует, чтобы при подготовке технико-экономического обоснования проектов и при проектировании различных промышленных объектов учитывался современный уровень научно-технического прогресса, а также предельно допустимая нагрузка на окружающую природную среду. Технико-экономическое обоснование должно предусматривать надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения окружающей природной среды вредными отходами, их обезвреживание и утилизацию, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных, безотходных технологий и производств и т.п.

Законом установлено, что проекты, не удовлетворяющие сформулированным требованиям, не подлежат утверждению, а работы - финансированию. Закон запрещает строительство до утверждения проекта, внесение изменений в проекты в ущерб требованиям экологической безопасности. Несоблюдение требований охраны природы при выполнении строительных работ влечет их приостановление.

Ввод в эксплуатацию осуществляется при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом.

Наше законодательство предусматривает привлечение к ответственности (уголовной, административной) лиц, нарушивших Закон "Об охране окружающей среды". Уголовно наказуемые деяния и ответственность за их совершение представлены в табл. 9, а экологические правонарушения и соответствующие санкции - в табл. 10.        

Таблица 9

 Ответственность за совершение экологических преступлений