3. Государственная система лицензирования отдельных видов деятельности 

Свобода предпринимательства, хотя и является главным принципом организации рыночной экономики, вовсе не исключает, как уже отмечалось ранее, ограничения прав предпринимателей заниматься определенными видами деятельности, если реализация таких прав может нанести ущерб обществу.

Так, например, нельзя разрешать заниматься автоперевозками лицам, не имеющим водительских прав, нельзя разрешать вождение морских (речных) судов без соответствующих документов. Нельзя разрешать какую-либо производственную деятельность, нарушающую противопожарные правила, санитарно-экологические и гигиенические нормы и т.п. Поэтому для определенных видов деятельности государство вводит лицензирование, под которым понимается выдача специального документа, дающего право физическому или юридическому лицу заниматься этим видом деятельности, осуществлять определенные, предусмотренные нормативными актами операции с соблюдением нормативных требований, стандартов.

Лицензирование - традиционный инструмент государственного регулирования предпринимательской деятельности, широко используемый во всех странах с рыночной экономикой.

В наше время лицензирование было введено в России Законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности" от 25.12.90 г. В п. 4 ст. 21 этого закона указывалось: "Отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основе специального разрешения (лицензии).

Перечень этих видов деятельности определяется Советом Министров РСФСР и Советами Министров входящих в ее состав республик или уполномоченных ими органами" (курсив наш. - Ф.Б.).

Вслед за принятием Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности" стали появляться законы и постановления о лицензировании отдельных видов деятельности. Так, в феврале 1993 г. был принят Закон "О недрах", который предусматривал предоставление недр в пользование на основе специального разрешения в виде лицензии. Закон регламентировал порядок предоставления лицензий, их содержание и пр. Один за другим стали появляться нормативные документы, посвященные лицензированию конкретных видов деятельности, и вскоре их число превысило полторы сотни.

В конце 1994 г. с введением в действие первой части Гражданского кодекса Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности" был отменен, но в принятом (и действующем в настоящее время) Гражданском кодексе имеется указание на лицензирование, создающее правовую основу для организации лицензионной работы. В ст. 49 Гражданского кодекса указано: "Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)". Таким образом, после вступления в силу Гражданского кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, должны определяться законом (а не какими-либо иными нормативными документами!). Однако в конце 1994 г. (24.12.94 г.) было издано постановление Правительства "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 1418. В соответствии с этим постановлением были определены цели лицензионной деятельности:

а) проведение единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности;

б) обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Постановлением были также утверждены два документа, посвященные самым главным вопросам организации лицензионной работы: Порядок ведения лицензионной деятельности, устанавливающий правила ее осуществления, и Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, а также органов, уполномоченных вести лицензионную работу (Приложение к Порядку ведения лицензионной деятельности).

В течение значительного времени вся работа по лицензированию проводилась в нашей стране на основании этих документов. Между тем в соответствии с Законом "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 30.11.94 г. "изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов". (Но это не относилось к нормативным документам, изданным министерствами и ведомствами!) Все же указы Президента и постановления Правительства по вопросам, которые в соответствии с Гражданским кодексом должны регулироваться законом, в том числе и по вопросам лицензирования, с момента опубликования первой части Гражданского кодекса (т.е. с 8 декабря 1994 г.) юридической силы не имели. Поэтому не имело юридической силы и указанное выше постановление Правительства N 1418, принятое через две недели после введения в действие первой части Гражданского кодекса. Однако на основании этого постановления, содержавшего перечень свыше 80 видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также большого количества всевозможных нормативных документов, утвержденных Министерством финансов, Госналогоинспекцией, Государственным таможенным комитетом (так же, как и постановление N 1418, не имевших юридической силы), осуществлялась вся работа по лицензированию.

Только в конце 1998 г. (25.09.98 г.) был принят Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", создавший полноценную правовую базу для функционирования лицензионной системы. Четыре года такой правовой базы не было.

В 2001 г. (08.08.2001 г.) был принят новый закон о лицензировании отдельных видов деятельности, вступивший в действие через шесть месяцев после опубликования. В новом законе уточнены некоторые понятия и порядок лицензирования, содержавшиеся в законе от 25.09.98 г.

Законом вводится ряд понятий, характеризующих лицензирование, в том числе:

1. Лицензия, под которой понимается "специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю".

2. Лицензирование, под которым понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий и переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, с приостановлением и возобновлением лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

3. Критерии, на основе которых выделяются виды деятельности, подлежащие лицензированию. К таким критериям закон относит возможность нанесения в результате осуществления предпринимательской деятельности ущерба:

а) правам и законным интересам граждан;

б) их здоровью;

в) обороне и безопасности государства;

г) культурному наследию народов Российской Федерации.

Кроме того, закон указывает еще один признак выделения лицензируемых видов деятельности: это виды деятельности, "регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме лицензирования".

4. Принципы, которые реализуются в системе лицензирования:

1) единство экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) единый перечень лицензируемых видов деятельности;

3) единый порядок лицензирования на территории Российской Федерации;

4) установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) гласность и открытость лицензирования;

6) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Кроме того, закон о лицензировании отдельных видов деятельности регламентирует решение и ряда других важных вопросов. В частности, закон разграничивает функции правительства и лицензирующих органов (в области лицензирования).

Правительство выполняет следующие функции в области лицензирования:

1) утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности (важно обратить внимание на то, что никакой другой орган, кроме правительства, не праве утверждать такие документы);

2) определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;

3) устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Лицензирующие органы осуществляют:

1) предоставление лицензий;

2) переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;

3) приостановление и возобновление действия лицензий;

4) аннулирование лицензий (только в случае неуплаты лицензиатом в течение 3 месяцев установленного взноса);

5) ведение реестра лицензий;

6) контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий.

Срок действия лицензии не может быть менее 5 лет (по ранее действовавшему закону лицензии выдавались на 3 года). Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии. По заявлению лицензиата срок действия лицензии может быть продлен.

Лицензирующие органы имеют право:

1) проводить проверки;

2) запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и документы;

3) составлять на основании результатов проверки акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

4) выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

5) выносить предупреждение лицензиатам.

Закон содержит подробное изложение порядка получения лицензий. Для получения лицензии ее соискатель должен представить в соответствующий лицензирующий орган следующие документы:

1. Заявление о выдаче лицензии.

2. Сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

3. Копию учредительных документов.

4. Копию свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица.

5. Справку о постановке на учет лицензиата в налоговом органе.

6. Документ, подтверждающий внесение соискателем платы за рассмотрение лицензирующим органом заявления лицензиата.

В положениях о конкретных видах деятельности также может быть предусмотрено представление иных документов, если того требуют соответствующие федеральные законы или иные правовые акты.

В течение 3 дней после того, как соискатель лицензии представил документы, подтверждающие уплату лицензионного сбора, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности (если одна и та же организация собирается заниматься двумя видами деятельности, подлежащими лицензированию, то ей необходимо получить две различные лицензии). Вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Деятельность, на осуществление которой лицензию выдал федеральный орган государственной власти, может осуществляться на всей территории Федерации. Если же лицензия выдана лицензирующим органом субъекта Федерации, то соответствующая деятельность может беспрепятственно осуществляться на территории данного субъекта Федерации; на территории других субъектов Федерации такую деятельность можно осуществлять лишь при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Федерации.

Лицензирующий орган принимает решение о выдаче (или отказе в выдаче) лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Закон предусматривает возможность установления более коротких сроков в положениях о конкретных видах деятельности.

Закон строго регламентирует основания отказа. Отказать в выдаче лицензии можно только в следующих двух случаях:

1) если в документах выявлена недостоверная или искаженная информация (заметим, что, по нашему мнению, это одно и то же, поскольку всякая искаженная информация является недостоверной и наоборот);

2) если соискатель не соответствует лицензионным требованиям и условиям.

Других причин для отказа в выдаче лицензии быть не может. Лицензирующий орган обязан в течение 3 дней после принятия решения сообщить о нем соискателю лицензии. В случае отрицательного решения должна быть сообщена причина отказа.

За рассмотрение заявления о выдаче лицензии взимается лицензионный сбор в размере 300 руб.; за предоставление лицензии - 1000 руб. Согласно действовавшему ранее закону о лицензировании величина лицензионного сбора не могла превышать 10-кратный минимальный размер оплаты труда (МРОТ), а за рассмотрение лицензии взималась плата, величина которой не должна была превышать 3 МРОТ. Таким образом, чтобы получить лицензию, необходимо было уплатить сумму не менее 13 МРОТ. До принятия законов о лицензировании плата за указанную операцию определялась согласно постановлению Правительства "исходя из соответствующих затрат органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности", и в соответствии с некоторыми положениями о лицензировании. Например, в положениях о лицензировании риэлтерской и лизинговой деятельности плата за выдачу лицензии взыскивалась в размере 100 (!) МРОТ.

Аннулирование лицензии может быть произведено по решению суда на основании заявления лицензирующего органа в случаях, если нарушение лицензиатом требований и условий осуществления лицензируемой деятельности повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, а также в случаях неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. В Законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25.09.98 г. было перечислено свыше 200 видов деятельности, которые подлежали лицензированию, однако круг лицензируемых видов деятельности вслед за принятием закона стал расширяться и вскоре достиг 400. В законе от 08.08.2001 г. перечислено свыше 120 видов деятельности, которые могут осуществляться только при наличии лицензии, но при этом указан целый ряд сфер деятельности, не охваченных содержащимся в законе перечнем лицензируемых видов деятельности.

Решения и действия органов, уполномоченных осуществлять лицензионную деятельность, могут быть обжалованы лицом, обратившимся за лицензией, в судебные органы. К этому следует добавить, что неправомерный отказ или уклонение от выдачи лицензии (так же, как неправомерный отказ или уклонение от регистрации предпринимателя или коммерческой организации) влечет за собой уголовную ответственность соответствующего должностного лица (ст. 169 УК РФ).

Таким образом, в нашей стране создана и действует стройная система лицензирования в качестве одной из форм государственного регулирования предпринимательской деятельности.