6.1. Общие положения

Управление жилищным фондом выступает в качестве одного из ба­зовых фрагментов, образующих область народного хозяйства, имену­емого жилищной сферой (см. ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 26.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Фе-деральныхзаконовот 12.01.96№9-ФЗ; от 21.04.97 №68-ФЗ; от 10.02.99 №29-ФЗ;от 17.06.99 № 113-ФЗ; от 08.07.99 № 152)^.

На различных исторических этапах развития народного хозяйства в нашей сфане этот фрагмент постоянно совершенствовался. Направ­ления изменений, способы и методы совершенствования управления жилищным фондом в дореформенный период связывались прежде всего с организационными мероприятиями^ мерами по распределе­нию полномочий между государственными органами управления",

Цит.по: Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной поли­тики» (постатейный)/Отв. ред. В. Б. Исаков. М.: Юрайт, 1999. С. 56.

^ ВСНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. №7. Ст. 876; №25. Ст. 3042; №28. Ст. 3485.

' Положение о жилищном упраапении городского, районного и поселкового совета // Бюллетень Нар. коммиссариата коммун, хоз-ва РСФСР. 1938. № 3; «О жилищных отделах (секторах) наркоматов и ведомств: Постановление СНК СССР от 21,12.43 // СП СССР. 1944. №1. Ст. 18; О государственной инспекции по надзору за содержанием индивидуальных домовладений: Циркуляр Минкомхоза РСФСР от 02.04.49//Жилищ­ные законы: Сб. по состоянию на 1 мая 1952 г./ Сост. Т.Д> Алексеев. М„ 1952. С. 32.

* О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах: Постановление ЦИК и СНК СССР от 17.10.37//СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314; О передаче дополнительно на решение министерств и ведомств РСФСР, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполкомов вопросов хозяйственного и куль­турного строительства:. Постановление Совета Министров РСФСР от 12.02.66 №153//СП РСФСР, 1966. № 4. Ст. 23; О дополнительном расширении прав Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполкомов: Постановление Совета Мини­стров РСФСР от 03.04.68 № 209 // СП РСФСР. 1968. №6. Ст. 28.

мерами по улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда', регулированием деятельности организаций и должностных лиц, рабо­тающих в жилищно-коммунальном секторе^.

Подобный подход к управлению сохранялся до недавнего време­ни, поскольку локальные проблемы оставались фактически неизмен­ными, несмотря на изменившуюся политико-экономическую ситуа­цию и трансформировавшуюся структуру собственности. Последнее обстоятельство, как и следовало ожидать, повлекло распределение ответственности и бремени содержания жилья и, следовательно, де­централизацию системы управления жилищным фондом. Поэтому прежние способы решения управленческих задач, оставаясь весьма значимыми и в настоящее время, все же отошли на второй план, ибо возникли иные проблемы, решение которых невозможно, используя прежние методы управления. Однако не только частные задачи уп­равления изменили содержание — перед жилищной сферой встал глобальный вопрос, касающийся смены самого способа управления, а именно жесткого государственного на гибкий рыночный.

Попытки моделирования процесса перехода от первого ко второ­му предприняты в ряде новейших нормативно-правовых актов. Так, в п. 1 разд. VII Государственной целевой программы «Жилище» от­мечается, в частности, что «для преодоления кризиса в жилищной сфере, регулирования процессов замены жесткого государственного управления на рыночную систему... необходимо осуществить целый ряд изменений в структуре управления жилищной сферой»^ В качестве таких изменений предлагалось: — увеличить полномочия республик, краев, областей, автоном­ных образований, местных органов самоуправления;

' О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищ­ного фонда: Постановление Совета Министров СССР от 25.03.59 № 322 // СП СССР. 1960. № 11. Ст. 75; О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объек­тов коммунального хозяйства: Постановление Совета Министров РСФСР от 30.10.67 №818//СП РСФСР. 1967. №27. Ст. 151.

^ Положение о правах и обязанностях дворников: Утверждено Наркомхозом РСФСР 4 августа 1938 г. // Бюллетень Нар. коммиссариата коммун, хоз-ва 1938. № 17; Положе­ние о домоуправлении и работе управляющего домом, утв. Наркомхозом РСФСР 24 января 1938 г.// Бюллетень Нар. коммиссариата коммун, хоз-ва РСФСР. 1938. № 3; Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жи­лищной конторе) исполкома местного совета депутатов трудящихся: Утверждено При­казом по Мин-ву коммун, хоз-ва РСФСР от 8 июля 1963 г. № 204 // Справочник по законодательствудляработниковжилищно-коммунального хозяйства. М., 1964. С. 522. ^ САПП РФ. 1993. № 28. Ст. 2593; СЗ РФ. 1997. №18. Ст. 2131; №22. Ст. 2568.

— создать Межведомственную комиссию по вопросам реализа­ции программы «Жилище»;

— возложить ответственность за организационное обеспечение жилищной реформы на местные органы государственной власти и управления;

— создать специальные координационные центры на местах как форму управления и регулирования жилищной реформы.

Таким образом, в 1993 г. во главу угла ставились веете же органи­зационные мероприятия и меры по распределению полномочий.

Спустя четыре года наблюдается смещение акцентов в сторону рационализации функционирования отдельных элементов системы управления. В разд. II Концепции реформы жилищно-коммуналь­ного хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Пре­зидента РФ от 28.04.97 №425 (в ред. Указа Президента РФ от 27.05.97 № 528)', говорится о том, что в основу системы управления жилищ­но-коммунальным хозяйством могут быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между соб­ственником-домовладельцем, управляющей организацией, подряд­ными организациями различных форм собственности, осуществля­ющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной ин­фраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять го­сударственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, использованием и со­хранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. Кроме того, рекомендуется при выборе варианта управления руко­водствоваться принципом предоставления собственнику-домовла­дельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею, а также передавать право управле­ния муниципальным жилищным фондом управляющим организа­циям, в качестве которых могут выступать муниципальные службы заказчика либо частные управляющие организации.

Сказанное позволяет констатировать, что генеральная схема управ­ления жилищным фондом, ее элементы и конфигурация, зафиксиро­ванные в разд. II ЖК, требуют радикальной модификации. При этом представляется важным закрепление в новом Жилищном кодексе РФ основополагающих принципов, правил и схем управления жилищным фондом, которые существуют ныне в различных федеральных програм­мах в форме пожеланий. Видимо, следует законодательно опреде-

'СЗ РФ. 1997. №18. Ст. 2131; №22. Ст. 2568.

лить пределы и содержание полномочий органов управления, дей­ствующих на всех уровнях руководства жилищной сферой, не пола­гаясь на инициативный ресурс собственников жилищного фонда. Се­годня сложились пять уровней управления, а именно федеральный, региональный, муниципальный, общественный и частный.

Следует отличать управление жилищным фондом как социальным жилищным благом, в сферу которого входят вопросы использования жилища и его сохранности, и управление жилищным фондом как недвижимым имуществом, в сферу которого входят вопросы эксплу­атации жилья, его обслуживания, ремонта. Для первого типа управ­ления характерна исполнительная и распорядительная деятельность соответствующих органов. При втором типе управления доминирует так называемая хозяйственная деятельность имеющих на то право коммерческих и некоммерческих организаций, например служб за­казчика жилищно-коммунальных услуг. Ниже будет дано краткое описание соответствующих уровней и типов управления.