РЕАЛИЗАЦИЯ  ПРАВА  В   МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

1. Эффективность воздействия права на общественные отношения обеспечивается наряду с надлежащей научной организацией правотворчества полной и точной реали­зацией юридических норм в общественной жизни, их фактическим претворением в поведении людей.

Полная и точная реализация юридических норм зави­сит прежде всего от содержания правового регулирования. Нормативные акты, выработанные в строгом соответствии

1              В. И. Ленин,   Соч., т. 33, стр. 356.

2              См. С. Н.  Братусь, И. С, Самощенко,   О   научно-организа­

ционных   формах    совершенствования   советского    законодательства

(«Советское государство и право»  1964 г. № 4, стр. 59).

90

1 Р.  А.  С а ф а р о в,   Общественное    мнение  и   общенародное  право («Советское государство и право»  1964 г. № 4, стр. 83).

91

с назревшими потребностями строительства коммунизма, с учетом всех факторов, влияющих на правотворчество, бы­стро и безболезненно реализуются в фактическом поведе­нии людей. Немаловажное значение принадлежит и тому, насколько полны и эффективны меры организационного и юридического обеспечения (санкции), предусмотренные в нормативном акте. Достаточно полная и эффективная си­стема организационных и юридических мер обеспечения является надежной гарантией того, что правовые пред­писания не останутся только записанными на бумаге, а будут претворены в реальных жизненных отноше* ниях.

Общим условием, обеспечивающим полную и точную реализацию юридических норм, является режим со­циалистической законности. По существу ос­новные требования социалистической законности состоят как раз в том, чтобы добиться строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами юридических обязанностей, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего и эффективного применения права. Осущест­вление режима законности означает последовательную и полную реализацию юридических норм, последовательное и полное соответствие поведения всех субъектов их содер­жанию. Законность — это и есть соответствие пове­дения всех субъектов требованиям юридических норм, при котором юридические нормы реализуются в фактических жизненных  отношениях.

Реализация юридических норм требует в ряде случаев значительной предварительной подготовки. Эта подготов­ка, с одной стороны, касается правовой пропаганды и вос­питания. Иногда нужно провести предварительную разъяс­нительную работу среди населения, объяснить сущность нормативных юридических актов, их значение в жизни со­циалистического общества. С другой стороны, подготови­тельные мероприятия затрагивают вопросы, касающиеся материальной  базы,  расстановки  и  передвижения  кадров

92

и т. д. Такая предварительная подготовка необходима, в частности, в отношении нормативных актов, предусматри­вающих проведение реорганизации в области хозяйства, го­сударственного управления  и  т.  д.

Важным условием, обеспечивающим полную и точную реализацию юридических норм, является своевременное до­ведение их содержания до сведения всех субъектов, на которых они распространяются. Для того, чтобы правовые предписания произвели необходимое действие, лица долж­ны знать их содержание или во всяком случае их суть. Отсюда видно, какое имеет значение надлежащее, быстрое и широкое опубликование принятых нормативных юриди­ческих актов. Опубликование нормативных актов пред­ставляет собой не просто технический акт, характеризую­щий заключительный момент процедуры возведения госу­дарственной воли в закон, а необходимое условие воздей­ствия права на общественные отношения.

2. Место и роль реализации права в обеспечении эф­фективности правового регулирования в значительной сте­пени зависит от форм реализации.

Реализация права всегда выражается в определенном поведении субъектов, направленном на претворение норм права в жизнь. Но это поведение по-разному связано с юридическими нормами, совершается различными субъ­ектами. В частности, существенное значение принадлежит тому, реализуется ли норма права только в действиях субъ­ектов фактического отношения, регулируемого правом, или же необходимо прибегнуть к помощи компетентных орга­нов, наделенных властными полномочиями. Когда юриди­ческая норма реализуется только в действиях участников данного отношения, формы реализации различаются по признаку того, направлены ли действия субъектов лишь на исполнение обязанностей или же они прежде всего выража­ют осуществление субъективного права.

В соответствии с указанными обстоятельствами разли­чаются три основные формы реализации права: а) соблю-

93

дение норм права; б) использование или исполнение норм права; в) применение юридических норм1.

Соблюдение — это такая форма реализации, при которой субъекты общественных отношений исполняют воз­ложенные на них юридические обязанности. В большинстве случаев соблюдение юридических норм (в особенности ис­полнение пассивных обязанностей) происходит незаметно, в ходе обычной повседневной деятельности лиц.

Использование (исполнение) — это такая форма реализации, при которой субъекты общественных отношений активно осуществляют субъективные права2. Использование юридических возможностей, предусмотрен­ных нормами права, также может происходить само собой, в ходе повседневной деятельности (например, получение заработной платы, фактическое использование объектов личной собственности и др.)- Вместе с тем нередко субъек­тивное право может быть осуществлено только в виде юри­дически оформленных действий (актов).

Применение — это такая форма реализации, при которой особые органы,   наделенные властными полномо-

1              По мнению А. С. Пиголкина, «разделение реализации права на при­

менение,   исполнение  и  соблюдение...  лишь   запутывает  и   без  того

сложный  вопрос о  формах  реализации  норм права в  жизни  совет­

ского общества» (А. С. Пиголкин, Формы реализации норм об­

щенародного права, «Советское государство и право»   1963 г. № 6,

стр.   36).

Автор, разумеется, вправе отстаивать свою позицию о формах реализации права, которая существенно отличается от взглядов большинства ученых. Однако едва ли эта позиция становится проч­нее от того, что иные взгляды получают столь суровую оценку. Тем более, что, выделяя такую форму реализации, как применение пра­ва, автор оставляет открытым вопрос о том, как же назвать все дру­гие   формы   реализации.

2              В литературе еще нет устоявшегося термина для обозначения этой

формы реализации права. Нередко ее называют «исполнением». Од­

нако  «исполнение»  по существу  представляет  собой  синоним  слова

«соблюдение».   Термин   «использование   права»   несколько   непривы­

чен.  Но он довольно точно   передает  суть  данной  формы  реализа­

ции,  при  которой  субъекты  используют    те  юридические  воз­

можности, которые представляют  им нормы права.

94

чиями, специально направляют свою деятельность на то, чтобы обеспечить претворение норм права в жизнь.

В юридической литературе под применением права иног­да понимается всякая активная деятельность по реализации юридических норм1 или же всякая деятельность по органи­зации осуществления норм в правоотношениях2. Конечно, можно пойти еще дальше и вообще отождествить понятие реализации и понятие применения права, что, кстати ска­зать, уже предлагалось в литературе3. Но это не приведет к более глубокому пониманию форм реализации права, их роли в механизме правового регулирования, в обеспечении эффективности воздействия права на общественные отно­шения.

Поэтому представляется более правильным мнение тех советских ученых, которые полагают, что лхрименшие пра­ва — это такая деятельность государственных органов (а по уполномочию государства — и общественных организа­ций), которая специально направлена на претворение пред­писаний юридических норм в жизнь4. Эта форма реализа­ции юридических норм отличается от других тем, что дея­тельность по претворению юридических норм в жизнь совершается специальными органами на основе властных полномочий, причем данные органы (административные органы, суды, арбитражи, исправительно-трудовые учреж­дения и др.) во многих случаях не являются участни­ками регулируемых правом общественных отношений: они как бы действуют «со стороны», дополняя властную силу юридических норм властной силой индивидуальных актов.

1              «Теория государства и права», Госюриздат, 1955, стр. 384; «Общая

^ теория государства и права», изд-во ЛГУ,   1961, стр. 407.

2              П. Н. Н е д б а й л о,   Применение советских правовых норм, Госюр­

издат,   1960,  стр.   129.

3              «Теория государства и права», Госюриздат,   1949, стр. 413.

4              «К  итогам дискуссии применения  норм советского права»  («Совет­

ское государство и право»   1955  г. №  3).

95

3. Обеспечение эффективности правового регулирова­ния при соблюдении и использовании юриди­ческих норм связано главным образом с системой гаран­тий надлежащего исполнения юридических обязанностей и осуществления субъективных юридических прав.

Определяющим фактором полной, точной и своевре­менной реализации юридических норм является социали­стический общественный строй — социалистическая собст­венность на средства производства, социалистическая си­стема хозяйства, политическая организация общества. Эко­номические и политические условия социалистического об­щества создают необходимые предпосылки для того, что­бы субъективные права и обязанности, предусмотренные нормами права, реально и полно претворялись в жизнь. Это касается, в частности, таких общих социально-экономиче­ских прав граждан, как право на труд, право на отдых и  т.  д.

Существенная роль в полной и точной реализации субъ­ективных юридических прав и обязанностей принадлежит также организационным и юридическим гарантиям.

Как уже отмечалось, реализация юридических норм зависит прежде всего от их содержания. Для того, чтобы обеспечить точное, полное и своевременное осуществление субъективных юридических прав и соблюдение юридиче­ских обязанностей, последние должны быть реальны-м и, осуществимыми и исполнимыми в данной конкретной обстановке. Известно, например, что, если в результате ошибок в планировании на предприятие возложены невы­полнимые для него юридические обязанности, касающие­ся производственной программы, то это заранее обрекает предприятие на невыполнение установленных обязан­ностей.

Но дело не только в содержании субъективных прав и обязанностей. Во многих случаях для обеспечения реаль­ного, полного, точного и своевременного осуществления субъективных прав и исполнения обязанностей необходимо

создание определенных   организационных и   правовых ус­ловий.

Так, при соблюдении юридических обязанностей, состоящих в совершении положительных действий, долж­ны быть созданы организационные условия, которые обес­печивали бы возможность беспрепятственного, удобного ис­полнения обязанностей (например, при внесении платежей по налоговым обязанностям, при оплате гражданами вы­полненных для них услуг, квартирной платы и др.). Неред­ко правовым условием для соблюдения обязанности яв­ляется надлежащее исполнение встречных обязанностей, в том числе так называемых кредиторских обязанностей по гражданским правоотношениям в области социалистическо­го хозяйства. Например, по подрядным строительным пра­воотношениям возможность выполнения подрядчиком обя­занностей, состоящих в сооружении определенного объекта, поставлена в прямую зависимость от исполнения ряда обя­занностей со стороны заказчика (обеспечение финансиро­ванием, проектной документацией, выделение участка под строительство и т. д.).

Для обеспечения возможности реального и полного осу­ществления субъективных драв (использование норм) зна­чение системы организационных и правовых условий еще более возрастает. За исключением субъективных прав со­циалистических организаций в области хозяйства и госу­дарственного управления (где права соединены с аналогич­ными обязанностями), социалистическое государство, как правило, не обязывает осуществлять данное субъективное право. Следовательно, для обеспечения возможности реаль­ного и полного осуществления субъективного права в прин­ципе исключается применение каких-либо мер воздейст­вия к управомоченному. Но для управомочевного должны быть созданы максимально благоприятные условия, кото­рые позволили бы ему в полном соответствии со своими интересами воспользоваться предоставленным субъектив­ным  правом.

Одним из ярких примеров создания указанных условий является система организационных и правовых мер, обес­печивающих реальное и полное осуществление избирателя­ми своих прав при выборах депутатов в Верховные и мест­ные Советы. Широкая сеть избирательных участков, расположение их непосредственно в жилых кварталах, на­лаженный порядок в их работе и т. д. — все это обеспечи­вает реальное и полное осуществление прав   избирателей.

В настоящее время на основе решений сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС разработаны мероприятия, связанные с расширением прав предприятий и хозяйствен­ных организаций- Важно обратить внимание на то, что одна из главных сторон этой проблемы состоит в обеспе­чении условий, которые гарантировали бы реальность предоставляемых прав. Как подчеркивалось на Пленуме, должны быть установлены «прочные законодательные га­рантии расширяющихся прав предприятий». Для этого, помимо организационных мер, необходимо конкретизиро­вать права, предусмотреть соответствующие обязанности других организаций и др. Недостаточно, например, лишь расширить хозяйственно-оперативную самостоятельность предприятий; нужно для обеспечения этой самостоятельно­сти установить четкие ее границы, предусмотреть обязан­ность руководящих хозяйственных органов в указанных границах не вмешиваться в оперативную самостоятельность данного предприятия и т. д. Вот почему одной из первых мер по реализации постановлений ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР, принятых в развитие решений сентябрь­ского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС, было введено в дей­ствие Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, в котором конкретно уста­новлен определенный комплекс npatB предприятий, а также обязанностей вышестоящих организаций и ведомств.

Реальное осуществление субъективных прав и исполне­ние обязанностей гарантируется также специальны­ми   мерами   обеспечения,  в том числе юридически-

98

ми санкциями. Так, для обеспечения возможности реаль­ного и полного осуществления субъективных прав должны быть установлены меры защиты, которые бы гарантирова­ли восстановление субъективного права в случае его нару­шения, а также меры ответственности в отношении нару­шителей права и лиц, не создавших необходимых условий для осуществления права. Такую ответственность, напри­мер, было бы целесообразно установить в отношении орга­нов планирования и руководства сельскохозяйственного производства на тот случай, если они вопреки постановле­нию мартовского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС увеличат объем плановых заготовок сельскохозяйственной продук­ции для того или иного хозяйства.

4. Применение юридических норм представляет собой такую форму реализации, существование которой само по себе вызвано необходимостью обеспечить эффективность воздействия права на общественные отношения. Реализа­ция юридических норм, осуществляемая при помощи ком­петентных органов, наделенных властными полномочиями, специально направлена на обеспечение полного, точ­ного и своевременного осуществления субъективных юри­дических прав и исполнения юридических обязанностей. Применение права — это не просто одна из форм реализа­ции, а такая особая форма, которая по отношению к другим выполняет обеспечительные функции, что служит одним из оснований, предопределяющих необходимость обособления применения права от других форм реализации.

Таким образом, обеспечение эффективности правового регулирования в области реализации права неразрывно связано с работой правоприменительных органов.

Отсюда следует, что обеспечение эффективности пра­вового регулирования зависит не только от общей социаль­но-экономической обстановки, содержания правового регу­лирования, организационных и правовых условий и иных факторов, о которых говорилось ранее. Немаловажную роль играет здесь и качество работы правоприменительных ор-

99

ганов — быстрота и оперативность, строгое соблюдение предусмотренной процедуры, организация четкой и после­довательной борьбы с правонарушениями и т. д.

Когда же возникает необходимость применения права? Она возникает в случаях, когда властность юридических норм должна быть подкреплена властной деятельностью компетентных  органов,  а  именно:

а)             в случаях, когда субъективные права и обязанности

не могут возникнуть без властной деятельности компетент­

ных органов. Такое   значение   принадлежит, в   частности,

властной деятельности органов государственного управле­

ния, направленной на решение конкретных вопросов в об­

ласти хозяйства (выделение фондов, утверждение титуль­

ного списка), распределение некоторых материальных благ

(назначение пенсий, распределение квартир в домах госу­

дарственного  фонда)  и  др.;

б)            в случаях, когда существуют определенные препят­

ствия к осуществлению субъективного права или нет доб­

ровольного исполнения юридической обязанности  (напри­

мер, при оспаривании права данного лица, при недопостав­

ке продукции в установленный срок и т. д.);

в)             в случаях, когда   в соответствии с   предписаниями

юридических   норм   необходимо   применить   юридические

санкции, в том числе меры юридической ответственности.

Во всех указанных случаях применение права в конеч­ном счете обеспечивает эффективность правового регулиро­вания, достижение целей права. Следует п<ри этом иметь в виду, что правоприменительная деятельность компе­тентных органов не только приводит, как правило, к реаль­ному осуществлению субъективных юридических прав и ис­полнению юридических обязанностей, но и обладает боль­шим  воспитательным  значением.

Качество работы правоприменительных органов связа­но с рядом больших и сложных вопросов общей теории права и других юридических наук. Особое значение для характеристики   эффективности   правового   регулирования

100

принадлежит вопросам толкования нормативных актов и индивидуального регулирования, осуществляемого право­применительными   органами.

5. Эффективность правового регулирования в области реализации (применения) юридических норм во многом зависит от того, насколько правильно и точно установлено содержание этих норм, их смысл. Установление содержа­ния, смысла юридических норм и, следовательно, содержа­ния прав и обязанностей субъектов достигается при помощи толкования   нормативных актов.

Как будет показано ниже, толкование нормативных ак­тов реально завершает процесс регламентации обществен­ных отношений, осуществляемый на основе юридических норм (см. § 2 гл. III). Вместе с тем толкование является одним из начальных элементов процесса реализации юри­дических норм. Так, при применении права наряду с уста­новлением фактических обстоятельств дела и нахождением нужной нормы следует сразу же установить путем толко­вания  точное  ее  содержание.

Значение толкования нормативных актов для обеспече­ния эффективности правового регулирования раскрывается а связи с определяющим принципом, которому подчиняется толкование в социалистическом обществе,— принципом з д-конности, рассматриваемом в единстве с началами партийности.

Принцип законности означает, что толкование должно быть подчинено только одной задаче — раскрытию и выяв­лению действительной воли, содержащейся в правовом акте.

Одновременно толкование представляет собой деятель­ность, связанную с познанием права, которое всегда строится в соответствии с началами пар1ЛЙности. Это зна­чит, что при толковании права интерпретатор должен ис­ходить из марксистско-ленинской теории, интересов социа­листического общества, интересов трудящихся. Такой подход полностью соответствует принципу законности, ибо интересы    социалистического    общества    и      трудящихся

1Ш

определяют содержание социалистического права, закреп­ленной  в  нем  воли  народа.

В процессе толкования недопустимы какие-либо отступ­ления от государственной воли, выраженной и закреплен­ной в нормативных актах. В условиях социалистического общества толкование не преследует никаких иных задач, кроме выяснения действительного содержания норматив­ных актов. Поэтому следует признать неправильным вывод, согласно которому при толковании достигается «конкрети­зация и детализация» юридических норм1 или их «приспо­собление» к -новой  обстановке2.

Детализация и конкретизация общих норм могут про­изводиться только в процессе правотворчества (в виде кон-кр етизирующ их подзаконных норм ). Приспособление стар о-го закона к новым условиям в социалистическом обществе осуществляется также лишь путем правотворчества. В на­ших условиях «у суда нет и не может быть такой привиле­гии, чтобы на свой лад приспособлять закон к новой обста­новке «путем его истолкования». Это сфера деятельности законодателя, который корректирует и приспособляет за­кон к новым условиям путем его отмены или изменения»3.

Вместе с тем толкование осуществляется в связи с кон­кретными фактами действительности сегодняшнего дня. В практической деятельности толкование представляет со­бой не деятельность по установлению вообще смысла нормы, а выяснение ее содержания в связи с конкретными фактами. К. Маркс писал, что «судья обязан толковать за­кон в применении к отдельному случаю...»4. Поэтому,  не

1              П. Е. Н е д б а й л о,   Применение советских правовых норм, Госюр­

издат,   1960,  стр.  489.

2              А. С. Пиголкин,   Толкование нормативных актов в СССР, Гос­

юриздат,   1962, стр.   18—19.

3              П. Е. Н е д б а й л о,   Применение советских правовых норм, Госюр­

издат,   1960,   стр. 341;    см.   также    рецензию   П.    С.    Дагель   и

П. Ф. Елисейкина на работу А. С. Пиголкина «Толкование норма­

тивных актов в СССР»  («Советское государство и право»   1964 г.

№ 7, стр.   154).

4              К. Маркс  и  Ф.Энгельс, Соч., т. 1, стр. 67.

102

изменяя и не корректируя в процессе толкования волю за­конодателя, необходимо в соответствии с началами партий­ности видеть ее реальное содержание таким, каким оно рас­крывается применительно к фактам сегодняшнего дня. Это значит, в частности, что в ряде случаев нельзя ограничи­ваться только буквальными формулировками, не замечать за устаревшими выражениями действительную сферу дей­ствия данных норм и т. д.

Таким образом, в соответствии с принципом социали­стической законности воздействие права на общественные отношения тем эффективнее, чем точнее путем толкования установлено действительное содержание нормативного ак­та. Всякого рода отступления от воли законодателя, оправ­дываемые «целесообразностью», «большей эффективно­стью», и т. д., на самом деле приводят в конечном счете к снижению эффективности социалистического права. Такие отступления нередко выражают местнические тенденции, нарушения законности, произвольную трактовку интересов общества  и  государства.

6. Применение права — это не простое распространение юридических норм на те или иные фактические обстоятель­ства. Применение права — творческий процесс. Поэто­му обеспечение эффективности правового регулирования в области реализации юридических норм состоит помимо все­го в том, чтобы создать необходимые условия для творче­ской деятельности правоприменительных органов.

Одна из главных сторон, характеризующих применение права как творческий процесс, выражается в том, что пра­воприменительные органы осуществляют на основе норм права казуальное (индиаидуальное) регулирование общест­венных отношений. Такое казуальное регламентирование оказывается необходимым потому, что в нормах права не­возможно заранее предусмотреть все особенности общест­венных отношений, все особенности условий, при которых они функционируют, все особенности данной конкретной ситуации. С особой силой необходимость индивидуального

103

(казуального) регламентирования сказывается в области социалистического хозяйства. Действие экономических за­конов социализма и прежде всего закона планомерного, пропорционального развития предполагает повседневное, конкретное и оперативное регулирование хозяйственных процессов, что требует не только установления в норматив­ном порядке общих условий хозяйственной деятельности, но  и   их   казуального  регулирования.

Казуальное регулирование является необходимым эле­ментом правоприменительной деятельности во всех случаях, когда субъективные права и обязанности не могут возник­нуть без властной деятельности компетентных органов. Происходящее здесь наделение субъектов правами и обя­занностями представляет собой по существу казуальное регулирование общественных отношений (со стороны их субъектного состава, содержания и др.). Такой характер носят, в частности, плановые задания в области хозяйства, которые не только определяют субъектов хозяйственных отношений, но и конкретное содержание их прав и обязан­ностей.

Казуальное регулирование может иметь место также в случаях, когда правоприменительная деятельность компе­тентных органов связана с возложением на лиц юридиче­ских   санкций1.

Обеспечение эффективности при казуальном регулиро­вании состоит прежде всего в том, чтобы в нормативном порядке строго определить возможности субъектов в инди­видуальной регламентации общественных отношений. Эти возможности не могут быть беспредельными. Если наде­лить государственные органы неоправданно широкими воз­можностями для казуального регулирования, подобный по­рядок создаст определенные условия для нарушения режи­ма социалистической  законности    и    в    конечном     счете

приведет к снижению эффективности социалистического права.

В то же время эффективность правового регулирования может быть снижена и в том случае, если возможности правоприменительных органов в казуальном регулировании неоправданно стеснены. Казуальное регулирование вызва­но определенными объективными причинами, в частности особенностями регулируемых общественных отношений. Не­обходимость максимального учета конкретной обстановки, своеобразия положения тех или иных субъектов и т. д. тре­бует предоставления компетентным органам достаточных возможностей для индивидуального урегулирования обще­ственных отношений и умелого их использования в право­применительной деятельности. Так, расширение самостоя­тельности таких звеньев хозяйственного управления, как производственные объединения, производственные фирмы и т. д., выражается, помимо прочего, и в том, что им предо­ставлены большие права в решении хозяйственных вопро­сов и, следовательно, в казуальном регулировании хозяйст­венных  отношений.

Наконец, для обеспечения эффективности правового воздействия при казуальном регулировании общественных отношений важное значение имеет и система юридических гарантий. К таким гарантиям относятся, в частности, поря­док обжалования и опротестования вынесенных решений, а также возможность их изменения или отмены компетент­ными органами (в том числе в порядке судебного надзора).

1 См. стр. 155—172. 104

Основные элементы

механизма правового

регулирования