РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1. Эффективность воздействия права на общественные отношения обеспечивается наряду с надлежащей научной организацией правотворчества полной и точной реализацией юридических норм в общественной жизни, их фактическим претворением в поведении людей.
Полная и точная реализация юридических норм зависит прежде всего от содержания правового регулирования. Нормативные акты, выработанные в строгом соответствии
1 В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр. 356.
2 См. С. Н. Братусь, И. С, Самощенко, О научно-организа
ционных формах совершенствования советского законодательства
(«Советское государство и право» 1964 г. № 4, стр. 59).
90
1 Р. А. С а ф а р о в, Общественное мнение и общенародное право («Советское государство и право» 1964 г. № 4, стр. 83).
91
с назревшими потребностями строительства коммунизма, с учетом всех факторов, влияющих на правотворчество, быстро и безболезненно реализуются в фактическом поведении людей. Немаловажное значение принадлежит и тому, насколько полны и эффективны меры организационного и юридического обеспечения (санкции), предусмотренные в нормативном акте. Достаточно полная и эффективная система организационных и юридических мер обеспечения является надежной гарантией того, что правовые предписания не останутся только записанными на бумаге, а будут претворены в реальных жизненных отноше* ниях.
Общим условием, обеспечивающим полную и точную реализацию юридических норм, является режим социалистической законности. По существу основные требования социалистической законности состоят как раз в том, чтобы добиться строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами юридических обязанностей, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего и эффективного применения права. Осуществление режима законности означает последовательную и полную реализацию юридических норм, последовательное и полное соответствие поведения всех субъектов их содержанию. Законность — это и есть соответствие поведения всех субъектов требованиям юридических норм, при котором юридические нормы реализуются в фактических жизненных отношениях.
Реализация юридических норм требует в ряде случаев значительной предварительной подготовки. Эта подготовка, с одной стороны, касается правовой пропаганды и воспитания. Иногда нужно провести предварительную разъяснительную работу среди населения, объяснить сущность нормативных юридических актов, их значение в жизни социалистического общества. С другой стороны, подготовительные мероприятия затрагивают вопросы, касающиеся материальной базы, расстановки и передвижения кадров
92
и т. д. Такая предварительная подготовка необходима, в частности, в отношении нормативных актов, предусматривающих проведение реорганизации в области хозяйства, государственного управления и т. д.
Важным условием, обеспечивающим полную и точную реализацию юридических норм, является своевременное доведение их содержания до сведения всех субъектов, на которых они распространяются. Для того, чтобы правовые предписания произвели необходимое действие, лица должны знать их содержание или во всяком случае их суть. Отсюда видно, какое имеет значение надлежащее, быстрое и широкое опубликование принятых нормативных юридических актов. Опубликование нормативных актов представляет собой не просто технический акт, характеризующий заключительный момент процедуры возведения государственной воли в закон, а необходимое условие воздействия права на общественные отношения.
2. Место и роль реализации права в обеспечении эффективности правового регулирования в значительной степени зависит от форм реализации.
Реализация права всегда выражается в определенном поведении субъектов, направленном на претворение норм права в жизнь. Но это поведение по-разному связано с юридическими нормами, совершается различными субъектами. В частности, существенное значение принадлежит тому, реализуется ли норма права только в действиях субъектов фактического отношения, регулируемого правом, или же необходимо прибегнуть к помощи компетентных органов, наделенных властными полномочиями. Когда юридическая норма реализуется только в действиях участников данного отношения, формы реализации различаются по признаку того, направлены ли действия субъектов лишь на исполнение обязанностей или же они прежде всего выражают осуществление субъективного права.
В соответствии с указанными обстоятельствами различаются три основные формы реализации права: а) соблю-
93
дение норм права; б) использование или исполнение норм права; в) применение юридических норм1.
Соблюдение — это такая форма реализации, при которой субъекты общественных отношений исполняют возложенные на них юридические обязанности. В большинстве случаев соблюдение юридических норм (в особенности исполнение пассивных обязанностей) происходит незаметно, в ходе обычной повседневной деятельности лиц.
Использование (исполнение) — это такая форма реализации, при которой субъекты общественных отношений активно осуществляют субъективные права2. Использование юридических возможностей, предусмотренных нормами права, также может происходить само собой, в ходе повседневной деятельности (например, получение заработной платы, фактическое использование объектов личной собственности и др.)- Вместе с тем нередко субъективное право может быть осуществлено только в виде юридически оформленных действий (актов).
Применение — это такая форма реализации, при которой особые органы, наделенные властными полномо-
1 По мнению А. С. Пиголкина, «разделение реализации права на при
менение, исполнение и соблюдение... лишь запутывает и без того
сложный вопрос о формах реализации норм права в жизни совет
ского общества» (А. С. Пиголкин, Формы реализации норм об
щенародного права, «Советское государство и право» 1963 г. № 6,
стр. 36).
Автор, разумеется, вправе отстаивать свою позицию о формах реализации права, которая существенно отличается от взглядов большинства ученых. Однако едва ли эта позиция становится прочнее от того, что иные взгляды получают столь суровую оценку. Тем более, что, выделяя такую форму реализации, как применение права, автор оставляет открытым вопрос о том, как же назвать все другие формы реализации.
2 В литературе еще нет устоявшегося термина для обозначения этой
формы реализации права. Нередко ее называют «исполнением». Од
нако «исполнение» по существу представляет собой синоним слова
«соблюдение». Термин «использование права» несколько непривы
чен. Но он довольно точно передает суть данной формы реализа
ции, при которой субъекты используют те юридические воз
можности, которые представляют им нормы права.
94
чиями, специально направляют свою деятельность на то, чтобы обеспечить претворение норм права в жизнь.
В юридической литературе под применением права иногда понимается всякая активная деятельность по реализации юридических норм1 или же всякая деятельность по организации осуществления норм в правоотношениях2. Конечно, можно пойти еще дальше и вообще отождествить понятие реализации и понятие применения права, что, кстати сказать, уже предлагалось в литературе3. Но это не приведет к более глубокому пониманию форм реализации права, их роли в механизме правового регулирования, в обеспечении эффективности воздействия права на общественные отношения.
Поэтому представляется более правильным мнение тех советских ученых, которые полагают, что лхрименшие права — это такая деятельность государственных органов (а по уполномочию государства — и общественных организаций), которая специально направлена на претворение предписаний юридических норм в жизнь4. Эта форма реализации юридических норм отличается от других тем, что деятельность по претворению юридических норм в жизнь совершается специальными органами на основе властных полномочий, причем данные органы (административные органы, суды, арбитражи, исправительно-трудовые учреждения и др.) во многих случаях не являются участниками регулируемых правом общественных отношений: они как бы действуют «со стороны», дополняя властную силу юридических норм властной силой индивидуальных актов.
1 «Теория государства и права», Госюриздат, 1955, стр. 384; «Общая
^ теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 407.
2 П. Н. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Госюр
издат, 1960, стр. 129.
3 «Теория государства и права», Госюриздат, 1949, стр. 413.
4 «К итогам дискуссии применения норм советского права» («Совет
ское государство и право» 1955 г. № 3).
95
3. Обеспечение эффективности правового регулирования при соблюдении и использовании юридических норм связано главным образом с системой гарантий надлежащего исполнения юридических обязанностей и осуществления субъективных юридических прав.
Определяющим фактором полной, точной и своевременной реализации юридических норм является социалистический общественный строй — социалистическая собственность на средства производства, социалистическая система хозяйства, политическая организация общества. Экономические и политические условия социалистического общества создают необходимые предпосылки для того, чтобы субъективные права и обязанности, предусмотренные нормами права, реально и полно претворялись в жизнь. Это касается, в частности, таких общих социально-экономических прав граждан, как право на труд, право на отдых и т. д.
Существенная роль в полной и точной реализации субъективных юридических прав и обязанностей принадлежит также организационным и юридическим гарантиям.
Как уже отмечалось, реализация юридических норм зависит прежде всего от их содержания. Для того, чтобы обеспечить точное, полное и своевременное осуществление субъективных юридических прав и соблюдение юридических обязанностей, последние должны быть реальны-м и, осуществимыми и исполнимыми в данной конкретной обстановке. Известно, например, что, если в результате ошибок в планировании на предприятие возложены невыполнимые для него юридические обязанности, касающиеся производственной программы, то это заранее обрекает предприятие на невыполнение установленных обязанностей.
Но дело не только в содержании субъективных прав и обязанностей. Во многих случаях для обеспечения реального, полного, точного и своевременного осуществления субъективных прав и исполнения обязанностей необходимо
создание определенных организационных и правовых условий.
Так, при соблюдении юридических обязанностей, состоящих в совершении положительных действий, должны быть созданы организационные условия, которые обеспечивали бы возможность беспрепятственного, удобного исполнения обязанностей (например, при внесении платежей по налоговым обязанностям, при оплате гражданами выполненных для них услуг, квартирной платы и др.). Нередко правовым условием для соблюдения обязанности является надлежащее исполнение встречных обязанностей, в том числе так называемых кредиторских обязанностей по гражданским правоотношениям в области социалистического хозяйства. Например, по подрядным строительным правоотношениям возможность выполнения подрядчиком обязанностей, состоящих в сооружении определенного объекта, поставлена в прямую зависимость от исполнения ряда обязанностей со стороны заказчика (обеспечение финансированием, проектной документацией, выделение участка под строительство и т. д.).
Для обеспечения возможности реального и полного осуществления субъективных драв (использование норм) значение системы организационных и правовых условий еще более возрастает. За исключением субъективных прав социалистических организаций в области хозяйства и государственного управления (где права соединены с аналогичными обязанностями), социалистическое государство, как правило, не обязывает осуществлять данное субъективное право. Следовательно, для обеспечения возможности реального и полного осуществления субъективного права в принципе исключается применение каких-либо мер воздействия к управомоченному. Но для управомочевного должны быть созданы максимально благоприятные условия, которые позволили бы ему в полном соответствии со своими интересами воспользоваться предоставленным субъективным правом.
Одним из ярких примеров создания указанных условий является система организационных и правовых мер, обеспечивающих реальное и полное осуществление избирателями своих прав при выборах депутатов в Верховные и местные Советы. Широкая сеть избирательных участков, расположение их непосредственно в жилых кварталах, налаженный порядок в их работе и т. д. — все это обеспечивает реальное и полное осуществление прав избирателей.
В настоящее время на основе решений сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС разработаны мероприятия, связанные с расширением прав предприятий и хозяйственных организаций- Важно обратить внимание на то, что одна из главных сторон этой проблемы состоит в обеспечении условий, которые гарантировали бы реальность предоставляемых прав. Как подчеркивалось на Пленуме, должны быть установлены «прочные законодательные гарантии расширяющихся прав предприятий». Для этого, помимо организационных мер, необходимо конкретизировать права, предусмотреть соответствующие обязанности других организаций и др. Недостаточно, например, лишь расширить хозяйственно-оперативную самостоятельность предприятий; нужно для обеспечения этой самостоятельности установить четкие ее границы, предусмотреть обязанность руководящих хозяйственных органов в указанных границах не вмешиваться в оперативную самостоятельность данного предприятия и т. д. Вот почему одной из первых мер по реализации постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятых в развитие решений сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС, было введено в действие Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, в котором конкретно установлен определенный комплекс npatB предприятий, а также обязанностей вышестоящих организаций и ведомств.
Реальное осуществление субъективных прав и исполнение обязанностей гарантируется также специальными мерами обеспечения, в том числе юридически-
98
ми санкциями. Так, для обеспечения возможности реального и полного осуществления субъективных прав должны быть установлены меры защиты, которые бы гарантировали восстановление субъективного права в случае его нарушения, а также меры ответственности в отношении нарушителей права и лиц, не создавших необходимых условий для осуществления права. Такую ответственность, например, было бы целесообразно установить в отношении органов планирования и руководства сельскохозяйственного производства на тот случай, если они вопреки постановлению мартовского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС увеличат объем плановых заготовок сельскохозяйственной продукции для того или иного хозяйства.
4. Применение юридических норм представляет собой такую форму реализации, существование которой само по себе вызвано необходимостью обеспечить эффективность воздействия права на общественные отношения. Реализация юридических норм, осуществляемая при помощи компетентных органов, наделенных властными полномочиями, специально направлена на обеспечение полного, точного и своевременного осуществления субъективных юридических прав и исполнения юридических обязанностей. Применение права — это не просто одна из форм реализации, а такая особая форма, которая по отношению к другим выполняет обеспечительные функции, что служит одним из оснований, предопределяющих необходимость обособления применения права от других форм реализации.
Таким образом, обеспечение эффективности правового регулирования в области реализации права неразрывно связано с работой правоприменительных органов.
Отсюда следует, что обеспечение эффективности правового регулирования зависит не только от общей социально-экономической обстановки, содержания правового регулирования, организационных и правовых условий и иных факторов, о которых говорилось ранее. Немаловажную роль играет здесь и качество работы правоприменительных ор-
99
ганов — быстрота и оперативность, строгое соблюдение предусмотренной процедуры, организация четкой и последовательной борьбы с правонарушениями и т. д.
Когда же возникает необходимость применения права? Она возникает в случаях, когда властность юридических норм должна быть подкреплена властной деятельностью компетентных органов, а именно:
а) в случаях, когда субъективные права и обязанности
не могут возникнуть без властной деятельности компетент
ных органов. Такое значение принадлежит, в частности,
властной деятельности органов государственного управле
ния, направленной на решение конкретных вопросов в об
ласти хозяйства (выделение фондов, утверждение титуль
ного списка), распределение некоторых материальных благ
(назначение пенсий, распределение квартир в домах госу
дарственного фонда) и др.;
б) в случаях, когда существуют определенные препят
ствия к осуществлению субъективного права или нет доб
ровольного исполнения юридической обязанности (напри
мер, при оспаривании права данного лица, при недопостав
ке продукции в установленный срок и т. д.);
в) в случаях, когда в соответствии с предписаниями
юридических норм необходимо применить юридические
санкции, в том числе меры юридической ответственности.
Во всех указанных случаях применение права в конечном счете обеспечивает эффективность правового регулирования, достижение целей права. Следует п<ри этом иметь в виду, что правоприменительная деятельность компетентных органов не только приводит, как правило, к реальному осуществлению субъективных юридических прав и исполнению юридических обязанностей, но и обладает большим воспитательным значением.
Качество работы правоприменительных органов связано с рядом больших и сложных вопросов общей теории права и других юридических наук. Особое значение для характеристики эффективности правового регулирования
100
принадлежит вопросам толкования нормативных актов и индивидуального регулирования, осуществляемого правоприменительными органами.
5. Эффективность правового регулирования в области реализации (применения) юридических норм во многом зависит от того, насколько правильно и точно установлено содержание этих норм, их смысл. Установление содержания, смысла юридических норм и, следовательно, содержания прав и обязанностей субъектов достигается при помощи толкования нормативных актов.
Как будет показано ниже, толкование нормативных актов реально завершает процесс регламентации общественных отношений, осуществляемый на основе юридических норм (см. § 2 гл. III). Вместе с тем толкование является одним из начальных элементов процесса реализации юридических норм. Так, при применении права наряду с установлением фактических обстоятельств дела и нахождением нужной нормы следует сразу же установить путем толкования точное ее содержание.
Значение толкования нормативных актов для обеспечения эффективности правового регулирования раскрывается а связи с определяющим принципом, которому подчиняется толкование в социалистическом обществе,— принципом з д-конности, рассматриваемом в единстве с началами партийности.
Принцип законности означает, что толкование должно быть подчинено только одной задаче — раскрытию и выявлению действительной воли, содержащейся в правовом акте.
Одновременно толкование представляет собой деятельность, связанную с познанием права, которое всегда строится в соответствии с началами пар1ЛЙности. Это значит, что при толковании права интерпретатор должен исходить из марксистско-ленинской теории, интересов социалистического общества, интересов трудящихся. Такой подход полностью соответствует принципу законности, ибо интересы социалистического общества и трудящихся
1Ш
определяют содержание социалистического права, закрепленной в нем воли народа.
В процессе толкования недопустимы какие-либо отступления от государственной воли, выраженной и закрепленной в нормативных актах. В условиях социалистического общества толкование не преследует никаких иных задач, кроме выяснения действительного содержания нормативных актов. Поэтому следует признать неправильным вывод, согласно которому при толковании достигается «конкретизация и детализация» юридических норм1 или их «приспособление» к -новой обстановке2.
Детализация и конкретизация общих норм могут производиться только в процессе правотворчества (в виде кон-кр етизирующ их подзаконных норм ). Приспособление стар о-го закона к новым условиям в социалистическом обществе осуществляется также лишь путем правотворчества. В наших условиях «у суда нет и не может быть такой привилегии, чтобы на свой лад приспособлять закон к новой обстановке «путем его истолкования». Это сфера деятельности законодателя, который корректирует и приспособляет закон к новым условиям путем его отмены или изменения»3.
Вместе с тем толкование осуществляется в связи с конкретными фактами действительности сегодняшнего дня. В практической деятельности толкование представляет собой не деятельность по установлению вообще смысла нормы, а выяснение ее содержания в связи с конкретными фактами. К. Маркс писал, что «судья обязан толковать закон в применении к отдельному случаю...»4. Поэтому, не
1 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Госюр
издат, 1960, стр. 489.
2 А. С. Пиголкин, Толкование нормативных актов в СССР, Гос
юриздат, 1962, стр. 18—19.
3 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Госюр
издат, 1960, стр. 341; см. также рецензию П. С. Дагель и
П. Ф. Елисейкина на работу А. С. Пиголкина «Толкование норма
тивных актов в СССР» («Советское государство и право» 1964 г.
№ 7, стр. 154).
4 К. Маркс и Ф.Энгельс, Соч., т. 1, стр. 67.
102
изменяя и не корректируя в процессе толкования волю законодателя, необходимо в соответствии с началами партийности видеть ее реальное содержание таким, каким оно раскрывается применительно к фактам сегодняшнего дня. Это значит, в частности, что в ряде случаев нельзя ограничиваться только буквальными формулировками, не замечать за устаревшими выражениями действительную сферу действия данных норм и т. д.
Таким образом, в соответствии с принципом социалистической законности воздействие права на общественные отношения тем эффективнее, чем точнее путем толкования установлено действительное содержание нормативного акта. Всякого рода отступления от воли законодателя, оправдываемые «целесообразностью», «большей эффективностью», и т. д., на самом деле приводят в конечном счете к снижению эффективности социалистического права. Такие отступления нередко выражают местнические тенденции, нарушения законности, произвольную трактовку интересов общества и государства.
6. Применение права — это не простое распространение юридических норм на те или иные фактические обстоятельства. Применение права — творческий процесс. Поэтому обеспечение эффективности правового регулирования в области реализации юридических норм состоит помимо всего в том, чтобы создать необходимые условия для творческой деятельности правоприменительных органов.
Одна из главных сторон, характеризующих применение права как творческий процесс, выражается в том, что правоприменительные органы осуществляют на основе норм права казуальное (индиаидуальное) регулирование общественных отношений. Такое казуальное регламентирование оказывается необходимым потому, что в нормах права невозможно заранее предусмотреть все особенности общественных отношений, все особенности условий, при которых они функционируют, все особенности данной конкретной ситуации. С особой силой необходимость индивидуального
103
(казуального) регламентирования сказывается в области социалистического хозяйства. Действие экономических законов социализма и прежде всего закона планомерного, пропорционального развития предполагает повседневное, конкретное и оперативное регулирование хозяйственных процессов, что требует не только установления в нормативном порядке общих условий хозяйственной деятельности, но и их казуального регулирования.
Казуальное регулирование является необходимым элементом правоприменительной деятельности во всех случаях, когда субъективные права и обязанности не могут возникнуть без властной деятельности компетентных органов. Происходящее здесь наделение субъектов правами и обязанностями представляет собой по существу казуальное регулирование общественных отношений (со стороны их субъектного состава, содержания и др.). Такой характер носят, в частности, плановые задания в области хозяйства, которые не только определяют субъектов хозяйственных отношений, но и конкретное содержание их прав и обязанностей.
Казуальное регулирование может иметь место также в случаях, когда правоприменительная деятельность компетентных органов связана с возложением на лиц юридических санкций1.
Обеспечение эффективности при казуальном регулировании состоит прежде всего в том, чтобы в нормативном порядке строго определить возможности субъектов в индивидуальной регламентации общественных отношений. Эти возможности не могут быть беспредельными. Если наделить государственные органы неоправданно широкими возможностями для казуального регулирования, подобный порядок создаст определенные условия для нарушения режима социалистической законности и в конечном счете
приведет к снижению эффективности социалистического права.
В то же время эффективность правового регулирования может быть снижена и в том случае, если возможности правоприменительных органов в казуальном регулировании неоправданно стеснены. Казуальное регулирование вызвано определенными объективными причинами, в частности особенностями регулируемых общественных отношений. Необходимость максимального учета конкретной обстановки, своеобразия положения тех или иных субъектов и т. д. требует предоставления компетентным органам достаточных возможностей для индивидуального урегулирования общественных отношений и умелого их использования в правоприменительной деятельности. Так, расширение самостоятельности таких звеньев хозяйственного управления, как производственные объединения, производственные фирмы и т. д., выражается, помимо прочего, и в том, что им предоставлены большие права в решении хозяйственных вопросов и, следовательно, в казуальном регулировании хозяйственных отношений.
Наконец, для обеспечения эффективности правового воздействия при казуальном регулировании общественных отношений важное значение имеет и система юридических гарантий. К таким гарантиям относятся, в частности, порядок обжалования и опротестования вынесенных решений, а также возможность их изменения или отмены компетентными органами (в том числе в порядке судебного надзора).
1 См. стр. 155—172. 104
Основные элементы
механизма правового
регулирования
«все книги «к разделу «содержание Глав: 16 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.