§ 2. Государственная регистрация

Метод государственной регистрации: понятие и общая характеристика. Данный метод представляет собой способ правового воздействия, посредством которого уполномоченные органы исполнительной власти по просьбе заинтересованного лица, которым может быть физическое или юридическое лицо, признают его право на определенное социальное благо (недвижимое имущество, предпринимательскую деятельность, место жительства), осуществляют запись об этом в специальном государственном документе (реестре, паспорте) и разрешают пользоваться зарегистрированным правом.

Регистрация — один из наиболее применяемых методов полицейской деятельности. Органы внутренних дел Российской Федерации регистрируют граждан, прибывших на постоянное или временное жительство в города, районные центры, поселки городского типа, сельские населенные пункты; регистрируют иностранцев и лиц без гражданства, прибывших на территорию Российской Федерации; регистрируют автомототранспорт

690

>>> 691 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также частный автомототранспорт; учреждения юстиции регистрируют право на недвижимое имущество, а также права на другие социальные блага.

Не мешает сразу отметить, что понятия «регистрация» и «государственная регистрация» в целом рассматриваются в российском законодательстве как тождественные. Вводя в законодательство понятие «государственная регистрация», государство хотело подчеркнуть, что, регистрируя права субъектов на недвижимое имущество, на занятие предпринимательской деятельностью, на организацию общественных объединений и политических партий и т. д., оно предоставляет негосударственным субъектам государственную гарантию на свободное и мирное пользование этими правами.

Государственная регистрация выполняет в основном две функции. Первая — правоустановительная, заключающаяся в том, что путем официальной (государственной) констатации в соответствующих журналах определенных фактов обеспечиваются необходимые условия для реализации гражданами своих прав на те или иные социальные блага. Вторая — правоохранительная (полицейская), заключающаяся в осуществлении административного надзора за законностью регистрируемых действий и фактов, в охране правопорядка.

В настоящее время государственная регистрация осуществляется различными органами исполнительной власти, как полицейскими (органы МВД России), так и не полицейскими (Банк России), но родословная этого метода уходит в далекое XVIII столетие, когда Ришелье, «дисциплинируя» французское общество, приказал полиции регистрировать каждый факт отъезда французского дворянина за границу путем записи в специальный журнал и выдачи разрешительного документа — паспорта.

На полицейский характер регистрации, совершаемой органами МВД, указывали в 40-60-х годах XX в. ученые-админис-тративисты советского периода: И.И.Евтихиев, В.А.Власов, В.М.Безденежных'. Например, полицейский характер имела осуществляемая милицией регистрация почтовых голубей в СССР, предусмотренная постановлением СНК СССР от 28 августа 1939 г. Постановление вводило регистрацию и окольцевание по-

1 См.: Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. С.232.

691

>>> 692 >>>

Насть IV.   Методы полицейской деятельности

чтовых голубей, а также разрешительную систему на содержание, разведение и ввоз почтовых и иных пород голубей в пограничные районы1. В.М.Безденежных писал: «Регистрация имеет своим назначением проверить правильность ранее совершенных действий, законность возникших правоотношений и поставить их на учет с целью осуществления административного надзора»2.

Особенности метода государственной регистрации. Следует указать на ряд особенностей, характеризующих рассматриваемый метод как метод полицейской деятельности.

Во-первых, регистрационная деятельность государства является по существу полицейской деятельностью, а метод государственной регистрации — полицейским. Государственная регистрация нацелена на охрану уполномоченными органами исполнительной власти одного из важных объектов конституционного значения, а именно — на охрану прав и свобод граждан, предусмотренных в гл.2 Конституции РФ. К ним относятся: право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, право на частную собственность, в том числе недвижимое имущество, право на создание общественных объединений и политических партий. В ст. 15 Федерального закона от 21 июня 2001 г. «О политических партиях» указывается, что политическая партия и ее регионадьные отделения подлежат государственной регистрации. Иначе говоря, в государственной регистрации выражается публичный интерес государства, стремящегося обеспечить охрану прав граждан и юридических лиц на какое-либо благо, которое, с одной стороны, может быть предметом преступных посягательств, но которым, с другой стороны, можно злоупотреблять3.

Другой пример: согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» подлежат государственной регистрации практически все права на недвижимость и сделок с ней. Регистрируются строительная, риэлторская, проектная деятель-

1  См.: Собрание постановлений СССР. 1939. № 50. Ст.405.

2 Безденежных В.М. О формах административной деятельности советской милиции и их классификации // Труды Высшей школы МООП СССР. Вып.20. М-. 1968. С.37.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст.2950.

692

>>> 693 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

ность1. Отсутствие государственной регистрации (например, такой сделки, как купля-продажа жилого дома) могло бы повлечь за собой обман одной из сторон другой стороны и, следовательно, значительный ущерб правам и законным интересам граждан, их здоровью. Государственная регистрация в имущественных делах граждан выполняет охранительную (полицейскую) функцию по двум направлениям: 1) она защищает надлежащим образом имущественные права субъектов гражданского оборота, для которых недвижимое имущество может составлять основу существования; 2) защищает интересы государства в вопросах управления недвижимым имуществом, т.к. концентрирует в руках государственных органов большой объем информации об этом имуществе и позволяет, преследуя фискальные цели (сбор налогов), обеспечивать экономическую безопасность государства.

2. Государственная регистрация по применяемым средствам относится к «автономному виду правоохранительной (административной) деятельности»2. К числу таких средств относятся административное принуждение и административный надзор.

Заметим, что отношения, возникающие между заявителем — заинтересованным лицом и уполномоченным органом исполнительной власти в связи с государственной регистрацией, являются отношениями по вертикали, которые при известных обстоятельствах могут быть принудительными, несмотря на то что инициаторами возникновения таких отношений являются сами заявители путем их добровольного обращения в соответствующие органы. Принудительный характер подобных отношений возможен потому, что Закон предусматривает обязательность государственной регистрации для определенной группы фактов, видов деятельности, состояний. Так, ст.4 Закона о государственной регистрации на недвижимое имущество указывает на обязательный характер регистрации3. Без государственной регистрации физическое и юридическое лица не могут пользоваться правом на недвижимое имущество.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст.3594.

2 Филимонов Ю.В. Проблемы и перспективы развития в Российской Феде-Рации институтов нотариата и государственной регистрации // Гос. и право. 1998. №11.С.18.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст.3594.

693

>>> 694 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Обязательной является регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства. «Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать настоящие правила, — сказано в Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета. — Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами настоящих Правил возлагается на органы внутренних дел»1. Предусматривается (ст. 19.15 КоАП РФ) административная ответственность за проживание без регистрации2. Под проживанием без регистрации понимается ситуация, при которой лицо, прибывшее в другую местность на срок свыше полутора месяцев или переменившее место жительства в этом же населенном пункте, не сдало документов в течение трех дней или в случае отказа ему в регистрации не выбыло в семидневный срок из данного населенного пункта. Проживание без регистрации означает, что граждане, прибывшие на временное проживание из одной местности в другую на срок до полутора месяцев, не зарегистрировались в трехдневный срок, а в гостиницах, санаториях, домах отдыха и других подобных учреждениях — по прибытии3.

Регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства возложена также на органы внутренних дел. Данные органы осуществляют регистрацию, выдают виды на жительство, разрешения и соответствующие документы на выезд за границу и въезд в Российскую Федерацию по частным делам, выдают разрешения на выезд на жительство в другие местности России, разыскивают лиц, уклонившихся от регистрации, и применяют к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение паспортных правил меры административной ответственности.

Обязательной регистрации подлежат все автомобили, автомобильные тягачи, мотоциклы, мотороллеры, мотоколяски, мопеды и т.д. Владельцы автомототранспорта обязаны зарегистрировать его и получить технические паспорта на транспортные средства в течение пяти дней с момента приобретения. Регистрацию проводят работники регистрационно-экзаменационных

1  Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст.2939.

2 Там же. 2002. № 1 (1).Ст.1.

3 Там же. 1995. № 30. Ст.2939.

694

>>> 695 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

подразделений ГИБДД. За несвоевременную регистрацию установлена административная ответственность1.

3. Государственная регистрация является способом административного надзора (контроля) за законностью регистрируемых действий и фактов, т.к. рассматриваемая процедура в сфере хозяйственных отношений преграждает путь в хозяйственный оборот сомнительным в правовом и экономическом отношении предпринимателям; в сфере регистрационного учета граждан упорядочивает передвижение граждан по территории страны, способствует учету населения в городах и сельских населенных пунктах, розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда; в сфере автомототранспорта государственная регистрация ставит конкретное транспортное средство на учет, позволяющий органам ГИБДД осуществлять последующий контроль за ним, помогает обнаружить транспортные средства, приобретенные    незаконным    образом2.

В плане процедурных аспектов государственная регистрация является административным надзором, т.к. осуществляется исключительно на предмет соответствия поданных документов законодательству3. Так, в области имущественных отношений до момента государственной регистрации перехода права собственности, т.е. до проверки сделки со стороны государства, обе стороны, продавец и покупатель, не могут претендовать на необходимое каждому благо: продавец на денежные средства по покупной цене, а покупатель на пользование правом собственника в связи с приобретением им собственности в виде недвижимого имущества. Именно регистрация позволяет предварительно проверить заключаемую сделку и защитить интересы как покупателя, так и продавца. И еще по поводу государственной регистрации прав на недвижимое имущество юридических лиц и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью: регистрация осуществляется как мера правового воздействия, направленная на фиксирование потенциального субъекта налогообложения и, таким образом, как мера воздействия по осуще-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1994 № 17. Ст.1999.

2 Там же.

3  См.: Ионова Ж.А. Государственная регистрация и лицензирование предпринимательства: сходство и различие // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. М., 1996. С.36-37.

695

>>> 696 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ствлению последующего контроля со стороны надоговых органов и обеспечения экономической безопасности государства1.

В процессе осуществления регистрации граждан, занимающихся торговлей и предпринимательской деятельностью, не только констатируется законность права на такую деятельность но и создается основа для административного надзора за соблюдением гражданами правил торговли и предпринимательской деятельности. В ст.9.18 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции на участкового уполномоченного милиции возлагается обязанность: «Выявлять на административном участке лиц, нарушающих установленные правила торговли, а также лиц, осуществляемых предпринимательскую деятельность без регистрации либо без специального разрешения (лицензии)»2.

4. Государственная регистрация представляет собой разновидность полицейской деятельности, в которой проявляется один из ее разрешительных методов. Регистрировать — это брать на учет, вносить в список, в книгу для придания чему-либо законной силы3 и, дополним сказанное, на этой основе, если речь идет о праве на какое-либо благо, разрешать пользоваться данным правом. Само понятие «разрешение» исторически и юридически наполнено полицейским содержанием. Это обусловлено тем, что полицейская деятельность в известной степени направлена на надзор за соблюдением гражданами и организациями запретов. Запрещающие нормы образуют сердцевину полицейского права, их диспозиции запрещают соответствующие действия, факты, виды деятельности, которые в свободном исполнении могут принести обществу значительный ущерб и неприятности. Вследствие этого полиция со времен своего возникновения была наделена правом разрешать те или иные виды деятельности, регистрируя их и выдавая разрешительные документы. Говоря по другому, к регистрируемым и, следовательно, разрешаемым видам деятельности и прав отно-

1  См.: Кузнецов А.В. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: за и против // Гос. и право. 1998. №2. С.60.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 1.

3  См.: Словарь современного русского литературного языка. Т.12. М.; Л-. 1961. С.1107.

696

>>> 697 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

сятся те, нерегистрация которых может повлечь за собой значительный ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне государства, общественной безопасности. Например, граждане, временно прибывшие в Москву к месту пребывания в жилое помещение, не являющееся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, в трехдневный срок со дня прибытия обязаны представить документы на регистрацию соответствующим должностным лицам, которые обязаны зарегистрировать граждан по месту пребывания или письменно уведомить их о причинах отказа в регистрации'. Поэтому разрешение на относительно длительное пребывание приехавших в Москву граждан возможно на базе их регистрации. Особенно это касается граждан, которые прибыли в столицу из регионов Кавказа, где политическая ситуация в течение последнего десятилетия остается чрезвычайно сложной. Это побудило мэра Москвы издать распоряжение от 28 декабря 1994 г., в котором говорилось: «До особых распоряжений вопросы регистрации граждан, прибывших из регионов Кавказа, рассматривать лично руководителям органов внутренних дел по территориальности»2.

Регистрационное производство. Нормативно урегулированный порядок применения метода государственной регистрации, складывающийся из процессуальных действий и обеспечивающий законное и объективное разрешение индивидуального административного дела, образует регистрационное производство по делу о государственной регистрации (недвижимого имущества, предпринимательской деятельности и т.д.). Регистрационное производство — это комплекс процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти и направленных на признание государством соответствующих прав физических и юридических лиц путем их письменной фиксации в специальном государственном документе: реестре, журнале, книге.

Субъектами регистрационно-процессуальных отношений являются государственный регистрационный орган и заинтересованная (а также обязанная) в регистрации своих прав сторона: физическое или юридическое лицо. По организационно-право-

1  См.: Правовые основы деятельности МВД России: Сборник нормативных Документов. Т.2. М., 1996. С.83—84.

2 Вестник мэрии Москвы. 1995. № 3 (1281).

L

697

>>> 698 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

вой форме регистрирующий орган является государственным органом — учреждением, т.е. некоммерческой организацией, осуществляющей регистрацию прав на определенные социальные блага (недвижимое имущество, занятие предпринимательской деятельностью, создание политической партии, проживание в данной местности и т.д.). Регистрирующими органами могут быть органы юстиции на федеральном и региональном уровнях, органы внутренних дел, Банк России, муниципальные органы. Другим субъектом регистрационно-процессу-ального правоотношения является заинтересованное в регистрации физическое или юридическое лицо, для которого регистрация служит разрешением пользоваться правом на принадлежащее ему благо (недвижимое имущество, занятие предпринимательской деятельностью и т.д.). Вместе с тем государственная регистрация является обязательным актом, без которого субъективное право на пользование каким-либо социальным благом не имеет юридической силы.

Регистрационное производство включает в себя три основные стадии. На первой стадии заинтересованная сторона (заявитель) подает в регистрирующий орган заявление с просьбой о регистрации соответствующего субъективного права и необходимые документы. На второй стадии регистрирующий орган осуществляет экспертизу документов и принимает решение о регистрации права заинтересованного лица на определенное благо или отказывает этому лицу в регистрации. На третьей стадии регистрирующий орган выдает заинтересованной стороне свидетельство о регистрации или делает надпись на документе (в паспорте надпись: «зарегистрирован») либо, в случае отказа в регистрации, направляет в письменной форме сообщение о причине отказа. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован заинтересованным лицом в суд.

Так, процедура государственной регистрации предпринимательской деятельности без образования юридического лица регламентируется Положением о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г.1 Процедура регистрации представляет самостоятельное административное производство, включающее следующие стадии: возбуждение производства, состоящее в представлении документов в регистрационный

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. №11. Ст.1194. 698

>>> 699 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

орган (заявление, документ об уплате регистрационного сбора); рассмотрение представленных документов и вынесение решения по делу; выдачу заявителю свидетельства о регистрации или направления сообщения в письменной форме об отказе в регистрации и причинах отказа. Государственная регистрация предпринимателей осуществляется регистрирующим органом в день представления документов либо в трехдневный срок с момента получения документов по почте. В тот же срок заявителю выдается бессрочное свидетельство о регистрации в качестве предпринимателя.

Отказ в регистрации предпринимателя допускается только в случае несоответствия состава представленных документов и состава содержащихся в них сведений требованиям Положения. Следует заметить, что существуют такие основания недопущения участия предпринимателей без образования юридического лица, которые вообще не указаны в нормативных актах о регистрации предпринимательской деятельности. Например, некоторые виды деятельности могут быть разрешены (следовательно, зарегистрированы) специальным субъектам. В частности, согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» только юридические лица (казенные заводы) могут заниматься эксплуатацией атомной энергетики1.

Уведомление об отказе в государственной регистрации в трехдневный срок со дня представления документов на регистрацию или получения их по почте направляются заявителю по указанному адресу в письменной форме за подписью должностного лица, ответственного за регистрацию, и с обязательным указателем всех документов или сведений, предусмотренных Положением о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

Любое заинтересованное лицо вправе в течение шести календарных месяцев с даты регистрации субъекта предпринимательской деятельности обратиться в суд с заявлением о признании недействительной совершенной регистрации. Решение суда является основанием для аннулирования государственной регистрации предпринимателя. Аннулирование государственной регистрации производится в течение семи календарных дней с Даты получения регистрирующим органом судебного решения.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст.4552.

699

>>> 700 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Регистрирующий орган обязан в трехдневный срок с даты аннулирования государственной регистрации на основании судебного решения направить предпринимателю письменное уведомление об этом факте.

Статья 51 ГК РФ и Положение о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности предусматривают, что отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суд. Деятельность незарегистрированных предпринимателей запрещается, а все доходы взыскиваются в пользу государства (местного бюджета)1.

Таким образом, государственная регистрация как метод правоохранительной (полицейской) деятельности — это не только акт, признающий и подтверждающий со стороны государства право субъекта на какое-либо социальное благо (имущество, деятельность, проживание по данному месту жительства), но акт, одновременно разрешающий субъекту реализацию принадлежащего ему права. Иначе говоря, метод государственной регистрации представляет собой метод полицейского разрешения на пользование субъективным правом в соответствующей сфере социальной действительности путем фиксации этого права в государственном документе.