§ 3. Лицензирование

Метод лицензирования:  понятие,   общая  характеристика.

Эпоха фритредерства с его принципом невмешательства государства в хозяйственную жизнь и лозунгом «государство — только ночной сторож» была возможна в более-менее спокойном XIX в. и безвозвратно прошла. В настоящее время государство не может не вмешиваться в область частноправовых отношений, что, естественно, влечет ограничение прав и свобод граждан и, прежде всего, свободы предпринимательской деятельности. Эти ограничения необходимы для общего блага, безопасности общества в целом и, в конечном счете, для блага и безопасности конкретного человека. Вмешиваясь в частноправовую экономическую деятельность с целью обеспечить общественный порядок и общественную безопасность, государ-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 11. Ст.1194. 700

>>> 701 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

ство реализует различные методы, в том числе метод лицензирования. Метод лицензирования представляет собой способ правового воздействия специально уполномоченных органов исполнительной власти преимущественно на хозяйствующих субъектов, который предполагает признание за ними права на осуществление определенных законом видов деятельности путем выдачи разрешений — лицензий и последующий административный надзор за разрешенной деятельностью, включающий в себя возможность принудительного приостановления и аннулирования лицензии.

В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия определяется как «специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю»1. При этом следует сразу указать на следующие моменты:

а)  лицензия выдается на те виды деятельности, осуществление которых может нанести вред особо охраняемым государственным объектам. Например, Закон о лицензировании включил в перечень таких видов деятельности: выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия;

б)  лицензия выдается на виды деятельности, имеющие в основном хозяйственный характер (ремонт вооружения, транспортировка нефти и т.д.), но в отдельных случаях она предоставляется гражданам и юридическим лицам не в связи с хозяйственной деятельностью. Так, газовое оружие может быть продано гражданам, получившим лицензию на его приобретение и пользование в целях самообороны.

Таким образом, лицензия, как справедливо и точно определяется данный документ в «Энциклопедии государства и права», — это «удостоверение на право» заниматься каким-либо видом деятельности»2, преимущественно хозяйственным и требующим со стороны органов государства наблюдения за ним. С этой точки зрения лицензирование как метод воздействия государства на хозяйственную деятельность субъектов различных

1  Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (1). Ст.3430.

2 Энциклопедия государства и права. Т.2. М., 1930. С.556.

701

>>> 702 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

форм собственности прошел проверку временем, исторически оправдан.

Зачатки этого метода встречаются во Франции в период правления короля Людовика XIV и его министра финансов Кольбера, которые путем прямых указов и разрешений (патентов, лицензий), выдаваемых купцам и владельцам мануфактур, воздействовали на экономическое развитие страны. Однако распространение понятия «лицензия» (латЛюешла — разрешение, право) приходится на начало XIX в., когда Наполеоном была введена в целях борьбы с Англией так называемая континентальная блокада, запрещавшая купцам всех зависимых от Франции стран покупать в английских колониях товары и сырье, но делавшая исключение для тех, которые покупали товары для французской военной промышленности. Лицензии играли настолько большую роль в эти годы, что известный историк Е.В.Тарле в своей работе о континентальной блокаде посвятил им отдельную (девятую) главу1. Таким образом, в Западной Европе к системе классических «полицейских разрешений», сформировавшихся на основе ограничения права на свободу передвижения и цензурных стеснений, присоединяются в XVIII-XIX веках «разрешения» экономического характера. Аналогичная картина, в общем, наблюдается в императорской России, где разрешения, предоставляемые купцам и фабрикантам назывались билетами, а также в Советской России в период НЭПа, где такого рода разрешительные документы именовались патентами.

В 90-х годах XX в., как только в России возникли различные формы собственности и на экономической арене появилась фигура предпринимателя, метод лицензирования был реципирован в Законе РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности», в котором подчеркивалось, что отдельные виды предпринимательской деятельности могут осуществляться только на основании специального разрешения — лицензии2. Объясняется это тем, что лицензирование как метод воздействия на хозяйственную деятельность субъектов различных форм собственности имеет ряд достоинств.

1  См.: Тарле Е.В. Соч. Т.З. М., 1958. С.223-233.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст.418.

702

>>> 703 >>>

F

Глава 3. Разрешительные методы

Следует указать на то, что применение этого метода не отличается большой сложностью и сводится, в конечном счете, к выдаче уполномоченным органом исполнительной власти специального разрешения — лицензии на занятие определенной хозяйственной деятельностью, к последующему надзору за соблюдением предпринимателями правил лицензирования и к возможности оперативно реагировать на различные нарушения путем применения лицензирующим органом соответствующих санкций. Будучи способом прямого административного воздействия государства на хозяйственную деятельность субъектов, лицензирование соответствует западноевропейским и, особенно отечественным, традициям управления экономикой в отличие от таких экономических регуляторов, как налог или таможенный тариф, косвенно влияющих на поведение предпринимателя. Говоря по-другому, достоинства метода лицензирования являются исключительно полицейскими, что обусловлено его особенностями.

Особенности лицензирования. Можно назвать ряд особенностей, характеризующих метод лицензирования как метод полицейской деятельности.

1. Лицензирование вызвано к жизни обстоятельствами, непосредственно связанными с охраной государством объектов, которые имеют огромное значение как для жизни общества, так и для функционирования самого государства. Вместе с тем имеются виды хозяйственной деятельности, которые без достаточного государственного контроля за ними, могут посягать на данные объекты и приносить ущерб обществу. Такими объектами, к примеру, могут быть жизнь и здоровье граждан. В связи с этим такие виды деятельности, как перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом, производство лекарственных средств, фармацевтическая деятельность, эксплуатация химически опасных производственных объектов и т.д. подлежат лицензированию. Статья 4 Закона о лицензировании к лицензируемым видам деятельности относит «виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным Интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться ины-

703

>>> 704 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ми методами, кроме как лицензированием»1. Лицензируемые виды деятельности — это виды социально небезопасной деятельности, и вследствие этого государство осуществляет проверку лиц, претендующих заниматься подобным видом деятельности. В юридической литературе подобную проверку справедливо называют предварительным контролем. По существу органы, выдающие лицензию, должны рассматриваться своего рода гарантами того, что лицензируемая деятельность не нанесет ущерба личной и общественной безопасности, а также правам, свободам и охраняемым интересам граждан2. Данный предварительный контроль предполагает оценку способности физического или юридического лица осуществлять лицензируемую деятельность профессионально, с соблюдением прав и интересов потребителей, а также с обеспечением общественной, государственной и экономической безопасности. Короче говоря, лицензирование можно рассматривать как форму предварительного контроля (надзора), позволяющего преграждать дорогу в хозяйственный оборот предпринимателям, сомнительным в правовом и экономическом отношении.

2. Полицейский характер лицензирования проявляется в том, что выдача лицензии предполагает, согласно Закону о лицензировании, последующий, фактически перманентный административный надзор лицензирующего органа и других контрольных органов за соблюдением лицензиатом соответствующих правил и стандартов. Статья 12 Закона о лицензировании устанавливает, что лицензируемый орган в пределах компетенции осуществляет контроль (точнее, административный надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий. В частности, лицензирующий орган вправе: проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям; запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок; составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений.

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (1). Ст.3430. 1 См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции. Омск, 1997. С.59.

704

>>> 705 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

Нужно отметить, что контроль (надзор) за соблюдением предпринимателем лицензионных требований могут осуществлять и другие контрольные органы (например, налоговые), которые при выявлении нарушений обязаны сообщить об этом лицензирующему органу. Причем административный надзор за соблюдением лицензионных требований может проводиться не только посредством наблюдения и контроля, но и других форм, которые легализуют выпускаемую лицензиатом продукцию.

К одной из таких форм относят обязательную сертификацию продукции (товаров, услуг), которая удостоверяет ее качество и таким образом обеспечивает безопасность жизни и здоровья потребителя. К другой форме относят аттестацию, применяемую в отношении учебных заведений и направленную на проверку качества обучения учащихся и студентов, на устранение соответствия качества обучения требованиям обязательных государственных стандартов. На основе аттестации осуществляется государственная аккредитация вуза, означающая, что государство доверяет данной организации и уполномочивает ее на ведение учебной деятельности1.

3. Особенностью, характеризующей метод лицензирования как метод полицейской деятельности, является право компетентного органа применять в отношении лицензиата (предпринимателя) административное принуждение, в частности меры прямого административного принуждения и меры административной ответственности. В соответствии со ст. 12 и 13 Закона о лицензировании лицензирующий орган применяет в случаях несоблюдения лицензиатом лицензионных требований такие меры административного воздействия, как вынесение предупреждения лицензиату, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии2.

Предупреждение лицензиату есть административно-предупредительная мера. Эта мера применяется в целях предотвращения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предупреждения наступления возможных негативных последствий. К таким мерам можно отнести: решение об отказе в выдаче лицензии на право приобретения оружия лицу, имеющему судимость за совершение умышленного преступления; проверка объектов, где хранится оружие; прием зачетов у частных охран-

1  См. БахрахД.Н. Административное право России. С.387.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (1). Ст.3430.

705

>>> 706 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ников по нормативным актам, регулирующим порядок оборота оружия; и др.1

На территории Москвы предупреждение лицензиату выражается в том, что юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям выдается лицензирующим органом предписание в письменном виде с указанием конкретных нарушений и сроков их устранения. Лицензиат, получивший предписание, обязан не позднее пяти дней по истечении установленного срока представить в лицензирующий орган сведения о проделанной работе2.

Приостановление действия лицензии представляет собой меру административного пресечения. В ст. 13 Закона о лицензировании говорится: «Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий». При этом компетентный орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Приостановление действия лицензии как мера административного пресечения представляет собой оперативное действие по пресечению правонарушения. Правонарушитель — лицензиат лишается фактической возможности продолжать противоправные действия. Например, лицензирующий орган, а именно — орган внутренних дел, приостанавливает действие лицензии у частного детектива и частного охранника, частного охранного предприятия.

В Законе о лицензировании (ст. 13) предусмотрена более жесткая мера административного пресечения в отношении лицен-

1  См.: Шалашов В.И. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции): Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук-М., 1997. С.8.

2 См.: Вестник мэрии Москвы. 1996. № 17.

706

>>> 707 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

зиата — аннулирование лицензии, которая применяется в двух случаях: 1) если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения; 2) если нарушение лицензиатом лицензионных требований повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства. Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, который одновременно с подачей заявления в суд вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда. Следовательно, Закон предусматривает два вида приостановления лицензии: с целью устранения нарушений в деятельности лицензиата (предпринимателя) и для последующего аннулирования лицензии.

Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия. Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в суд или в административном порядке1.

Лицензирующие органы и другие компетентные органы в соответствии с КоАП РФ могут применять в отношении индивидуального предпринимателя и юридического лица меры административной ответственности. Так, согласно ст. 14.1 Кодекса меры административной ответственности могут быть применены к лицу за незаконную предпринимательскую деятельность, осуществляемую без лицензии или после аннулирования лицензии и не представляющую большой общественной опасности2. Общественная опасность незаконного предпринимательства заключается в возникновении «теневого» фактора экономики, что связано, как правило, с сокрытием доходов, полученных в результате изготовления и реализации неучтенной продукции.

Лицензирование в деятельности органов внутренних дел. Лицензирование является одним из методов, используемых органами исполнительной власти, причем не всеми, но специально Уполномоченными, среди которых, пожалуй, первое место за-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (1). Ст.3430.

2 Там же. 2002. № 1 (1). Ст.1.

707

>>> 708 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

нимают органы внутренних дел, образующие основу полицейских органов в стране. Для данных органов с момента их возникновения применение метода разрешительной деятельности составляло органическую часть их компетенции, а лицензирование представляет собой хозяйственную разновидность разрешительной деятельности.

Административно-правовые нормы регламентируют исчерпывающим образом перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию органами внутренних дел. В зависимости от объектов лицензируемой деятельности этот перечень может быть подразделен на три группы. Первая группа охватывает виды деятельности, связанные с производством и оборотом предметов, представляющих в плане своего предназначения и при превратном использовании определенную опасность для общества. К таким предметам относятся: огнестрельное оружие (нарезное военных образцов, учебное, нарезное и малокалиберное, спортивное нарезное и гладкострельное) и боевые припасы к нему, специальные средства самообороны (газовые пистолеты и револьверы, патроны к ним), средства цветного ксерокопирования. Вторая группа охватывает виды деятельности, связанные с производством и оборотом веществ, неумелое и неосторожное обращение с которыми может повлечь нанесение ущерба жизни и здоровью как отдельных граждан, так и отдельных коллективов. В группу таких веществ включаются: взрывчатые вещества, сильно действующие ядовитые вещества, радиоизотопы и охотничий порох. К третьей группе относятся виды деятельности, связанные с функционированием предприятий, которые в силу специфики требуют особого к себе внимания. К предприятиям такого рода принадлежат: хранилища, склады, базы, в которых находятся предметы и вещества, о которых шла речь выше (огнестрельное оружие, боеприпасы к нему, взрывчатые вещества); тиры, стрельбища, охотничье-спортивные стенды; магазины, торгующие огнестрельным оружием и боеприпасами к нему; частные детективные и охранные предприятия, их филиалы и охранно-сыскные подразделения. Например, ст.8 Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» следующим образом говорит об условиях создания частного детективного предприятия: «Частные детективные предприятия могут создавать объединения, имеющие статус юридического лица. Обязательным требованием для их руководителей является наличие высшего юридичес-

708

>>> 709 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

кого образования и лицензии на частную сыскную деятельность». И далее, в ч.З данной статьи: «Лицензия выдается органом внутренних дел в течение месяца со дня подачи заявления ...»'.

Основными задачами органов внутренних дел по осуществлению лицензионной деятельности являются: предотвращение утрат и хищений предметов и веществ, на которые распространяется особый режим обращения; недопущение их использования в преступных целях или не по назначению; своевременное выявление и устранение нарушений установленных лицензионных правил.

Для осуществления лицензионной деятельности в структурах ГУООП МВД России, МВД и ГУВД субъектов Российской федерации, городских, районных органов внутренних дел созданы специальные подразделения, выполняющие лицензион-но-разрешительные и контрольные функции в сфере лицензирования и контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных правил. Деятельность этих подразделений регламентируется федеральными законами и подзаконными актами, а также ведомственными нормативными актами органов внутренних дел, в первую очередь Положениями об управлениях, отделах по лицензионно-разрешительной работе и контролю за лицензируемой деятельностью2.

В связи с ослаблением в последние 10 лет функции государства по обеспечению общественной и личной безопасности в стране возрастает потребность граждан в самообороне, что в свою очередь делает актуальной проблему приобретения частными лицами гражданского оружия, в частности газовых пистолетов и револьверов. Правовой основой приобретения гражданами оружия самообороны являются такие нормативные акты, как Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии»3 и постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ»4.

'  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 17. Ст.888.

2 См.: Шалашов В.И. Указ.соч. СЮ.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст.5680.

4 Там же. 1998. № 32. Ст.3878.

709

>>> 710 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Статья 13 Закона об оружии указывает, что право на приобретение оружия самообороны (газовые пистолеты и револьверы, электрошоковые устройства и т.д.) имеют граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, после получения лицензии на приобретение конкретного вида оружия в органах внутренних дел по месту жительства. Для получения лицензии гражданин обязан представить в орган внутренних дел заявление по установленной форме, медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическим заболеванием, алкоголизмом или наркоманией, и документ, подтверждающий гражданство РФ. Гражданин также должен быть проверен через зональный информационный центр МВД России на принадлежность к криминальным структурам, на наличие судимости и т.д.

В случае отказа в выдаче лицензии или продлении срока ее действия соответствующий орган обязан письменно информировать об этом заявителя с указанием мотивированных причин отказа. Выданная гражданину лицензия на приобретение оружия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае систематического нарушения либо неисполнения лицензионных требований. Решение об отказе в выдаче лицензии или аннулировании лицензии может быть обжаловано в суд1.

Лицензионное производство. Данное производство складывается из ряда последовательно следующих друг за другом комплексов процессуальных действий, причем каждый комплекс представляет собой определенную стадию. Производство по выдаче лицензий включает в себя следующие стадии: 1) возбуждение производства по делу, состоящее в подаче предпринимателем соответствующих документов; 2) рассмотрение лицензирующим органом документов и вынесения решения по делу;

3) выдача заявителю лицензии или отказа о выдаче лицензии;

4)  обжалование принятого решения предпринимателем, который вправе это сделать в суде или в административном порядке.

Для возбуждения производства по делу о получении лицензии соискатель должен представить в орган, уполномоченный выдавать лицензии, ряд документов. В их числе: заявление о предоставлении лицензии с указанием перечисленных в Законе о

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст.5680. 710

>>> 711 >>>

Глава 3. Разрешительные методы

лицензировании данных (ст.9); копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица и в качестве индивидуального предпринимателя; копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе; документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора; сведения о квалификации работников соискателя лицензии1.

Кроме указанных документов в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление иных документов, наличие которых необходимо, чтобы получить лицензию на данный вид деятельности. Все документы, представленные для получения лицензии, регистрируются лицензирующим органом.

Стадия разрешения дела по существу включает такие процессуальные действия, как экспертиза дела и прохождение аттестации соискателя. На этой стадии выясняются профессиональная компетенция соискателя, обладание материальными и иными ресурсами, обеспечивающими лицензируемую деятельность, его способность выполнять предъявляемые к этой деятельности нормативно-правовые правила. Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Соответствующее решение оформляется приказом лицензирующего органа.

Стадия выдачи лицензии заключается в том, что лицензирующий орган направляет (вручает) соискателю уведомление о предоставлении лицензии в письменной форме с указанием реквизитов банковского счета и срока уплаты лицензионного сбора за предоставление лицензии. В течение трех дней после предоставления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме с указанием причин отказа. Основанием отказа в предоставлении лицензии является: 1) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (1). Ст.3430.

711

>>> 712 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

информации; 2) несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии в судебном или административном порядке. Это — факультативная стадия, включающая возбуждение ревизионного производства, пересмотр принятого решения об отказе в предоставлении лицензии и исполнении ревизионного акта1.

Изложенное позволяет сделать следующий вывод.

Лицензирование есть один из методов полицейской деятельности, способ воздействия государства на хозяйствующих субъектов посредством легитимации конкретного вида предпринимательской деятельности и признания права ею заниматься путем выдачи специального разрешения — лицензии физическому или юридическому лицу. Применение данного метода на практике связано с надзорно-принудительными воздействиями на хозяйствующего субъекта. Короче говоря, государство признает за данным субъектом право на ведение определенной деятельности, но вместе с тем осуществляет полицейский надзор за осуществлением разрешительной деятельности и может приостанавливать и даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований2.