§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура

Бюджет — это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы го­сударственных и муниципальных денежных средств. В матери­альном смысле бюджет — это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муници­пальными образованиями для осуществления функций этих госу­дарственных и муниципальных образований. Такое понимание бюд­жета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда гово­рят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т. п.

Кроме того, существует экономическое понимание бюдже­та. Бюджетом в этом смысле является система экономических от­ношений, возникающих по поводу создания, распределения и ис­пользования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет — это финансовый план °бразования и расходования денежных средств бюджетных фон-Дов различного уровня, утверждаемый соответствующими пред-

230

Глава V. Финансовое право

с 2 Государственный и местный бюджеты и их структура

231

ставительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образо­ваний.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступ­ления и расходования денежных средств? Дело в том, что сред­ства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что де­нежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюджет скорее представляет собой схему поступления и расходования средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым пла­ном государства, поскольку кроме него действуют и другие фи­нансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, орга­низаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципаль­ного образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп обще­ственных отношений, финансирование которых происходит в фор­ме внебюджетных целевых фондов.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основ­ные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, реша­ет некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Соответственно и бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Од­нако в условиях инфляции, трудностей в принятии бюджетов мо­жет практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (квартал и т. п.).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюдже­та, который представляет собой свободный бюджет, включающий как бюджет соответствующего уровня, так и нижестоящие бюд­жеты. Так, федеральный консолидированный бюджет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет района включает бюд­жеты района, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсо­ветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета

нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из вышесто­ящего бюджета в нижестоящий.

федеральное собрание РФ обладает правом вводить чрезвы­чайный бюджет и режим чрезвычайного расходования бюджет­ных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Фе­дерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до размеров, не покры­ваемых путем размещения государственных ценных бумаг. Расхо­дование средств в рамках таких форм бюджета происходит с использованием механизма секвестирования. Секвестр расходов за­ключается в пропорциональном снижении государственных расхо­дов (на 5%, 10%, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных статей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансироваться в полном объеме. Обычно та­кими признаются заработная плата, стипендии, социальные посо­бия и т. п.

Существует также понятие минимального бюджета, т. е. рас­четного объема доходов соответствующего бюджета, покрываю­щего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что ниже­стоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зави­симы от решений вышестоящих органов власти. В таких условиях эти органы определяют перечень расходов, которые должны осу­ществляться в любом случае, и соответственно гарантируют по­ступление средств на эти расходы.

Бюджетное устройство — это организация и принципы по­строения бюджетной системы, представляющей собой совокуп­ность бюджетов государственных и муниципальных образова­нии, существующих на территории страны.

Как видно их определения, бюджетное устройство государ-

Ва зависит от государственного и административно-территори-

ъного устройства страны. Одно дело, если это унитарное госу-

аРство, другое — если федеративное. Российская Федерация яв-

232

Глава V Финансовое правей

-П

ляется федеративным государством, признающим права местного|| самоуправления. ?

Бюджетная система РФ — это совокупность республиканс­кого (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов Российс­кой Федерации и местных бюджетов (рис. 5 2).

Г

Федеральный бюджет

г

Бюджеты субъектов РФ: республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения

1_

Местные бюджеты: городов, поселков, сельских округов, сел, деревень и т. п., районов в городах, сельских райо­нов и т. д.

Рис. 5.2. Бюджетная система РФ

Каждый субъект РФ и муниципальное образование самостоя­тельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из госу­дарственного и административно-территориального устройства своей территории. Однако абсолютно невозможно дать исчерпы­вающую характеристику бюджетной системы РФ исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной системы. Не менее важным пред­ставляется характеристика связей между перечисленными элемен­тами, ведь в противном случае нельзя было бы говорить о нали­чии системы. Поэтому, строго говоря, легальное определение бюд­жетной системы является неточным: это не просто совокупность бюджетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе второго элемента бюджетного устройства РФ — принци­пов построения бюджетной системы.

Принципы построения бюджетной системы. Закон устанав­ливает, что бюджетное устройство в РФ основывается на принци-

§ 2 Государственный и местный бюджеты и их структура 233

пах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельнос­ти всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

Принцип единства бюджетной системы означает, что бюд­жеты различных уровней не являются изолированными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодействии. Единство бюд­жетной системы обеспечивается:

• единой правовой базой. Согласно ст.71 Конституции РФ фи­нансовое регулирование находится в ведении Российской Федера­ции;

• едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация — это распре­деление доходов и расходов по группам на основе однородных при­знаков. Так, в России приняты предметная (отраслевая) и финан­совая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а дохо­дов — на постоянные и временные) классификации;

• единством формы бюджетной документации;

• предоставлением с одного уровня на другой необходимой информации;

• согласованными принципами бюджетного процесса;

« единством денежной системы РФ.

Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюд­жетной системы зависит от модели управления народным хозяй­ством, принятой в государстве. Так, в условиях централизованно­го управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюджетов всех уров­ней и широкими полномочиями центральных органов по расходо­ванию средств. Напротив, децентрализация в управлении народ­ным хозяйством, характерная для современного периода, предпо­лагает самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджет­ную систему РФ. В самом общем виде самостоятельность элемен­тов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает собственными источниками доходов (закрепленные, регу­лирующие доходы и др.) и правом самостоятельно определять на­правления использования этих средств. Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаи­мосвязь бюджетов выражается в наличии бюджетных прав и обя­занностей у соответствующих субъектов бюджетного права по от­ношению к нижестоящим и вышестоящим бюджетам. В самом об-Щем виде роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что

234

Глава V. Финансовое право

они являются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Перечень мини­мально необходимых расходов устанавливается вышестоящим ор­ганом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспе­ченности, происходит или прямое финансирование из вышестоя­щего бюджета, или закрепление за нижестоящим бюджетом опре­деленных регулирующих доходов на длительный срок.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие прин­ципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав до­ходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, уста­навливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъектов и муниципальных образований. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, опре­деляет размер дотаций, субвенций, определяет перечень мини­мально необходимых расходов субъектов и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюд­жетных прав (например, в форме представительства в федераль­ных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предоставлять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают норма­тивы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансиро­вать их минимально необходимые расходы.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно разра­батывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обладая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно определять направления и объем расходов. Муниципальные образования име­ют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уров­ней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюд­жетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуп­равления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципаль­ных образований. Поэтому в основном доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности.

Принцип полноты бюджетной системы имеет два аспекта:

К 2 Государственный и местный бюджеты и их структура

235

1) в бюджетную систему, с одной стороны, должны включать­ся бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существующих в Российской Федерации;

2) с другой стороны, принцип полноты бюджетной системы означает требование включения в соответствующие бюджеты прак­тически всех видов источников государственных доходов, а также отражения всех направлений расходов. Существование внебюджет­ных специальных фондов, специальных счетов казначейства дол­жно быть сведено к минимуму. К сожалению, реализация принци­па полноты в этом смысле еще далека от завершения.

Принцип реальности бюджетной системы относится прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечиваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законодательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных источниках до­ходов, закрепленных в специальном законодательстве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюджета зависит от доб­росовестности прогноза социально-экономического развития стра­ны. Немаловажное значение в этом отношении имеет и сбаланси­рованность бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться различными дополнительными поступ­лениями средств (например, от выпуска в обращение государствен­ных ценных бумаг). В противном случае должен действовать меха­низм чрезвычайного расходования средств.

Возможно и другое понимание принципа реальности бюджет­ной системы: элементы бюджетной системы и система связей меж­ду ними законодательно закреплены и существуют в реальной дей­ствительности. В этом смысле принцип реальности проводится не всегда последовательно, что было показано на примере местных бюджетов.

Принцип гласности обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.

Структура бюджета. Любой бюджет состоит из двух частей: Доходной и расходной.

А. Доходы бюджета — это часть государственных или му­ниципальных доходов, выражающаяся в платежах юридических и физических лиц, поступающих в бюджет, и иных доходов.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

236

Глава V Финансовое право

К 2 Государственный и местный бюджеты и их структура

237

По социально-экономическому признаку все до­ходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельнос­ти физических и юридических лиц, от внешнеэкономической дея­тельности, от банковской и страховой деятельности, от привати­зации и т. д

По юридическим формам доходы различных элемен­тов бюджетной системы можно разделить на налоговые и ненало­говые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые по­ступления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся сред­ства, предоставляемые иностранными государствами и междуна­родными организациями. Необходимо отметить, что данные сред­ства чаще всего предоставляются на возвратной основе, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета можно разделить на закрепленные и регулирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Закрепленные доходы — это такие, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты Законодательство устанавливает, что закрепленные доходы должны составлять не менее 70% доходной части минимальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных об­разований.

Кроме того, такой способ распределения доходов между бюд­жетами различных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюдже­тов всех уровней. Все это повышает значение закрепленных дохо­дов и делает их долговременной основой любого бюджета, что дол­жно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществ­ляется бюджетным и налоговым законодательством. Вышестоящие бюджеты обладают правом передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обес­печения гарантированного уровня доходной части этих бюджетов.

Регулирующие доходы — это дбходы, которые в целях сба­лансированности доходов и расходов в виде процентных отчисле-

ний от налогов или других платежей поступают в нижестоящие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государствен­ной или местной власти, принимаемых при утверждении ими сво­их бюджетов Другими словами, регулирующие доходы — это те, которые распределяются ежегодно в отличие от закрепленных, которые закрепляются на более длительный срок.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что соци­ально-экономическое развитие разных сфер народного хозяйства происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, получае­мые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызвало бы дис­пропорции, несбалансированность бюджетов различных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют избежать негатив­ных последствий.

Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников доходов. Само же распределение доходов от этих источников происходит в форме утверждения нормативов отчисления от этих доходов.

Кроме того, бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет). Если распределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности бюджета, то применяются та­кие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а также бюджетные ссуды.

Дотация — это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих дохо­дов недостаточно для формирования минимального бюджета ни­жестоящего уровня Выделение дотаций осуществляется на без­возмездной и безвозвратной основе, а ее использова­ние не имеет целевого назначения.

Субвенция — это денежная сумма, выделяемая на опреде­ленный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные Цели для выравнивания социально-экономического развития со­ответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Другими словами, субвенции имеют строгое целевое назначение и Должны быть использованы в определенный срок.

Бюджетная ссуда — это денежная сумма, предоставляемая в ех же случаях, что и дотации и субвенции, однако на в о з -Р а т н о и, а иногда и на возмездной основе. Бюджетная ссуда мо-

238

Г^ава V Финансовое право

жет предоставляться из бюджета любого уровня бюджету любого уровня, причем не на стадии формирования бюджета, а на стадии его исполнения.

Б. Расходы бюджетов любого уровня подразделяются на две части: бюджет развития и бюджет текущих расходов.

В бюджет развития включаются ассигнования на финанси­рование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капиталь­ные" вложения в развитие территорий, финансирование экологи­ческих программ и т. п.

В бюджет текущих расходов попадают все другие расходы: расходы на содержание и ремонт жилищно-коммунального хозяй­ства, учреждений здравоохранения, образования и т. п.

Практическое значение этой классификации заключается в следующем: при наличии бюджетного дефицита первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет теку­щих расходов.

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета. Как отмеча­ется в законе, сбалансированность бюджетов всех уровней являет­ся необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

Превышение расходной части над доходной составляет дефи­цит бюджета. Существенный, постоянно растущий бюджетный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усили­вает инфляционные процессы. Однако в умеренных размерах де­фицит бюджета страны представляется нормальным явлением: даже многие высокоразвитые капиталистические страны имеют дефи­цитные бюджеты. В целях сбалансированности бюджета предста­вительные органы, утверждающие бюджет, могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Уже одно это является средством борьбы с бюджетным дефицитом, так как, будучи ут­вержденным чаще всего еще до окончательного утверждения бюд­жета, предельные размеры дефицита препятствуют принятию бюджета с существенным дефицитом.

Покрытие дефицита бюджета осуществляется за счет выпус­ка государственных займов или использования кредитных ресур­сов. Государственные казначейские обязательства являются одним из таких средств. Средства, полученные подобным образом, вклю­чаются в государственный долг и подлежат возврату, чаще всего на возмездной основе. Поэтому использование таких источников из года в год представляется достаточно бессмысленным.

6 2 Государственный и местный бюджеты и их структура

239

В том случае, если происходит превышение предельного уров­ня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, вводится механизм секвестра расходов. Его суть заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5%, 10%, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных, в течение оставшегося времени текущего финансового года. Состав защищенных статей определя­ется соответствующим представительным органом при принятии бюджета.

Решения органов исполнительной власти, влияющие на умень­шение доходной части бюджета, подлежат утверждению соответ­ствующим представительным органом, если размер изменений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефи­цита бюджета.

Целевые денежные фонды. Денежные средства, поступаю­щие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому, как правило, некоторые программы (чаще входящие в бюджет разви­тия) не получают достаточного финансового обеспечения, что не соответствует интересам общества и государства. Поэтому для фи­нансирования отдельных расходов создаются целевые государствен­ные фонды. Главной отличительной чертой этих фондов является то, что денежные средства, поступающие на отдельные индиви­дуальные счета фондов, не могут идти ни на какие другие цели, кроме определенных в положении о конкретном фонде. Эти сред­ства изъятию не подлежат. Существование целевых фондов позво­ляет более успешно осуществлять фискальную функцию государ­ства. Дело в том, что лицо с гораздо меньшим нежеланием отдает свои деньги, если знает, что они будут использованы на вполне конкретные, определенные, социально полезные цели.

Источники средств целевых фондов определяются в акте о конкретном фонде. Основная масса денежных средств фонда обра­зуется с помощью обязательных платежей физических и юриди­ческих лиц, хотя не исключены и добровольные пожертвования.

Совсем недавно целевые денежные фонды существовали лишь в одной форме — в форме внебюджетных фондов, однако с недав­него времени наметилось движение к консолидации в федераль­ном бюджете государственных и отраслевых внебюджетных Фондов.

240

Глава V. Финансовое право

Кроме того, в последнее время стали создаваться целевые фонды при Правительстве РФ, которые в отличие от двух преды­дущих форм создаются не решением представительного органа власти, а по инициативе Правительства РФ и по его решению ликвидируются.

Целевые фонды могут создаваться не только на уровне Рос­сийской Федерации, но и на уровне субъектов РФ, муниципаль­ных образований. Некоторые целевые фонды являются по сути одновременно и федеральными, и региональными.

Существует три вида целевых денежных фондов.

1. Целевые бюджетные фонды. Особенностью данной разно­видности целевых фондов является их включенность в федераль­ный бюджет, в силу чего правовым их основанием является еже­годно принимаемый Закон "О федеральном бюджете", а поэтому эти фонды не отличаются стабильностью существования. В 1994 г. в рамках федерального бюджета были созданы фонд государствен­ной поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, фонд финансовой под­держки субъектов РФ, фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства.

2. Внебюджетные фонды. Данная разновидность целевых фон­дов денежных средств участвует в обороте в форме некоммерчес­ких юридических лиц, имеющих специальные счета, на которые поступают средства, подлежащие использованию на определен­ные цели. Средства внебюджетных фондов являются государствен­ной собственностью. Распоряжаются этими средствами или специ­ально создаваемый орган управления фондом (например, правле­ние и исполнительная дирекция Пенсионного фонда РФ), или уже существующий государственный орган (Министерство труда и со­циальной защиты в отношении средств Государственного фонда занятости населения РФ).

На уровне Российской Федерации образованы следующие вне­бюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный фонд обязательного меди­цинского страхования, Фонд социального страхования, дорожные фонды, фонд развития таможенной системы РФ и др. Для финан­сирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконст­рукцией и строительством автомобильных дорог общего пользова­ния, созданы Федеральный и территориальные дорожные фонды-В Федеральный дорожный фонд РФ зачисляются налог на реали-

§ 3. Налоги' понятие и их роль

241

зацию горюче-смазочных материалов, акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан. Кроме того, средства Федерального дорожного фонда образуются за счет штрафных санкций, добровольных взносов, продажи акций, проведения зай­мов лотерей и др. Все эти средства имеют специальное назначе­ние (финансирование содержания, ремонта, реконструкции и стро­ительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности) и не подлежат изъятию или расхо­дованию на нужды, не связанные с развитием автомобильных до­рог общего пользования.

Бюджеты всех внебюджетных фондов ежегодно утверждают­ся Федеральным Собранием вместе с федеральным бюджетом. Се­годня многие из внебюджетных фондов преобразуются в целевые бюджетные фонды.

3. Целевые фонды Правительства РФ. Решение об образова­нии и упразднении этой разновидности целевых фондов денежных средств принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Положение об этих фондах. Целевые фонды Правительства РФ могут использовать бюджетные средства, которые являются ос­новным источником их формирования. Кроме того, возможны доб­ровольные пожертвования и др. Так, Правительством созданы Фонд национально-культурного возрождения народов России, Фонд со­действия развитию малых форм предприятий в научно-техничес­кой сфере.