§ 1           ВОЗБУЖДЕНИЕ ДЕЛА -   НАЧАЛЬНАЯ  СТАДИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ

Административный проступок является общественно опасным посягательством на социалистический правопорядок, интересы советского общества и государства. По своему материальному содержанию он отличается от преступлений лишь меньшей степенью общественной опасности. Своевременная и оперативная борьба с административными 'проступками способствует пресечению 'правонарушений вообще и предупреждению перерастания менее опасных из них в преступления в частности.

Привлечение к административной ответственности начинается с возбуждения дела. Эта стадия является начальной. Ее функции (назначение) состоят в том, что уполномоченные i»a то органы и должностные лица в законом предусмотренной форме устанавливают факт совершения лицом административного проступка и этим самым возбуждают (Производство по делу '.

Возбуждение дела об административном проступке <в большинстве случаев оформляется составлением протокола (акта) о нарушении. Таково общее требование закона. «О каждом административном проступке, — говорится, например,>в ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961   г.   «О  дальнейшем  ограничении  применения  штрафов,

1 См. Лунев А. В. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961, с. 177.

92

>>>93>>>

налагаемых в административном порядке», — кроме .случаев, когда согласно действующему законодательству штраф азы-•скивается ,на месте, должен быть составлен 'протокол (акт)...»2.

Протоколы не составляются тю делам о безвозмездном •изъятии домостроений, возведенных .или 'приобретенных на нетрудовые доходы, и >в других, предусмотренных законам <у1учаях. Тем не 'менее анализ действующих административно-«процессуальных норм показывает, что в отличие от процедуры, существовавшей ранее, в настоящее -время законодателем значительно повышена роль 'протоколов мак процессуальных документов. Обязательность составления протоколов •распространена, например, на нарушения, связанные с .проездом на водном, железнодорожном, воздушном транспорте (кроме случаев, когда штраф взыскивается на месте), при ■совершении которых ранее протоколы яе составлялись, а наложение штрафа, в случае отказа от его уплаты, сразу оформлялось вынесением соответствующих 'постановлений (на железнодорожном, морском, речном транспорте) 3, либо распоряжений (на гражданском воздушном флоте) 4.

Установление строгих правил об обязательности составления протоколов в отношении подавляющего большинства административных проступков отвечает задачам дальнейшего упорядочения административно-процессуального законодательства и усиления .гарантий законности в этой области административной деятельности. Грубым нарушением законности являются встречающиеся на практике случаи недооценки значения протоколов в процессе по делам об административных проступках. Некоторыми должностными и иными уполномоченными н.а то лицами протоколы составляются небрежно, с нарушением установленной формы, что в последующем нередко приводит к необоснованному привлечению граждан к административной ответственности. Иногда протоколы вообще не составляются, а административные взыскания налагаются на основании различного рода писем, докладных записок и даже сообщений по телефону, поступающих от некомпетентных на то должностных лиц.

В соответствии с действующим законодательством протоколы выполняют следующие процессуальные функции.

Составление протокола является одновременно я возбуж-

2  «Ведомости Верховного Совета СССР», 1961, № 35, ст. 368. В дальнейшем этот документ будем именовать протоколом.

3  См. Административные штрафы. М., 1959, с. 99—100. * СЗ СССР, 1935, № 43, ст. 359-6.

93

>>>94>>>

двинем дела и завершающим этапом его «расследования»,, выяснения всех фактических обстоятельств нарушения, личности нарушителя и доказательств о его виновности. Значение протокола состоит прежде всего в том, что он является актом возбуждения процесса по делам об административных проступках. Самим фактом .составления протокола начинается производство по делу. Протокол служит основанием для последующего наступления административной ответственности, если вина нарушителя 'будет установлена лр'и рассмотрении дела.

Далее, в протоколе содержится констатация факта совершения конкретным лицом административного проступка. В нем официально, от имени государства удостоверяются все фа'кты и обстоятельства совершения (правонарушения, содержатся необходимые данные о личности правонарушителя, о его материальном положении я т. д.

И, наконец, в протоколе формулируется сущность обвинения, предъявляемого 'нарушителю, .содержатся доказательства о его виновности, а также ссылка на конкретную норму материального административного права, предусматривающую ответственность за данное правонарушение.

Протокол вызывает определенные правовые, в частности, административно-процессуальные, отношения для всех участников процесса по делам об административных проступках. Так, для лиц, составивших его, он порождает обязанность направить этот документ в установленные законом сроки соответствующему органу для рассмотрения. Для этих органов и должностных лиц возникает обязанность его рассмотрения. Протокол 'порождает определенные правовые последствия и для лица, совершившего нарушение. Лишь после составления протокола оно выступает ib /качестве привлекаемого к ответственности (исключением являются случаи, когда штраф налагается на месте, без составления протокола).

Дело об административном проступке может быть возбуждено лишь при наличии законных « тому .поводов и оснований. В административном законодательстве отсутствует их регламентация. Однако это не означает, что такие основания и поводы для возбуждения дела вообще отсутствуют или что они настолько неясны, что законодатель не смог их предусмотреть и регламентировать в законе. Отсутствие такой регламентации объясняется тем, что законодатель в данном случае предоставляет широкую инициативу соответствующим

94

>>>95>>>

органам и должностным лицам самим определять эти поводы и основания.

Единственным 'правовым основанием для возбуждения про-изводаа по делам об административных проступках является ^наличие в действиях виновного состава нарушения, предусмотренного нормой материального административного права. Поводами для такого возбуждения служат те источники, «из которых компетентным на то органам стало известно о совершенном проступке. На практике чаще всего дела об административных 'проступках возбуждаются по жалобам и заявлениям трудящихся, сообщениям печати, товарищеских судов и администрации предприятий и учреждений, а также в результате лично о обнаружения проступка и г,удержания нарушителя соответствующими должностными лицами и представителями общественности. Эти 'сообщения, жалобы и т. д. о совершенных проступках и являются поводом к возбуждению дел и составлению протоколов о нарушении.

Протоколы должны направляться для рассмотрения (Соответствующим органам или должностным лицам. Заслуживает внимания практика, когда протоколы .направляются при сопроводительном письме за подписью "начальника того органа, должностным лицом которого протокол составлен. Это дает возможность вышестоящему руководителю контролировать законность деятельности подчиненных ему должностных лиц. Решение вопроса о том, какому органу или должностному лицу должны пересылаться протоколы, зависит от компетенции последних на рассмотрение тех или иных административных дел. Так, протоколы о нарушении решений местных Советов направляются 'административным комиссиям, о нарушении санитарно-противоэпидемических правил — органам санитарной инспекции, отравил воинского учета '—■ военным комиссариатам и т. д. В свою очередь ведомственные органы, наделенные правом наложения (административных взысканий, согласно ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 ir. могут передать дела для рассмотрения в административные комиссии.

Протоколы о нарушениях, совершенных военнослужащими, а также лицами рядового или начальствующего шста-ва органов Министерства внутренних дел, подлежат направлению для принятия соответствующих мер командирам войсковых частей или начальникам учреждений по принадлежности, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии с действующим законодательством прото-

95

>>>96>>>

колы подлежат обязательному составлению за .нарушение решений местных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов, предусматривающих административную санкцию, за совершение мелкого хулиганства и мелкой спекуляции, за оказание неповиновения работнику милиции и народному дружиннику при (исполнении ими своих служебных обязанностей по охране общественного порядка, за незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств, за нарушение .правил воинского учета ,и паспортного режима, за нарушение правил труда и техники 'безопасности, за нарушение правил охраны и .использования водных ресурсов, за нарушение противопожарных правил, ее нарушение прашил охоты и рыболовства, таможенных правил, правил санитарии ■и ветеринарии, за нарушение нормального действия телефон-но-телеграфной связи и порчу линейных и .кабельных сооружений связи, за нарушение правил регистрации 'некооперированных кустарей и ремесленников и в других, предусмотренных законом случаях. Производство по этим делам начинается с составления протокола, который затем и служит основанием для применения мер -административного воздействия.

Вместе с тем действующее законодательство знает случаи наложения административных взысканий без составления протоколов. Это касается прежде всего взыскания штрафов на месте совершения нарушения. Однако и здесь протоколы не составляются лишь тогда, когда нарушитель добровольно уплачивает сумму штрафа, о чем ему выдается квитанция установленного образца. Если же он уклоняется от уплаты штрафа, отказывается указать свой адрес и .расписаться в квитанционной книжке о том, что он добровольно ,в трехдневный срок внесет штраф, или же если и сообщает свою фамилию и адрес, но эти сведения вызывают сомнение в их достоверности, тогда он доставляется в отделение милиции, штаб добровольной народной дружины, исполком поселкового, сельского Совета для выяснения личности и обязательного составления протокола.

В указанном порядке обычно налагаются штрафы за нарушение правил уличного движения, за нарушение соответствующих правил на автомобильном, железнодорожном, водном, воздушном транспорте (если нарушитель уплачивает штраф). Кроме того, должностными лицами государственной автомобильной инспекции на месте нарушения выносятся предупреждения водителям средств транспорта. Это делается путем просечки компостером «талона предупреждений».

96

>>>97>>>

Протоколы, как травило, составляются в одном экземпляре. Однако, если административное нарушение связано с причинением ущерба (незаконная слота, незаконный лов рыбы, лесонарушение и т. п.), то протокол составляется в двух экземплярах, из которых один приобщается к исковому заявлению и направляется в суд, а второй направляется для рассмотрения и применения административно-правовых мер воздействия  соответствующим органам  и должностным лицам.

Случаи, когда помимо составления протокола о нарушении уполномоченные на то должностные лица должны провести дополнительные процессуальные действия, устанавливаются законом в целях более тщательного выяснения обстоятельств .нарушения. Это касается, главным образом, нарушения правил охраны труда и техники безопасности, правил регистрации некооперированных «устарей и ремесленников, правил лесопользования, правил пользования измерительными приборами, таможенных травил. По таким делам отбираются объяснения от нарушителей и друпих лиц, являющихся свидетелями, изымаются вещественные доказательства, ,если они имеются. Так, при установлении нарушения правил регистрации некооперированных кустарей и ремесленников налоговый инспектор обязан отобрать регистрационное удостоверение и собрать иные, имеющиеся о нарушителе материалы5. По этим делам иногда необходимо 'проведение экспертизы.

Возбуждение дел об административных нарушениях не на основании протоколов, а (посредством иных документов весьма ограничено. Такой порядок установлен лишь для возбуждения некоторых категорий дел, о чем в законе содержится специальная оговорка. Некоторые дела возбуждаются по представлениям руководителей соответствующих организаций, предприятий, учреждений. Так, основанием для наложения штрафов поселковыми, сельскими, городскими Советами за проезд по посевам и насаждениям являются представления травления колхоза, директора совхоза, руководителя другого хозяйства6, а для наложения штрафов сельскими, поселковыми Советами, их исполкомами или административными комиссиями за непринятие мер борьбы с сорными растениями — представления -агрономов республиканских и мест-

5  СП СССР, 1963, № 12, ст. 121.

6  «Ведомости Верховного Совета СССР», 1955, № 1, ст. 9.

7. И. А. Галаган

97

>>>98>>>

ных сельскохозяйственных органов, а также общественных инспекций местных Советов7.

В законе не регламентируется форма таких представлений и то, каким требованиям они должны отвечать. Однако они должны быть мотивированными, исчерпывающими, содержащими материалы, сведения, доказательства, необходимые для рассмотрения дела по существу. Эти (представления, направленные местным Советам, порождают обязанность их рассмотрения, а потому их составление -и направление для рассмотрения является процессуальным моментом возбуждения дела со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Функцию возбуждения дела об административном нарушении выполняют также'постановления прокуратуры об административном преследовании, составленные в порядке ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР8.

Особая процедура возбуждения производства предусмотрена по делам об изъятии домостроений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы, а также автомобилей у такого рода собственников. Процедура возбуждения дел указанных категорий имеет свои особенности.

Во всех союзных республиках в 1962 г. были приняты Указы Президиумов Верховных Советов «О безвозмездном изъятии домов, дач ,и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы». В РСФСР такой Указ был издан 26 июля 1962 г.9. 28 сентября 1963 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «О безвозмездном изъятии автомашин у собственников домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы» ш. Предусмотренные этими Указами админист-ративно-яравовые меры борьбы с антиобщественными элементами, возводящими «ли приобретающими на нетрудовые доходы или за счет (государственных или общественных организаций и учреждений домостроения и автомашины, имеют важное значение в искоренении остатков буржуазной психологии, в преодолении паразитических и частнособственнических тенденций у некоторых лиц, в формировании коммунистических общественных отношений.

В 'соответствии с этими Указами дома, дачи и другие строения, приобретенные или возведенные на нетрудовые до-

7  «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1962, № 12, ст.  155.

8  «Ведомости Верховного Совета СССР»,  1955, № 9, ст. 222.

9  «Ведомости Верховного Совета СССР»,  1962, № 30, ст. 464.

ю «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1963, № 39, ст. 699.

98

>>>99>>>

ходы илл за счет незаконного использования государственных или общественных средств, подлежат по постановлению районного (городского) народного суда 'безвозмездному изъятию и передаче <ц коммунальный фонд местного Совета депутатов трудящихся или иной кооперативной, общественной организации. Если при рассмотрении судом материалов о безвозмездном .изъятии указанных домостроений будет установлено, что в собственности граждан имеются также и автомашины, приобретенные на нетрудовые доходы, то суд принимает постановление о безвозмездном изъятии этих автомашин в доход государства.

Возбуждение дел указанной категории 'возлагается на исполкомы районных (городских) Советов депутатов трудящихся. Для выяснения вопроса о возведении или приобретении лицом домостроения и автомашины на нетрудовые доходы исполкомы создают комиссию в составе депутатов Совета, представителей коммунальных и финансовых органов, а также представителей общественности и. Эта комиссия выясняет все фактические обстоятельства по делу, требуя для этой цели необходимые документы от соответствующих организаций и учреждений, опрашивая свидетелей и производя другие действия, необходимые для принятия объективного решения по делу.

Во всяком случае комиссия должна установить следующие обстоятельства, при отсутствии которых суд не вправе принять решение об изъятии домостроения и автомобиля.

Прежде всего комиссия должна подробно выяшить в>се 'вопросы, относящиеся к личности нарушителя, его семейному и материальному положению, а именно: его фамилию, имя, отчество, возраст, состав семь'и, 'место и продолжителыность работы, источники дохода, которыми он располагал в момент возведения или приобретения домостроения .и автомашины — размер его личной зарплаты, а также членов семьи, ивие источники поступления денежных средств (выигрыш но лотерее или облигации, наследство, дарение и т. д.). Эти данные важны для общей характеристики материаяьного состояния нарушителя и выяснения его возможностей на возведение или приобретение домостроения и автомашины в установленном законом порядке.

Комиссия должна также    выяснить    все обстоятельства,

ч Решение исполкома  о создании  такой комиссии,  видимо,  следует считать процессуальным  моментом возбуждения    данной  категории  дел.

>>>100>>>

связанные с незаконным возведением или приобретением домостроения и автомашины, а именно: когда возведено или приобретено домостроение и автомашина, что представляет собой это домостроение и каковы его действительная стоимость, размер фактически понесенных расходов по строительству домостроения и 'правомерность приобретения строительных материалов. Эти вопросы должны быть выявлены и в том случае, когда домостроение капитально восстановлено на нетрудовые- доходы 'или за счет незаконного использования государственных или общественных средств. В процессе проверки комиссия должна стремиться к установлению источников получения лицом (нетрудовых доходов, однако невыяснение этих воиросов не имеет существенного значения для разрешения судом дела то .существу. Если (Комиссия установит признаки состава преступления в действиях лица, которым на нетрудовые доходы возведено или приобретено домостроение, то весь материал (проверки должен быть направлен прокурору для проведения расследования и привлечения виновных к уголовной ответственности.

По результатам проверки комиосмя выносит заключение, в котором со ссылками на факты и документы содержатся подробные доказательства о виновности лица в .незаконном приобретении или возведении домостроения. Это заключение затем рассматривается исполкомом районного (городского) Совета депутатов трудящихся, который принимает решение о направлении всех материалов дела в суд для разрешения по существу.. Бели материалы оказались недостаточными для решения /вопроса об изъятии домостроения и автомашины, то исполком вправе вернуть их комиссии для дополнительной проверки.

Материалы дела должны направляться для рассмотрения в народный суд то месту нахождения строений, возведенных или приобретенных wa нетрудовые доходы, даже ,в том случае, если их собственник проживает в другом городе или населенном пункте.

Составленные [протоколы и иные .материалы о нарушении ('представления, .постановления прокурора о привлечении к административной ответственности и т. д.) являются административным актом, юридической формой деятельности соответствующих органов советского государственного управления и других лиц то борьбе с .административными проступками. Как и любые административные акты, составленные 'протоколы и иные материалы о 'Нарушении должны отвечать

100

>>>101>>>

требованиям закона, 'которые мы условно назовем общими и специальными. Эти требования имеют важное теоретическое ,и практическое значение и заслуживают специального анализа 12.