Глава 34. Общие положения, относящиеся к таможенному контролю

Статья 358. Принципы проведения таможенного контроля

1. В анализируемой статье изложены принципы проведения таможенного контроля. К ним относятся:

1) принцип выборочности. Иначе говоря, нет надобности проводить всеобъемлющий таможенный контроль (т.е. проверку всех товаров, таможенных действий и таможенных операций) - нужно ограничиваться лишь такими формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства;

2) принцип использования системы управления рисками (т.е. вероятности нарушения таможенного законодательства). При этом следует учесть, что признаки системы управления рисками перечислены в п. 2 ст. 358 неисчерпывающим образом;

3) принцип применения методов анализа рисков. В п. 3 ст. 358 исчерпывающим образом перечислены объекты такого анализа.

2. ГТК (во исполнение требований ст. 358-400 ТК):

1) должен (а не только вправе) определять стратегию таможенного контроля исходя из системы мер оценки рисков;

2) осуществляет сотрудничество с аналогичными органами зарубежных стран, заключая с ними Соглашения о взаимной помощи (см. об этом комментарий к ст. 8 ТК);

3) осуществляет взаимодействие и со всеми участниками внешнеэкономической деятельности (в том числе с экспортерами, таможенными брокерами и т.п.) и обязывает осуществлять такое взаимодействие также нижестоящие таможенные органы;

4) обязан (так же, как и нижестоящие таможенные органы) в полном объеме соблюдать нормы ТК, иных актов таможенного законодательства, посвященных осуществлению таможенного контроля. С другой стороны, именно на таможенные органы возложено осуществление последнего:

иные государственные органы не вправе осуществлять эти функции.

Статья 359. Сроки проверки таможенной декларации, иных документов и товаров при таможенном оформлении

1. Сроки проверки таможенной декларации, иных документов и таможенных действий, операций (они неисчерпывающим образом перечислены в ст. 359 ТК), а также товары при таможенном оформлении:

1) по общему правилу не должны превышать 3 рабочих дней (т.е. выходные, праздничные и иные нерабочие дни во внимание не принимаются). Этот срок:

а) отсчитывается со следующего дня после дня представления таможенной декларации (товаров, документов);

б) может быть сокращен (в случаях, прямо предусмотренных в ТК, см. например, комментарий к ст. 67 ГК);

2) могут быть таможенным органом продлены. При этом:

а) основания продления срока указаны в ст. 359 исчерпывающим образом;

б) о продлении срока таможенный орган выносит письменное решение (форма его может быть утверждена ГТК). Данное решение может быть обжаловано в соответствии со ст. 45-57 ТК (см. комментарий).

2. Для правильного применения ст. 359 нужно также учитывать нормы:

1) ст. 366-377 ТК (о формах и порядке проведения таможенного контроля, во многом определяющих продолжительность конкретных видов контроля);

2) ст. 386-392 (о дополнительных положениях, применяемых к таможенному контролю в отдельных случаях). См. комментарий к этим нормам.

Статья 360. Товары и транспортные средства, находящиеся под таможенным контролем

1. Специфика правил п. 1 ст. 360 состоит в том, что:

1) они относятся к товарам и транспортным средствам, ввезенным на таможенную территорию Российской Федерации;

2) в соответствии с ними такие товары считаются находящимися под таможенным контролем:

а) с момента пересечения таможенной границы Российской Федерации при их прибытии на таможенную территорию Российской Федерации (см. об этом комментарий к ст. 69 ТК);

б) до момента, когда товары и транспортные средства:

- выпущены для свободного обращения (см. об этом комментарий к ст. 163, 164 ТК);

- уничтожены (см. об этом комментарий к ст. 243-247 ТК);

- отказаны в пользу Российской Федерации (см. об этом комментарий к ст. 248-251 ТК);

- обращены в пользу Российской Федерации (в соответствии со ст. 428-434 ТК, см. комментарий);

- фактически вывезены за пределы таможенной территории Российской Федерации;

3) они устанавливают, что пользование и распоряжение товарами и транспортными средствами, находящимися под таможенным контролем:

а) по общему правилу не допускается;

б) может иметь место лишь в случаях, в порядке и на условиях, которые прямо предусмотрены в нормах ТК.

2. Российские товары (см. об этом понятии и об отличиях от иностранных товаров подп. 2, 3 п. 1 ст. 11 ТК) и транспортные средства:

1) считаются находящимися под таможенным контролем:

а) с момента принятия таможенной декларации (см. об этом комментарий к ст. 132 ТК);

б) с момента совершения действий, непосредственно связанных с их вывозом за пределы таможенной территории Российской Федерации;

в) до пересечения таможенной границы Российской Федерации (см. об этом комментарий к ст. 119 ТК);

2) находятся под таким контролем и в случаях, когда они подлежат обратному ввозу на таможенную территорию Российской Федерации (аналогично решается вопрос и об обратном ввозе продуктов их переработки вне таможенной территории Российской Федерации). Таможенный контроль и в указанных выше случаях осуществляется в соответствии со ст. 358-400 ТК (см. комментарий к ним).

Статья 361. Проверка достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств

1. Анализ правил п. 1 и 2 ст. 361 показывает, что:

1) по общему правилу таможенный контроль осуществляется до выпуска (в соответствии с правилами ст. 163, 164 ТК, см. комментарий) товаров и транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации;

2) после выпуска товаров и транспортных средств может осуществляться:

а) лишь проверка достоверности (т.е. их полнота, истинный характер, правомерность получения и т.п.) сведений, заявленных (в том числе в таможенной декларации, путем представления документов и т.п.) при таможенном оформлении;

б) такая проверка с применением форм контроля и порядка его проведения, которые установлены в ст. 366-377 ТК (см. комментарий к ним);

в) лишь в течение одного календарного года, отсчитываемого со дня, следующего за днем, когда товары утратили статус находящихся под таможенным контролем (например, после того, как вступило в силу решение о выпуске товаров и транспортных средств на таможенную территорию).

2. Применяя правила п. 3 ст. 361, нужно учесть, что:

1) по общему правилу таможенные органы не вправе осуществлять таможенный контроль при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации на этой территории;

2) такое право появляется у таможенных органов лишь в случаях, когда это:

а) прямо предусмотрено в нормах самого ТК, а также иных актов таможенного законодательства (см., например, комментарий к ст. 435 ТК);

б) прямо предусмотрено нормами иных правовых актов (например, Постановлений Правительства Российской Федерации, см. об этом комментарий к ст. 3 ТК);

3) методы и формы осуществления таможенного контроля в этих случаях прямо и исчерпывающим образом перечислены в п. 3 ст. 361:

ни таможенные органы (включая ГТК), ни заинтересованные лица не вправе этот перечень расширять.

Статья 362. Зоны таможенного контроля

1. Зоны таможенного контроля (упомянутые в ст. 362) создаются:

1) для осуществления следующих форм таможенного контроля:

а) осмотра (см. об этом комментарий к ст. 371 ТК);

б) таможенного досмотра (см. об этом комментарий к ст. 372 ТК);

в) хранения товаров и транспортных средств (см. об этом комментарий к ст. 99-118, 215-233 ТК);

г) перемещения товаров и транспортных средств под таможенным наблюдением (см. об этом комментарий к ст. 370 ТК);

2) в местах, неисчерпывающим образом перечисленных в п. 1 ст. 362 ТК:

в конкретном случае зоны таможенного контроля могут быть созданы и в других местах;

3) либо как постоянные (в этом случае время их функционирования заранее не определено), либо как временные. В последнем случае зоны таможенного контроля могут быть созданы:

а) на определенный срок (который указывается в письменном решении таможенного органа);

б) только в случаях, исчерпывающим образом указанных в п. 2 ст. 362 ТК;

4) в порядке, определенном ГТК. Последний:

а) издает правовой акт (см. об этом комментарий к ст. 5, 6, 23-25 ТК), посвященный порядку создания зон таможенного контроля;

б) определяет порядок обозначения (символами, надписями, иными способами) таких зон.

Однако если зона таможенного контроля создается вдоль таможенной границы Российской Федерации, то для этого требуется отдельное постановление или распоряжение Правительства Российской Федерации (см. комментарий к ст. 4 ТК). Если зона таможенного контроля создается в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, то ГТК определяет специфические требования к порядку их создания и способам обозначения с учетом положения Закона о границе (в частности, согласовав этот вопрос пограничной службой Российской Федерации, входящей в состав ФСБ).

2. Анализ правил п. 4 и 5 ст. 362 показывает, что:

1) по общему правилу не допускается в пределах зоны таможенного контроля:

а) осуществление любой коммерческой деятельности;

б) перемещение товаров и транспортных средств любых лиц и государственных органов, не имеющих отношения к таможенным органам, через границы зоны и в пределах зоны;

2) лишь с разрешения (письменного) таможенных органов в виде исключения в отдельных случаях допускается такая деятельность и перемещение;

3) в случаях, когда в нормах ТК допускается перемещение и коммерческая деятельность в пределах таможенной зоны (например, при переработке товаров), соответствующие лица и органы предварительно уведомляют об этом таможенный орган (в письменной форме). В практике возник вопрос:

обязаны ли органы милиции, органы предварительного расследования (проводя например, оперативно розыскные мероприятия и процессуальные действия) предварительно уведомлять таможенные органы? К сожалению, налицо существенное противоречие между Законом от ОРД, Законом о милиции, УПК и п. 4 ст. 362 ТК. Его срочно следует устранить. Впредь до этого нужно исходить из норм ст. 362 ТК (так как закон, принятый позднее, имеет приоритет перед законом, принятым ранее, если они по-разному регулируют одни и те же отношения);

4) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации указанные выше ограничения действуют лишь в той мере, в какой они не нарушают режим Государственной границы, установленный в соответствии с Законом о границе, иными правовыми актами, регулирующими отношения в области охраны Государственной границы Российской Федерации;

5) лишь в зоне таможенного контроля допускается проведение проверки товаров. В практике возник вопрос:

нет ли противоречия между правилами п. 5 ст. 362 и ст. 361 ТК? Отвечая на этот вопрос, нужно учесть, что такое противоречие:

а) отсутствует, поскольку за пределами таможенной зоны проверяется лишь достоверность сведений о товарах;

б) налицо, если проверяются сами товары (в том числе и на предмет наличия на них маркировки). Законодателю, наверное, нужно уточнить редакцию ст. 361 и 362 ТК (см. комментарий).

Статья 363. Представление документов и сведений, необходимых для таможенного контроля

1. Анализ ст. 363 показывает, что:

1) в п. 1, 3 ст. 363 по существу неисчерпывающим образом перечислены лица, которые обязаны представить для осуществления таможенного контроля в таможенные органы соответствующие документы и сведения. Это обязаны сделать и любые иные лица, осуществляющие таможенные операции и таможенные действия;

2) таможенный орган вправе:

а) письменно запрашивать документы и сведения, необходимые для таможенного контроля;

б) установить срок (достаточный и разумный) для такого представления, а в необходимых случаях и продлить такой срок (если в таможенный орган поступил письменный мотивированный запрос заинтересованного лица о таком продлении);

в) письменно запрашивать документы, справки, любую иную информацию у банков, коммерческих и некоммерческих организациях, у любых иных лиц, которые имеют отношения к внешнеэкономическим операциям (но лишь в целях проверки достоверности сведений после выпуска товаров на таможенную территорию Российской Федерации, см. об этом коммент. к ст. 361, 367 ТК).

По существу формулировка п. 4 ст. 363 позволяет запрашивать любую информацию по товарам, ввозимым на таможенную территорию Российской Федерации;

г) запрашивать у налоговых органов (которые осуществляют регистрацию юридических лиц) и иных государственных органов, а также органов местного самоуправления сведений, необходимых для осуществления таможенного контроля. Последние обязаны такие сведения и документы представлять.

2. Документы, необходимые для таможенного контроля, должны хранить:

1) не менее 5 календарных лет с момента совершения соответствующей таможенной операции:

а) таможенные брокеры (см. об этом комментарий к ст. 139-148 ТК);

б) таможенные перевозчики (см. об этом комментарий к ст. 93-98 ТК);

в) владельцы складов временного хранения и таможенных складов (см. об этом комментарий к ст. 99-118, 215-233 ТК);

2) не менее 3 календарных лет (отсчитываемых после 31 декабря года, в течение которого товары утратили статус находящихся под таможенным контролем) все иные лица.

За нарушение правил п. 6 ст. 363 виновные лица могут быть привлечены к ответственности (например, по ст. 16.15 КоАП "непредставление в таможенный орган отчетности и несоблюдение порядка ведения учета, см. об этом подробнее в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к КоАП РФ. М.: Инфра-М, 2003).

Статья 364. Представление отчетности для целей таможенного контроля

1. Обязанности по представлению в таможенный орган отчетности об операциях с товарами, перемещаемыми через таможенную границу Российской Федерации, несут:

1) таможенные брокеры (см. о них комментарий к ст. 139-148 ТК);

2) владельцы складов временного хранения (см. о них комментарий к ст. 99-118 ТК);

3) владельцы таможенных складов (см. о них комментарий к ст. 215-233 ТК);

4) таможенные перевозчики (см. о них комментарий к ст. 93-98 ТК);

5) лица, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность не менее 3 лет, а также иные лица, применяющие упрощенные процедуры таможенного оформления (см. об этом комментарий к ст. 68 ТК).

2. Применяя правила ст. 364, нужно также учесть, что:

1) формы отчетности (которую упомянутые лица должны представлять в таможенный орган) утверждаются ГТК;

2) за непредставление отчетности (или несвоевременное ее представление) в таможенный орган, а равно за несоблюдение установленного порядка ведения учета, представление недостоверной отчетности виновное лицо привлекается к административному штрафу должностных лиц (размер штрафа - от 10 до 100 минимальных размеров оплаты труда) и юридическое лицо (размер штрафа - от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда) (ст. 16.15 КоАП).

Статья 365. Недопустимость причинения неправомерного вреда при проведении таможенного контроля

1. Анализ п. 1 ст. 365 показывает, что:

1) запрещается причинение вреда (в ходе проведения таможенного контроля):

а) перевозчику товаров (а не только таможенному перевозчику, см. об этом комментарий к ст. 93-98 ТК);

б) декларанту (см. о том, кто может быть декларантом, комментарий к ст. 126 ТК);

в) представителям этих лиц (см. о них комментарий к ст. 16, 139-148 ТК);

г) владельцам таможенных складов и складов временного хранения (см. о них комментарий к ст. 99-118, 215-233 ТК);

д) иным заинтересованным лицам (т.е. в ст. 365 неисчерпывающим образом перечислены лица, которым таможенный орган обязан возмещать причиненный вред);

2) таможенный орган не вправе причинить именно неправомерный вред. Так, если должностные лица (в ходе осмотра товаров) вскрывают двери транспортных средств, ломая при этом механизм замков, не дожидаясь, пока владелец транспортных средств доставит им ключи, то налицо именнопричинение неправомерного вреда;

3) вред (упомянутый в ст. 365) может выражаться:

- в причинении вреда имуществу лица, у которого проводится таможенный контроль. При этом речь идет:

о любом имуществе (а не только о товарах и транспортных средствах, являющихся непосредственными объектами таможенного контроля);

об имуществе, собственником которого является сам потерпевший;

об имуществе, которое хотя и не является собственностью лица, в отношении которого осуществляется таможенный контроль, но находится во владении и пользовании последнего (например, по договору аренды, в рамках договора безвозмездного пользования и т.д.);

4) запрещается причинение морального вреда физическому лицу, например декларанту. Моральный вред - это причинение лицу физических или нравственных страданий действиями (в данном случае должностного лица таможенного органа), нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага (ст. 150, 151 ГК). О порядке возмещения морального вреда см. комментарий к ст. 1099-1101 ГК (в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части 2 ГК РФ. 4-е изд. М.: Инфра-М, 2003);

5) запрещается причинение вреда деловой репутации как физического лица (например, перевозящего товары для перепродажи), так и организации (ст. 152 ГК). См. об этом подробнее в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части 1 ГК РФ. 3-е изд. М.: Инфра-М, 2003;

6) с другой стороны, если невозможно избежать причинения вреда (даже правомерного), должностные органы должны стремиться к минимизации этого вреда, ограничиваясь лишь наиболее необходимыми действиями, приводящими к причинению вреда.

2. Применяя правила п. 2 ст. 365, необходимо учесть, что:

1) убытки (упомянутые в ст. 365) могут выражаться в:

причинении декларанту (иному указанному лицу) реального ущерба, т.е. расходов, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения его имущества;

упущенной выгоде, т.е. в неполученных доходах, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его права не были нарушены должностными лицами налогового органа;

2) правилам ст. 365 (обязывающим возместить убытки в полном объеме лицу, которому они неправомерно были причинены в ходе таможенного контроля) соответствуют нормы ст. 413 ТК (о том, что упомянутое лицо вправе требовать возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями таможенных органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц), см. комментарий к ст. 413 ТК;

3) систематическое толкование правил ст. 365 и 413 ТК позволяет сделать вывод о том, что подлежат возмещению не только убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов и их должностных лиц, но также и неправомерным бездействием последних. Главное, чтобы упомянутые действия (бездействие) были допущены в ходе осуществления таможенного контроля и повлекли за собой причинение убытков лицу, в отношении которого он проводился.

3. Правила п. 3 ст. 365 имеют определенную специфику:

1) они предписывают применять меры ответственности, предусмотренные не только самим ТК, но и другими федеральными законами. Речь, в частности, идет о мерах:

а) имущественной ответственности, установленной:

ст. 16 ГК (предусматривает возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления);

ст. 1069 ГК (предусматривает ответственность за вред, причиненный государственными органами (органами местного самоуправления), а также их должностными лицами);

ст. 1070 ГК (предусматривает ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания (в том числе таможенных органов), предварительного следствия, суда и прокуратуры);

б) уголовной ответственности, предусмотренной в:

ст. 169 УК (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности);

ст. 183 УК (незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну);

ст. 285 УК (злоупотребление (в том числе должностными лицами таможенного органа) должностными полномочиями);

ст. 286 УК (превышение должностных полномочий и др.);

ст. 288 УК (присвоение полномочий должностных лиц);

в) дисциплинарной ответственности, установленной:

ст. 81 Трудового кодекса (предусматривает возможность увольнения должностного лица таможенного органа за систематическое, без уважительных причин неисполнение обязанностей, возложенных на него трудовым договором, правилами внутреннего распорядка);

ст. 192-195 Трудового кодекса (предусматривает меры дисциплинарного взыскания и порядок их применения);

ст. 234-248 Трудового кодекса (устанавливает меры материальной ответственности работников и порядок возмещения ущерба);

дело в том, что если таможенный орган вынужден был возмещать убытки налогоплательщику, то он вправе в порядке регресса требовать возмещения материального ущерба с виновного должностного лица.

Кроме того, должностные лица несут ответственность, предусмотренную Федеральным законом от 27.05.2003 N 58 "О системе государственной службы Российской Федерации", за причинение ими убытков лицам, указанным в ст. 365;

2) хотя в п. 3 ст. 365 речь идет об убытках, причиненных в результате совершения неправомерных действий, следует учесть, что возмещению подлежат и убытки вследствие неправомерного бездействия;

3) о возможности отмены неправомерных актов таможенных органов и актов их должностных лиц (причинивших убытки) см. комментарий к ст. 45-57 ТК;

4) убытки (причиненные лицам, упомянутым в ст. 365) подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации:

это предусмотрено в ст. 1069 ГК.

4. Исследование правил п. 4 ст. 365 позволяет сделать ряд важных выводов:

1) по общему правилу убытки, причиненные лицу (у которого проводится таможенный контроль) правомерными действиями, решениями должностных лиц таможенных органов, возмещению не подлежат;

2) упомянутые выше убытки подлежат возмещению лишь в той мере, в какой это прямо предусмотрено не только в нормах ТК, других актов таможенного законодательства, но также и другими федеральными законами (но не иными правовыми актами).

5. О применении физической силы должностными лицами таможенных органов см. комментарий к ст. 415 ТК. О применении специальных средств должностными лицами таможенных органов см. комментарий к ст. 416 ТК. О применении оружия этими лицами см. комментарий к ст. 417 ТК.