§ 2. Критерии характеристики налоговой системы

Типы регулирования налоговых отношений

Налоговое регулирование осуществляется прежде всего на ос­нове права (компетенции) государственного органа власти уста­навливать налоги и изымать их в процессе разработки, рассмотре­ния, утверждения и реализации бюджета. Статья 1 Закона Украи­ны «О внесении изменений и дополнений в Закон Украинской ССР «О системе налогообложения» от 2 февраля 1994 года подчеркива­ет, что установление и отмена налогов, сборов и платежей, а также льгот осуществляется Верховным Советом Украины. Верховным Советом Республики Крым и местными Советами народных депу­татов, причем Верховный Совет Республики Крым и местные Со­веты могут устанавливать дополнительные льготы в области нало­гообложения в пределах сумм, поступающих в их бюджеты.

Любая схема управления в государстве характеризуется специ­фической иерархической системой, которая предполагает четкое разграничение прав и обязанностей между различными органами власти в области формирования бюджета и собственных доходов.

Если исходить из определенной самостоятельности бюджетов различных уровней (центрального и местных), можно выделить и два уровня регулирования налоговых потоков:

ВЕРХНИЙ УРОВЕНЬ — составляющий основу поступле­

ний в центральный бюджет;

НИЖНИЙ УРОВЕНЬ — формирующий поступления в мест­

ные бюджеты.

92

Налоговое регулирование в странах с развитой рыночной эко­номикой позволяет выделить несколько условий оптимального со­отношения бюджетных поступлений и налоговых платежей.

1-е условие — четкое разделение компетенции между ор­ганами власти на центральном и местном уровнях;

2-е условие — самостоятельность бюджетов и наличие у них независимых друг от друга источников доходов;

3-е условие — отсутствие устойчивых каналов перечисле­ния средств из нижестоящих бюджетов в общегосударственный.

Механизм отношений между органами власти при распределе­нии компетенции по налоговому регулированию варьируется в за­висимости от государственного устройства, типа хозяйства, специ­фики административно-территориального деления, традиций. В целом можно выделить два типа подобных отношений.

Первый тип — федеральный орган власти оказывает решающее влияние в области налоговой инициативы. Подобные отношения характерны для США, где Конгрессу совместно с администрацией принадлежит решающая роль по прямому налогообложению юри­дических и физических лиц. Так, федеральные власти определяют ставки прямых налогов с населения и юридических лил, которые поступают в федеральный бюджет. Местные власти при этом под­страиваются под налоговую политику, хотя и могут самостоятель­но изменять налоговые ставки.

Второй тип — характеризуется долевым участием органов влас­ти, при котором доля каждого уровня власти в налогах фиксирует­ся их компетенцией. Подобные отношения характерны для многих европейских стран. К примеру, в бюджетной системе Германии доля федерального бюджета в налогах на прибыль хозяйственных организаций корпоративного типа составляет 42.5 %; бюджета земли — 42,5 %; местного бюджета — 15 % (см. Вопросы экономики, 1991, № 10, стр. 89).

В первом слл'чае свобода местных органов в области налоговой политики варьируется в определенных рамках, однако это же при­водит и к определенной неустойчивости налоговой базы и, соот­ветственно, поступлений в доходную часть бюджета. Во втором случае устойчивость налоговых поступлений сочетается с ограни­чением самостоятельной налоговой политики регионов. Видимо, вполне закономерен компромисс, смешанный вариант этих двух типов, отражающий специфику государства в конкретных услови­ях, особенности бюджетной и налоговой системы.

Факторы, характеризующие налоговую систему

Выделяется три политико-правовых фактора, характеризующих налоговую систему (см. подробнее Основы налогового права / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 1995, с. 84-87):

1.         Сложившиеся в стране  пропорции в распределении функций

между центральными и  местными  органами государственной

власти:

а)         страны со значительны м и   расхода м и   местных ор­

ганов власти (до 30 % валового внутреннего продукта): Дания, Нор­

вегия, Швеция;

б)         страны со средним  уровнем   расходов местных ор­

ганов власти (до 20 % ВВП): Англия, Италия, Ирландия;

в)         страны с незначительной долей местных расходов (менее

10 % ВВП): Германия, Франция, Испания.

Доля налогов среди источников доходов бюджета. Так, доля

налогов в местных бюджетах: во Франции и Дании — более 40 %,

в Италии — 9 %, в Германии — около 20 %.

Степень контроля центральной администрации за органами

местной власти. Многообразие этих отношений может быть сведе­

но к трем вариантам:

A.         РАЗНЫЕ НАЛОГИ. В основе этой формы лежит механизм

самостоятельного введения налогов соответствующим уровнем влас­

ти (Федерация — субъекты Федерации — местные органы власти).

Выделяются два варианта этой формы:

а)         Полное  разделение  прав и ответственности различ­

ных уровней власти в установлении налогов, которые целиком по­

ступают в бюджет соответствующего уровня. Данная система не­

пременно должна иметь верхнее ограничение обшей суммы нало­

говых изъятий с целью предотвращения конфискационного крена.

б)         Неполное   разделение  прав и ответственности раз­

личных уровней власти в установлении налогов. Этот механизм

предполагает установление исчерпывающего перечня налогов цент­

ральным органом власти и введение им общегосударственных на­

логов. Местные органы регламентируют действие на своей терри­

тории местных налогов, входящих в вышеуказанный перечень.

Б. РАЗНЫЕ СТАВКИ. При реализации этой формы основные условия взимания конкретного налога устанавливает центральный орган власти, а местные органы определяют ставки налога, зачис­ляемого в местный бюджет. Иногда центральным органом власти может ограничиваться и общий размер налоговой ставки. Своеоб­разие данной формы состоит в ограничении свободы местных ор­ганов власти, но в большей степени зашиты налогоплательщика от произвола на местном уровне (см. Экономика и жизнь, 1994, № 40).

B.         РАЗНЫЕ ДОХОДЫ. Свобода местных органов власти в дан­

ной форме совершенно незначительна, так как между бюджетами

различных уровней делятся суммы уже собранного налога. Меха­

низм распределения устанавливается центральной властью либо

по закрепленным нормативам.

94

Идея единства, централизации налоговой политики реализует­ся через механизм «разных доходов», принцип же плюрализма, де­централизации — при использовании первой формы. Реально, ви­димо, необходимо ориентироваться на применение специфичес­кого сочетания этих форм, в зависимости от ситуации, региона и целей.

Во многих странах с развитой рыночной экономикой (к примеру, Швеция) взаимодействие различных уровней на­логовых отношений решается установлением механизма от­числений, при котором налоги на доходы и недвижимость в основном поступают в местные бюджеты, а центральный бюджет сосредоточивает специальные целевые поступления со строго определенными направлениями расходования. Подобный механизм позволяет разграничить полномочия центра и местных бюджетов. Это создает возможность как обеспечить целевое финансирование приоритетных общего­сударственных задач, реализовывать общенациональные ин­тересы, так и поддерживать автономию, финансовую неза­висимость регионов, удовлетворять местные потребности.