§ 4. Понятие региональной бюджетно-ншоговой системы и ее формы

Региональная бюджетно-налоговая система и ее функции

Реализация теоретических моделей привела к возникновению региональной бюджетно-налоговой системы (РБНС). Она предпола­гает не просто сочетание таких элементов, как региональные бюд­жеты, региональные налоги, сборы, льготы, но и механизм специ­фических отношений центрального и региональных бюджетов, на­логов, использование рычагов бюджетного регулирования. Региональные бюджетно-налоговые системы производны от тер­риториальной организации государства и повторяют в целом струк­туру и взаимосвязи административно-территориальных единиц.

ФУНКЦИЯМИ РБНС являются:

Закрепление определенного порядка движения бюджетно-

налоговых потоков в зависимости от территориальной организа­

ции общества.

Сосредоточение и использование в общерегиональных це­

лях средств, образованных на данной территории и поступивших

в региональные бюджеты.

Реализация региональными органами власти и управления

своих полномочий в условиях формальной финансовой независи­

мости.

Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ.

Формирование инфраструктуры данной территории.

1' 6-604 -           99

Рациональное использование природо-ресурсного и эколо­

гического потенциала.

Стимулирование определенных региональных ориентиров

развития.

Опыт использования РБНС во многих странах выделяет не­сколько основных ТРЕБОВАНИЙ к ним:

А. Четкая реализация вышеперечисленных функций.

Б. Первичность распределения расходов, основанная на разде-лении сфер деятельности при законодательном регулировании цент­ральных и региональных уровней в этом процессе.

8.         Перераспределение доходов может основываться как на оп­

ределенной форме централизации налоговых поступлений в бюд­

жеты верхнего уровня и последующем их перераспределении в

нижестоящие, так и различных вариантах трехуровневой структу­

ры РБНС. В условиях последней распределение основных налогов

выглядит следующим образом: земельный — низший уровень; иму­

щественные — средний; подоходный и на прибыль — верхний.

Г. Политика выравнивания с целью поддержки отдельных ре­гионов при наличии объективных и законодательно закрепленных предпосылок перераспределения средств из одного региона в другой.

Формы РБНС

Механизм использования региональных бюджетно-налоговых систем, особенности взаимоотношений составляющих irx элемен­тов породили целый ряд специфических форм, которые условно можно озаглавить следующим образом.

Бюджетно-налоговый /пюрализм (США) характеризуется ста­бильностью бюджетно-налоговых отношений государства и регио­нов. Фактически штаты имеют равные права в этой области с фе­дерацией в целом, поэтому на уровне федерации и в штатах суще­ствуют идентичные по наименованию налоги (подоходный налог с населения и с корпораций), хотя последние относительно невели­ки и их размер колеблется от 2 до S %. В ряде штатов местный подоходный налог вычитается при расчете обязательств по феде­ральному; в других реализуется обратная процедура. Наиболее прин­ципиальным ограничением налоговых прав штатов является запрет на введение отдельных косвенных налогов, как препятствующих свободе торговли между штатами, что запрещено Конституцией США. Именно поэтому средняя ставка налога с продаж, который обеспечивает до 30 % бюджетных поступлений, колеблется по шта­там в районе 4 % к розничной цене. Прямое перераспределение средств между штатами практически отсутствует, при этом Кон­гресс, в соответствии с разделом 8 статьи 1 Конституции США, имеет право назначать расходы только на «всеобщее благоденствие США», что также препятствует переливу средств между региона-

10(1

ми. Штаты могут устанавливать любые формы и особенности нало­говых рычагов, но не вправе препятствовать межрегиональным хо­зяйственным связям, которые и приводят к равнонапряженности налогового пресса.

Государственная регламентация (Германия). Конституция при­знает равноценными потребности Федерации, земель и общин в финансовых средствах, что предполагает примерно одинаковую долю налоговых поступлений в доходные части бюджетов различ­ных уровней через механизм перераспределения налоговых отчис­лений. Вся совокупность налогов делится на две группы: собствен­ные (закрепленные, поступающие полностью в соответствующий бюджет), и общие (распределяемые по нормативам между бюдже­тами). Основу собственных налогов федерации составляют акцизы и пошлины; земель — поимущественный налог, налог с наследства и дарений, налог с владельцев автомобилей; общин — поземельный и промысловый. К общим налогам относятся подоходный (распре­деляется между федерацией, землями и общинами в пропорции 42,5 % : 42,5 % : 15 %; корпорашюнный (между федерацией и землями делится поровну); НДС (пропорция очень подвижна, но варьируется на уровне 65 % : 35 % между федерацией и землями). За счет совокупной доли земель происходит выравнивание, при котором 76 % этой доли зачисляется в бюджеты земель пропорци­онально численности населения, а 25 % перераспределяется, исхо­дя из объемов налоговых поступлений, в бюджет земли. Земли, у которых доходы выше этой нормы, перечисляют определенные сум­мы землям с доходами ниже нормы, при этом отклонение от нормы не должно превышать 5 %. Причем подобное перераспределение осуществляется практически напрямую между землями, минуя фе­деральный бюджет. Если недостаточно и этого, то тогда включается механизм федеральных субсидий. Основы налоговой системы зако­нодательно закреплены на федеральном уровне, и земли не могут менять ставки и механизм основных налогов. Сбор налогов распре­делен между федеральными и земельными финансовыми ведомст­вами.

Примат централизации (Австралия). Австралия представляет высокоцентрализованное в финансовом отношении государство, характер этой централизации сложился еще в 1942 году после вве­дения единого налогообложения во время Второй мировой войны, которое сменило конституционно гарантированные права штатов. Фактически с этого времени федеральный уровень власти получил полномочия использовать любые формы налогообложения, а шта­там запрещены налоговые корректировки. При отсутствии налого­вых поступлений в региональные бюджеты федеральный уровень широко использует систему субсидий штатам, размер которых оп­ределяется в условиях жесткого финансового контроля за расхода-

101

ми штатов. Лишь после признания их обоснованными принимается решение о выделении средств. Специальная комиссия по субсиди­ям может корректировать их объем в зависимости от ситуации. Фактически, несмотря на федеративное устройство, в области функ-ционируюшей региональной бюджетно-налоговой системы Австра­лия в большей степени напоминает унитарное государство.

Бюджетно-налоговый конфедерализм (Швейцария). Конфедера­тивный характер в полной мере соответствует и РБНС в Швейца­рии. На федеральном уровне в основном реализуются международ­ные функции, что соответственно сужает ее налоговую базу и акку­мулирует поступления за счет акцизов и таможенных пошлин. Основная масса налогов находится в компетенции кантонов, кото­рые и несут основную ответственность за проведение внутренней политики. Это привело к определенным различиям в экономичес­ком развитии кантонов. Выравнивание регионов осуществляется преимущественно за счет миграции населения и средств, а в пос­леднее время и выделения субсидий из федерального бюджета. Особенностью Швейцарии является принятие решения о введении какого-либо налога или новых ставок с кантонов путем референду­ма, что ограничивает возможности кантональных властей по само­стоятельной корректировке налоговой системы.

Определенной неустойчивостью и текучестью характеризуется процесс формирования региональных бюджетно-налоговых систем в государствах СНГ, но говорить о сложившемся механизме еще рано. При работе над данным изданием автор имел возможность использовать Закон Украины «О внесении изменений и дополне­ний в Закон Украинской ССР «О бюджетной системе Украинской ССР». Вполне вероятно, что детали будут изменены, но в целом подход, видимо, останется неизменным. Данный вариант норма­тивного акта в разделе II проводит четкое разграничение налоговых поступлений в доходную часть бюджета соответствующего уровня, что позволяет выделить несколько направлений движения налого­вых потоков. Это движение исходит из положения ст. 2.10.2, на основе которого доходы бюджетов Украины делятся на доходы Государственного бюджета, республиканского бюджета Автоном­ной Республики Крым и местных бюджетов.

Основу доходов Государственного бюджета Украины составля­ют налог на добавленную стоимость, акцизный сбор; налог на при­быль предприятий и организаций в размере 30 % поступлений и т.д. Доходы республиканского бюджета Автономной Республики Крым, областного, городского бюджетов формируются за счет на­лога на прибыль в размере 60 % от ставки, установленной законо­дательством; подоходного налога с граждан; налога на имущество предприятий коммунальной власти; дотаций, субвенций и других

102

отчислений из Государственного бюджета Украины. В доходы рай­онных бюджетов районов, городов зачисляются: налог на прибыль (в размере, определенном Советом народных депутатов вышестоя­щего уровня); подоходный налог с граждан (определенный по той же схеме); налог на недвижимое имущество граждан; местные на­логи и сборы; отчисления, дотации и субсидии, полученные из бюджета вышестоящего уровня. Специфический механизм пере­распределения налога на прибыль, подоходного налога с граждан, местных налогов и сборов характерен для формирования доходов бюджетов районов в городах, городских (районного подчинения), сельских, поселковых бюджетов. Однако размеры налоговых от­числений в эти бюджеты определяются вышестоящим Советом народных депутатов.

Часть доходов вышестоящего бюджета может передаваться в форме процентных отчислений от отдельных видов доходов или дотаций и субвенций (ст. 2.16). Процентные отчисления от отдель­ных видов доходов определяются соответствующими Советами народных депутатов с учетом экономического, социального, эколо­гического и природного положения соответствующих районов и населенных пунктов. При составлении проекта Закона о Государ­ственном бюджете Украины правительство предоставляет техни­ко-экономическое обоснование отчислений, дотаций и субвенций регионам, включающее статистические данные о состоянии.регио­на; расчет необходимых затрат для выравнивания положения субъ­ектов; информацию о правительственных и региональных програм­мах преодоления различий между субъектами. Порядок, условия и использование дотаций и субвенций из Госбюджета Украины ут­верждаются Верховным Советом Украины, из других бюджетов — соответствующими представительскими органами власти в преде­лах их компетенции.