Глава і. Поняття та загальна характеристика правотворчості

Від часу виникнення правової регуляції, громадяни свідомо чи несвідомо, але постійно виконують певні правові ролі, дотри­муючись або пристосовуючись до певних вимог, дозволів або за­борон. Ці правові ролі є суть суспільна необхідність, обов'язко­вість та виконуваність юридичних приписів, а також настання усіх тих наслідків, які мають бути при невиконанні певних регу­ляцій або порушенні правового порядку1.

Кожна держава встановлює в суспільних відносинах певний порядок, котрий за допомогою виданих нею нормативно-право­вих актів забезпечується, охороняється і захищається. Правове регулювання охоплює більшість сфер людської життєдіяльності та існування природного середовища. При цьому розширюються межі нормативного впливу на суспільні відносини відповідно до їх стану, потреб у змінах.

Значна роль правового регулювання в житті особи і суспіль­ства передбачає необхідність набуття знань, перш за все того, чого власне прагне законодавець, створюючи певним чином нормативно-правові акти. Для успішної правотворчості та пра-возастосовної діяльності вкрай необхідним є формування та розвиток правового простору.

Правотворчість — функція держави. Власне, це одна із форм діяльності держави в особі компетентних органів, установ та ор­ганізацій, які уповноважені (у передбачених законом випадках) готувати, видавати або вдосконалювати нормативно-правові ак­ти. Слід додати, що правотворчість можуть здійснювати — укра­їнський народ (шляхом референдума), місцеві громади (на збо­рах, сходах або через обрані ними органи). За допомогою такої діяльності правова система підтримується в активному стані, за­проваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми2.

1              Социальные отклонения. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрид, лит.,

1989. —С. 72-80.

2              У літературі наголошується на тому, що правотворчість більш широке

поняття ніж, наприклад законотворчість або законодавчий процес. Воно

охоплює процес створення всіх форм права: законів, підзаконних актів, пра­

вових звичаїв і судових прецедентів. Див.: Олуйко В. М. Парламентське право

України: проблеми теорії та практики. — К., Юрінком Інтер, 2004. — С. 33.

14

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

15

Соціальне призначення правотворчості полягає у встановлен­ні певних стандартів, вимог до правової поведінки учасників су­спільних відносин, які (з позиції держави) є припустимі, бажані або необхідні (обов'язкові чи заборонені). Йдеться не про «дару­вання» юридичним або фізичним особам (чи іншим суб'єктам) певних можливостей або благ. Певні стандарти правової пове­дінки, як і певні права та обов'язки людини є природними і тому вони є невідчуженими, зокрема, про невідчуженість прав і сво­бод людини йдеться у ст. 21 Конституції України. Власне про стандарти правової поведінки, про правові ролі у Конституції не йдеться. Тому, коли ми говоримо про правотворчість, ми ма­ємо на увазі творення саме об'єктивного права («юридична пра­вотворчість»), що «вимальовує» стандартні правові ролі. Бо в цих ролях відбивається людина правоактивна. Від народження й до смерті людина взаємодіє з державою, виконуючи ролі чи то платника податків, народного обранця, державного службовця, правоохоронця, приватного підприємця тощо. Отже, з точки зо­ру успішного виконання правової ролі потрібна орієнтація у пра­вових нормах, уміння локалізувати негативні наслідки їх незнан­ня або недотримання. Людина кожної миті відтворює у своїх правових ролях норми права. Вона сама є й нормотворцем й, од­ночасно, виконавцем певних правових норм1.

Тому у правотворчості формуються і затверджуються ті пра­вові норми, що відповідають сучасному рівню суспільних відно­син і сприяють їхньому прогресивному розвиткові. Саме в цьо­му, в першу чергу, виявляється призначення даної форми дер­жавної діяльності. Інше виявлення правотворчості (зміна і ска­сування чинних норм, удосконалення їх редакції) має підпоряд­коване, допоміжне значення для утворення чітко визначеної і внутрішньо узгодженої системи юридичних норм. Шляхом пра­вотворчості створюються також норми, що стимулюють виник­нення і розвиток сучасних правовідносин. Особливу роль при цьому відіграють професійні та громадські обговорення про-

1 3 цього приводу правомірно послатися на думку Ю. Л. Власова про те, що «при вжитті будь-яких норм практично завжди слід з'ясувати зміст уже чинних правових приписів... Необхідно зазначити, що процес тлумачення існує у правотворчій діяльності не тільки в плані з'ясування чинних норм пра­ва, пов'язаних із нормами, що ухвалюються. Тлумачення здійснюють і при з'ясуванні змісту проектів нових законодавчих актів. Цим питанням у пра­вовій науці, на жаль, приділено мало уваги, хоча вони тісно пов'язані з якістю правотворчої роботи...» (Див.: Власов Ю. А. Проблеми тлумачення норм пра­ва: Монографія. — Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — С. 24—25.).

ектів у професійних ЗМІ, парламентських слуханнях, громад­ських колегіях міністерств та відомств тощо.

За своєю нормативнвою сутністю правотворчість є втілен­ням державної волі в формі закону або іншому нормативному джерелі.

З точки зору організації процес правотворчості складається з трьох стадій:

формування волевиявлення (юридичний мотив), обґрун­

тування потреби волевиявлення;

нормативно-технічне формулювання цієї волі у вигляді ви­

значеного стереотипу (масштабу, напряму, моделі) правової по­

ведінки;

надання визначеному стереотипу юридичних властивос­

тей.

Правовтворчість характеризується такими основними озна­ками:

є юрисдикційною діяльністю держави (або) уповноваже­

ного органу, організації;

має об'єктивну спрямованість;

відображається в актах, що містять норми права чи скасо­

вують, змінюють їх;

4)             суворо регламентується правовими нормами.

Правотворчість здійснюється на основі загальновизнаних

принципів, які визначають суть цієї діяльності, її характерні ри­си та основні напрями. Такими принципами є:

1. Верховенство права. Принцип верховенства права вини­кає та існує за умови, що саме право існує паралельно із держа­вою, діяльність якої пов'язується цим правом. Більш того, воно стабілізує діяльність держави та її органів. При цьому суттєви­ми є права людини, яка за ст. З Конституції стає найвищою со­ціальною і правовою цінністю. У разі панування прав людини у ієрархії прав та правової системи, свою реалізацію знаходить принцип верховенства права. У постанові пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше в су­дочинстві сказано про юридичне значення принципу верховен­ства права та свободи людини та громадянина. Вони визначають зміст і цілі законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються за­хистом правосуддя. Закріплені в Конституції України права

16

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

17

і свободи людини та громадянина не є вичерпними (ст, 22 Кон­ституції)1.

Принцип верховенства права адресується у першу чергу пра-возастосовнику і суб'єктам виконавчої та судової влади.

На відміну від принципу верховенства права принцип закон­ності адресується законотворцю і правозастсовнику, оскільки формулює порядок реалізації правових норм, змінюючи баланс заборон та дозволів на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством (ч. 1 ст. 19 Конституції). Верховенство права і законність це дві невід'ємні складові демократичного правового порядку, нового конституційного устрою держави.

2. Демократизм. Цей принцип виявляється в публічному установленні і здійсненні відкритого порядку підготовки і за­твердження нормативно-правових актів. У першу чергу йдеться про доступність і відкритість підготовки законів для україн­ського народу. Усе це забезпечується активною участю народ­них депутатів, усього депутатського корпусу, широкої громад­ськості в правотворчості, максимальним врахуванням в законо­творчих рішеннях громадської думки, інтересів громадян. На це орієнтують норми Закону України «Про статус народного депу­тата України» від 17 листопада 1992 р. (статті 6, 10, 11, 13, 14), а також Закону України «Про комітети Верховної Ради Украї­ни» від 14 квітня 1995 р. (статті 4,5,6,7,8,11 та ін.). Юридичний зміст норм існує у вигляді інформації, основними видами якої є адміністративна інформація, інформація про діяльність дер­жавних органів влади та органів місцевого і регіонального само­врядування, правова інформація тощо. Зокрема, правова інфор­мація визнається як сукупність документованих або публічно оголошених відомостей про право, його систему, джерела, реалі­зацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, право­порушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. (Див. ст. 21 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 p.). При цьому  держава гарантує усім учасникам інформацій­них відносин рівні права і можливості доступу до інформації; суб'єкт права на інформацію може вимагати усунення будь-яких порушень його права (ст. 45 зазначеного Закону). Джерелами інформації з правотворчості є офіційні сайти Верховної Ради

1 Докладніше див.: Рабінович П. М. Науково-практичний коментар до ст. 8 Конституції України // Конституція України: Наук.-практ. коментар / В. Б. Авер'янов та ін. — Харків: Право. — К. Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. — С. 43—50.

України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України.

Гуманізм. Цей принцип передбачає спрямованість розроб­

люваних нормативно-правових актів на забезпечення і захист

прав і свобод людини, на максимально можливе задоволення її

духовних і матеріальних потреб. Правотворчість повинна фор­

мулювати, захищати загальнолюдські цінності, природні права

людини, створювати гарантії, умови і механізми їх втілення в

життя. Даний принцип знайшов втілення у послідовній право-

творчій діяльності Української держави. Кожен нормативно-

правовий акт приймається з оглядом на рівень захисту та охоро­

ни прав і свобод людини і громадянина. Обсяг та межі захисту й

охорони закладеш у нормах найвищої юридичної сили (стат­

ті 21—68 Конституції України), кодифікованих нормах (Ци­

вільному кодексі України, Кримінальному кодексі України),

нормах статусних законів (закони «Про судоустрій України»,

«Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про службу безпеки Укра­

їни», «Про адвокатуру», «Про державну податкову службу в

Україні» тощо), нормах функціональних законів («Про опера-

тивно-розшукову діяльність», «Про боротьбу з корупцією» то­

що). Зокрема, в них фіксується та розвивається фундаменталь­

ний принцип єдності прав і свобод людини та громадянина (їх

невідчужуваності, непорушності, гарантованості та нескасова-

ності).

Законність. Цей принцип є універсальним і адресується

як правотворцям, так і правозастосувальникам1. Він вимагає,

щоб закони і підзаконні акти приймалися лише в межах компе­

тенції відповідного правотворчого органу (уповноваженої осо­

би) і відповідали Конституції, законам та актам більш високої

юридичної сили. Даний принцип також вимагає створення юри­

дичних актів і норм у їх суворій відповідності до правових норм,

що регламентують првотворчий процес. Відповідно до ч. 2 ст. 19

Конституції, органи державної влади та місцевого самовряду­

вання, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, у

межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та

законами України. Законність є найпершою конституційною за­

садою судочинства (п. 1 ч. З ст. 129 Конституції). Здійснюючи в

1 Тільки науково обгрунтована система забезпечення законотворчості здатна піднести її на якісно новий рівень діяльності та змісту. (Див.: Пробле­ми реалізації Конституції України: теорія і практика / Відп. ред. В. Ф. Пого-рілко: Монографія. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України: АСК., 2003. — С. 639.) 2 — 5-979

18

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

19

межах своєї компетенції конституційне судочинство, Конститу­ційний Суд на підставі ст. 13 Закону України «Про Конститу­ційний Суд України» може визнати як неконституційні закони та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим; дати висновок щодо від­повідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Вер­ховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість.

На підставі ст. 144 Конституції України в установленому по­рядку можуть бути визнані як неконституційні також рішення органів місцевого самоврядування.

5. Професійність, За цим принципом правотворчість покли­кана максимально повно відповідати назрілим потребам су­спільного розвитку, його об'єктивним закономірностям, бути науково обґрунтованою, враховувати і використовувати досяг­нення науки і техніки, базуватися на теоретичних розробках проблем, що вимагають нового нормативного рішення. До нор-мопроектування повинні залучатися наукові установи, фахівці певних галузей знань, особливо вчені-юристи та практики. Згід­но із Концепцією Загальнодержавної програми адаптації зако­нодавства України до законодавства Європейського Союзу (схвалена Законом України від 21 листопада 2002 р.) до голов­них завдань цієї програми віднесено розвиток законодавства України у напрямі його наближення до законодавства ЄС та за­безпечення високого рівня підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів, а також наукове та практичне за­безпечення адаптації українського законодавства, проведення комплексних системних досліджень з питань адаптації законо­давства. До реалізації зазначеного принципу безпосереднє від­ношення мають відповідні структурні підрозділи Верховної Ради України (Науково-експертне Управління ВРУ, Інститут законодавства ВРУ), Кабінету Міністрів України (наукові та експертні установи Мін'юсту, МВС, ДПА, Міносвіти й науки), Інститут держави і права Національної академії наук України, Академія правових наук України, Науково- консультативна Ра­да Верховного Суду України й Академія Генеральної прокура­тури України. Останнім часом помітною стала участь у розробці та обговоренні законопроектів, особливо громадських органі­зацій, комерційних структур, які займаються цією справою до­сить професійно.

Правотворчість є процесом неоднорідним; вона диференціюєть­ся в залежності від певних критеріїв* Правотворчість можна по­ділити на види за суб'єктами і засобами формування норм права. За суб'єктами правотворчість диференціюється на безпосередню правотворчість народу (референдум), правотворчість державних органів, правотворчість органів місцевого самоврядування. За за­собами формування норм права правотворчість можна поділити на новоутворення (утворення нових правових норм) і санкціонуван­ня (надання юридичних властивостей соціальним нормам, що вже існують).

Враховуючи державний характер правотворчої діяльності, необхідно розрізняти правотворчість у власному розумінні сло­ва і більш широке та багатоаспектне поняття — правоутворен­ня (формування права). Правоутворення не можливе без науко­вого аналізу, ґрунтовних оцінок дійсності, без розвиненої кон­цепції щодо майбутнього правового регулювання. Правоутво­рення і правотворчість — це дві категорії, які доповнюють одна одну. Правоутворення — процес формування державної волі в законі, правотворчість — діяльність компетентних органів і ор­ганізацій, яка головним чином спрямована на створення і прий­няття нормативно-правових актів. Правотворчість є основним, вирішальним етапом формування права, його логічним завер­шенням.

Основними факторами, що визначають формування права, є матеріальні умови існування суспільства, обумовлені рівно­правністю різних форм власності, захистом економічних прав і свобод людини й громадянина, інтересів вітчизняного товаро­виробника (економічні фактори). Так, нові форми власності, ринкові умови виробництва, багатоукладність економічного розвитку призвели до прийняття лише за останні десять років більш ніж тисячі законів економічного призначення.

Значний вплив на формування нормативної бази має по­літична ситуація в державі, розстановка політичних сил, харак­тер їхньої взаємодії або протидії, самодостатність політичних партій, рухів, громадських організацій тощо (політичні факто­ри). Політична ситуація в державі відбивається на розвиткові податкового, соціального, є складовою виборчого, бюджетного законодавства.

Принципово важливе значення при створенні юридичних норм має також ступінь громадської активності й громадського контролю за станом справ у державі, розвиненість професійних та громадянських інтересів, їх лобіювання в органах влади (со-

2*

20

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

21

ціальні фактори). Особливо ці питання привертають увагу гро­мадськості при розробці трудового, комерційного (підприєм­ницького), пенсійного, міграційного законодавства та норм, у яких відстоюються права людини й громадянина, доступ до ін­формації та до правосуддя, визначаються інтереси засобів масо­вої інформації.

У багатонаціональній державі, якою є Україна, процес фор­мування права багато в чому визначається тим, як налагоджено взаємовідносини, які вживаються форми співжиття і співробіт­ництва між корінним населенням і національними меншинами, як держава сприяє їх консолідації, розвиткові, оформленню їх юридичного статусу тощо (національні фактори). Багатонаціо­нальний статус Української держави відбивається у міграційно­му законодавстві, у законодавстві про адміністративно-терито­ріальний поділ, про особливості культурного та інформаційного процесу, мову тощо.

Міжнародне становище держави, рівень і характер взаємовід­носин з іншими державами і міжнародними організаціями та­кож суттєво впливають на правотворчість (зовнішньополітичні фактори). Базові вимоги при цьому, окрім норм Конституції, вміщуються у Законі України «Про міжнародні договори Украї­ни» від 29 червня 2004 р. Саме у ньому визначається необхід­ність укладення договорів, ініціатори та суб'єкти цього процесу, порядок укладення, ратифікація, виконання, опублікування, ре­єстрація та зберігання.

Ідеологічною базою права слугує правова свідомість грома­дян, правова культура суспільства. Правові ідеї (ідеологічні фак­тори) мають суттєве значення для правотворчості. Ефектив­ність правотворчості багато в чому залежить від відношення до права, ступеня солідарності громадян із законом. В основі усві­домлення громадянами правових положень визначальним є рівень правової інформованості населення, готовності у масовій свідомості сприймати й використовувати правову інформацію. Дуже вважливим у цьому процесі є накопичення критичної ма­си якісної поінформованості самих носіїв правової інформації, власне самих професійних юристів. Йдеться про феномен ін­формаційно-правового простору, про доступ до якісної й досто­вірної правової інформації. Невизначеність джерел правової ін­формації може впливати на соціальну активність, навіть на зни­ження продуктивної праці.

Таким чином, правосвідомість може служити мірилом стану правової системи загалом, і навіть сприяти її необхідним змінам.

Задля підвищення правової культури потрібно влаштовувати просвітницькі, освітні заходи, а також важливо виокремити го­ловне — ядро правосвідомості, що походить від індивідуальної професійної правосвідомості й формується через канали профе­сійного спілкування. Одним із найважливіших таких каналів є відкритий доступ до правової інформації. На сучасному етапі розвитку права ця аксіома набуває особливого значення. Дещо архаїчною є думка відомого французького юриста Ж. Карбо-ньє — якщо людина володіє розвиненою правосвідомістю, то їй не так уже й потрібна інформація про закон, що при високому рівні правосвідомості громадянин зуміє зрозуміти, що є закон­ним. Безумовно, на побутовому рівні розпізнати у деяких вчин­ках їх неприпустимість досить просто. Проте в умовах спеціалі­зованих правових інститутів буває важко виявити межу обов'яз­кового або дозволеного.

Сукупність перерахованих факторів є основою для оптималь­ного та ефективного здійснення правотворчої діяльності, актив­но-творчого випереджаючого впливу права на динаміку суспіль­ного розвитку. Правотворчість, як і будь-яка інша творчість, ви­магає високої загальної і правової культури всього нормотворчо-го корпусу, спеціальних знань і навичок, оволодіння мистецтвом формування і формулювання юридичних норм.