Глава 2. Нормативно-правовий акт як основна форма права

Поняття «нормативно-правові акти» охоплює широкий комп­лекс актів правотворчості, що приймаються в основному органа­ми законодавчої і виконавчої влади. Вони мають назву «норма­тивно-правові» чи «нормативні» тому, що їх основний зміст складають правові норми. Цей термін без визначення його зміс­ту використовує і Конституція України (статті 8, 117, пункт 1 Перехідних положень). У законах, залежно від важливості і спе­цифіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вжи­вається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише зако­ни; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодав­ство» включаються закони та інші акти Верховної Ради Укра­їни, а також акти Президента України, Кабінету Міністрів Укра­їни, а в деяких випадках і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади. (Див. п. З «Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення

22

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

23

ч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлу­мачення терміну «законодавство» від 9 липня 1998 p.). По суті дане поняття є синонімом поняттю «законодавство» в широко­му його розумінні.

Нормативно-правові акти відіграють важливу роль в право­вому регулюванні суспільних відносин, що пояснюється сут­тєвими перевагами у порівнянні з іншими джерелами права. Зокрема, характер приписів, що містяться в них, розрахований на багаторазове застосування; можливість охоплення широких сфер суспільного життя; відносна швидкість процедури їх прий­няття, внесення змін чи скасування; досконала техніка викла­дення й систематизації тощо.

Нормативно-правові акти приймаються уповноваженими ор­ганами чи самим народом через референдум лише у певній фор­мі і в межах компетенції правотворчого органу. Отже, юридична сила нормативно-правового акта визначається місцем уповно­важеного органу в системі органів держави.

Як важлива складова системи джерел права, нормативно-право­ві акти створюють в своїй сукупності складну структуру відносин, побудовану за горизонтальним (галузевим) і вертикальним (ієрар­хічним) принципами.

Таким чином, нормативно-правові акти — це рішення, прий­няті уповноваженими на це суб'єктами у визначеній формі та за встановленою процедурою, які регулють суспільні відноси­ни і містять норми права.

Нормативно-правові акти:

ухвалюються чи санкціонуються уповноваженими органа­

ми держави, їх посадовими особами;

мають вигляд документа у письмовій формі;

змістовно вміщують норми права (нові, змінені чи скасова­

ні), що стосуються широкого кола адресатів;

приймаються згідно з чітко визначеною процедурою;

мають юридичну силу, що відображає співвідношення з ін­

шими правовими актами, місце і роль у системі законодавства і

правового регулювання;

надають волі найвищого носія влади — українського наро­

ду — офіційного характеру.

Від нормативно-правових актів слід відрізняти інші юридич­ні документи, які не містять норм права і не вносять безпосеред­ньо змін у законодавство. Наприклад, акти у яких затверджу­ються певні положення, правила, статути чи акти, які склада­ються з декларацій, відозв, закликів. Практичне значення має

розрізнення нормативно-правових актів і актів застосування норм права. Останні містять не правила загального характеру, а індивідуальні приписи (індивідуальні норми), адресовані пев­ним суб'єктам і призначені для вирішення окремих або конкрет­них юридичних справ, засвідчення тих чи інших юридичних фактів.

Нормативно-правові акти класифікуються за різними крите­ріями:

за суб'єктами ухвалення — на акти органів держави, Укра­

їнського народу в процесі референдуму, громадських об'єднань,

трудових колективів, спільні акти органів держави і громад­

ських організацій;

за юридичною силою — на закони і підзаконні норматив­

но-правові акти;

за сферою дії — на загальнообов'язкові, спеціальні, локальні;

за ступенем загальності правових норм — на загальні і кон-

кретизаційні;

5)             за характером волевиявлення — на акти встановлення,

зміни та скасування норм права;

за галузями законодавства — на цивільні, кримінальні, кри-

мінально-процесуальні та ін.;

за часом дії — визначно-строкові і невизначно-строкові;

за функціональною призначеністю, — базові (тобто головні,

базисні, в яких формулюються вертикальні зв'язки), функціо­

нальні (тобто такі, що чітко формулюють функції, діяльність,

структуру повноважень, в яких формулюються горизонтальні

правові зв'язки тощо).

Поширеною диференціацією нормативно-правових актів є їх класифікація за суб'єктами нормотворчості. Так, Верховна Рада України видає закони і постанови; Президент — укази, розпо­рядження. Органи виконавчої влади України видають такі нор­мативно-правові акти: Кабінет Міністрів — постанови; міністер­ства і відомства —нормативні накази, інструкції; місцеві ради — рішення; глави обласних і районних державних адміністрацій — розпорядження, а керівники їх управлінь і відділів — норматив­ні накази; органи управління підприємств, установ, організа­цій — нормативні накази та інструкції.

За зовнішньою формою основними нормативно-правовими актами в Україні є Конституція, закони, укази, постанови, рі­шення, розпорядження, накази тощо.

Конституція — основний закон держави, у якому закріплю­ються засади суспільного і державного ладу, правовий статус

24

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

25

людини і громадянина, основні принципи організації та діяль­ності державного апарату, місцевого самоврядування тощо. Є юридичною і політичною базою всієї системи чинного законодав­ства. Жоден закон, інший правовий акт, що приймається у дер­жаві, не може суперечити Конституції, а за наявності такої супе­речності має визнаватися нечинним з моменту його прийняття. Конституція, як правило, приймається в особливому порядку, переважно шляхом проведення загальнонародного референду­му, спеціально скликаним органом (установчі збори, конститу­ційна асамблея тощо) або на надзвичайній сесії вищого органу законодавчої влади.

Конституцію України прийнято 28 червня 1996 року Верхов­ною Радою. Вона має найвищу юридичну силу, є актом прямої дії. Закріплює суверенітет українського народу, фундаменталь­ні засади організації суспільного і державного життя: основи конституційного ладу, права, свободи та обов'язки людини і гро­мадянина, форму правління, адміністративно-територіальний устрій, систему та засади діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, встановлює державні символи, а та­кож регулює інші найбільш важливі суспільні відносини.

Одним із найважливіших принципів, продекларованих у Конституції, є принцип верховенства права.

Закон — нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади (Верховної Ради) або народу, який прий­мається в особливому порядку, регулює найбільш важливі су­спільні відносини, виражає волю та інтереси більшості населен­ня, відповідає Конституції, має вищу юридичну силу щодо ін­ших нормативно-правових актів, є загальнообов'язковим для всього населення і держави та охороняється державною владою. Питання, які визначаються та встановлюються виключно зако­ном, перелічені у ст. 92 Конституції України. Не зайве нагадати, що законами визначаються найважливіші цінності:

права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і

свобод; основні обов'язки громадянина;

громадянство, правосуб'єктність громадян, статус інозем­

ців та осіб без громадянства;

права корінних народів і національних меншин;

порядок застосування мов;

засади використання природних ресурсів, виключної (мор­

ської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння

космічного простору, організації та експлуатації енергосистем,

транспорту і зв'язку;

основи соціального захисту, форми і види пенсійного за­

безпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї,

охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, осві­

ти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;

правовий режим власності;

правові засади і гарантії підприємництва; правила конку­

ренції та норми антимонопольного регулювання;

засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльно­

сті, митної справи;

засади регулювання демографічних та міграційних про­

цесів;

засади утворення і діяльності політичних партій, інших

об'єднань громадян, засобів масової інформації;

організація і діяльність органів виконавчої влади, основи

державної служби, організації державної статистики та інфор­

матики;

територіальний устрій України;

судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової екс­

пертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і

слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; осно­

ви організації та діяльності адвокатури;

засади місцевого самоврядування;

статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

основи національної безпеки, організації Збройних Сил

України і забезпечення громадського порядку;

правовий режим державного кордону;

правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон над­

звичайної екологічної ситуації;

організація і порядок проведення виборів і референдумів;

організація і порядок діяльності Верховної Ради України,

статус народних депутатів України;

засади цивільно-правової відповідальності;

діяння, які є злочинами, адміністративними або дисцип­

лінарними правопорушеннями та відповідальність за них.

Законами встановлюються:

1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвес­тиційного ринків; статус національної валюти на території України; порядок утворення і погашення державного внутріш­нього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

26

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТ1

27

порядок направлення підрозділів Збройних Сил України

до інших держав; порядок допуску та умови перебування під­

розділів збройних сил інших держав на території України;

одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних

стандартів;

порядок використання і захисту державних символів;

державні нагороди;

військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні

звання;

державні свята;

порядок утворення і функціонування вільних та інших спе­

ціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим від­

мінний від загального.

Законом України оголошується амністія.

Закони за юридичною силою поділяються на конституційні та звичайні.

Конституційні закони — це закони, за якими вносяться зміни до Конституції. Внесення змін до Конституції — це особлива процедура, яка передбачена розділом XIII Конституції України. її особливість полягає у специфіці ініціювання зміни порядку голосування та гарантуванні проголошених прав і свобод люди­ни і громадянина тощо. Слід зазначити, що існує поняття орга­нічних до Конституції законів, прийняття яких прямо передба­чено Конституцією. До таких законів належать закони «Про Конституційний Суд України», «Про Уповноваженого Верхов­ної Ради України з прав людини», «Про Національний банк Ук­раїни», «Про судоустрій України», «Про прокуратуру» та ін. На часі прийняття закону «Про Кабінет Міністрів України» тощо.

Звичайні закони — це такі, що становлять поточне законодав­ство. Приймаються у звичайному порядку — простою більшістю голосів. Серед звичайних законів останнім часом виділяють ба­зові, системоутворюючі, регуляторні. До базових законів можна віднести закони, які встановлюють певний рівень, обсяг або межі регулювання відносин, що потребують нових концептуальних засад впорядкування. До таких законів можна віднести закони, які встановили вказані новації у сфері діяльності органів міліції, прокуратури, судових органів та прокуратури, податкових орга­нів тощо. Комплексною характеристикою законів, зокрема і в по­значеній сфері, є системоутворюючі елементи у соціально-пра­вовій сфері, що формуються за допомогою або як наслідок дії закону. У сучасній Український державі сформувалися певні комплексні утворення, що перетинаються у різних галузях і під-

галузях законодавства, зокрема це система правосуддя (як на­слідок дії законів «Про судоустрій України», «Про суддівське са­моврядування» тощо), система правоохоронної діяльності (як наслідок дії законів «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про службу безпеки Укра­їни», «Про державну податкову службу в Україні»), система фінансової діяльності (закони України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про кредитні спілки» тощо), система правозахисної діяльності («Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини», «Про адвокатуру», «Про нотаріат» тощо). Такі системи доповнюються і вимагають змін у Державному класифікаторі нормативно-правових актів, оскільки він не враховує багатьох структурно-логічних, системних зв'язків, які вже існують між різними законами.

Підзаконні нормативно-правові акти — такими актами є ті, що видані на основі та на виконання законів. їх відмінність від законів полягає у наступному. По-перше, якщо закони є актами вищих представницьких (законодавчих) органів влади, то підза­конні акти приймаються іншими суб'єктами правового життя — органами або посадовими особами виконавчої влади (органами державного управління). Ці суб'єкти обмежені статусними пов­новаженнями, вони мають діяти за, принципом протилежним принципу — дозволено усе, що не є забороненим. По-друге, як­що закони регулюють найбільш значимі, найважливіші суспіль­ні відносини, то підзаконні акти регулюють інші, так би мовити забезпечувальні або допоміжні чи другорядні суспільні відноси­ни, що потребують правового регулювання, а також розвивають, конкретизують, деталізують закони. По-третє, якщо закони ма­ють вищу юридичну силу, то підзаконні акти за своєю юридич­ною силою поступаються законам, підпорядковані їм, можуть скасовуватися судовими установами за відповідними процеду­рами розгляду. По-четверте, якщо закони завжди створюються і приймаються колективно відповідними представницькими ор­ганами влади, то підзаконні акти приймаються як колегіальним органом, так і індивідуально уповноваженими посадовими осо­бами виконавчої влади. По-п'яте, якщо закони приймаються за регламентованою процедурою, то підзаконні акти приймаються в менш суворому і деталізованому порядку. Нарешті, по-шосте, якщо закони встановлюють лише загальні правила (норми), тобто завжди мають нормативний характер, то підзаконні акти можуть бути нормативними і ненормативними.

28

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

29

Серед підзаконних нормативно-правових актів найважли­віше значення і відповідну юридичну силу має:

Указ — правовий акт, виданий Президентом України як гла­вою держави в межах його компетенції. Указ може бути норма­тивним, тобто тим, що має загальний характер і містить у собі правила поведінки (норми права), та індивідуальним, який за­стосовує норми права до конкретного життєвого випадку.

У відповідності до ст. 106 Конституції Президент України, поряд з указами, видає розпорядження, але останні акти, як правило, не мають нормативного характеру.

Як зазначено у ч. 4 наведеної вище конституційної норми, акти Президента з ряду найважливіших питань його компетенції (укла­дення міжнародних договорів, визнання іноземних держав, припи­нення повноважень Верховної Ради та ін.) скріплюються підписа­ми Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Наступним у ієрархії нормативно-правових актів є акт під наз­вою постанова. Ця форма вживається у правотворчій практиці низки колегіальних державних органів:

органу законодавчої влади — Верховної Ради України — в

основному з організаційних питань;

представницького органу Автономної Республіки Крим —

Верховної Ради АРК — з основних питань її компетенції. Слід

мати на увазі, що Верховна Рада АРК за певною процедурою

приймає також Конституцію АРК;

вищого органу у системі органів виконавчої влади — Ка­

бінету Міністрів — (із загальних питань, питань економіки, про­

мислової, правової і правоохоронної політики, освіти, культури,

соціального захисту тощо);

вищого органу виконавчої влади Автономної Республіки

Крим — Ради міністрів АРК — з основних питань її компетенції

(згідно з ч. 6 ст. 38 Конституції автономії РМ також має право

видавати рішення і розпорядження);

особливого органу державного управління — Національно­

го банку України. У ст. 56 Закону «Про Національний банк Ук­

раїни» зазначено, що нормативно-правові акти НБУ видаються

у формі постанов Правління Національного банку, а також ін­

струкцій, положень, правил, що затверджуються відповідними

постановами.

Рішення — це нормативно-правовий акт, який в межах ком­петенції та на виконання повноважень приймається безпосеред­ньо територіальною громадою на місцевому референдумі, сіль­ськими, селищними, міськими, районними, обласними радами

та їх виконавчими органами і має обов'язкову юридичну силу на певній території.

Наказ — підзаконний акт, який видається від імені органів виконавчої влади (міністерств, державних комітетів) та керів­ників об'єднань, підприємств, організацій і установ в межах на­даних їм повноважень у відповідній сфері управління. Накази за своїм змістом можуть бути нормативними і ненормативними.

Наказами часто затверджуються інші нормативно-правові акти — інструкції, положення, правила тощо. Так, Наказом Міністерства юстиції України від 1 листопада 2000 р. № 53/5 за­тверджено Положення про Центр порівняльного права при Мін'юсті України.

Розпорядження. В якості нормативно-правового акта висту­пає на підставі Закону України «Про місцеві державні адміні­страції» (ст. 6), де записано, що «на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження...».

Слід мати на увазі, що на підставі Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 нормативно-правові акти, які ви­даються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Функцію державної реєстрації нормативно-правових актів по­кладено на Мін'юст та його територіальні органи.

Державна реєстрація окремих підзаконних актів регулюється законом. Так, у ч. З ст. 56 Закону України «Про Національний банк України» записано:

«Нормативно-правові акти Національного банку підлягають обов'язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції України та набирають чинності відповідно до законодавства України».

Окрему групу нормативно-правових актів складають колек­тивні договори і угоди. їх важливість підкреслюється тим, що поняття, сфера укладення, зміст, дія та інші питання врегульо­вані спеціальним Законом України «Про колективні договори і угоди». Визначається, зокрема, що колективний договір, угода укладаються на основі чинного законодавства, прийнятих сто­ронами зобов'язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин і узгодження інтересів трудя­щих, власників та уповноважених ними органів.

зо

Розділ І

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

31

Колективний договір укладається на підприємствах, в уста­новах, організаціях незалежно від форм власності і господарю­вання, які використовують найману працю і мають право юри­дичної особи.

Колективний договір може укладатися в структурних підроз­ділах підприємства в межах компетенції цих підрозділів.

Угода укладається на державному, галузевому рівнях на дво­сторонній основі.

Сучасна наука визначає, що особливу групу юридичних актів складають акти судової влади. Конституція не передбачає прий­няття судами нормативно-правових актів. Тому постанови Пле­нуму Верховного Суду України та рішення Конституційного Суду України віднесено до актів нормативного тлумачення.