Глава  XXXI ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА (общая характеристика)

1.  Понятие применения права. Аспекты проблемы. Под

применением права понимается государственно-властная дея­тельность компетентных органов, состоящая в специальных орга­низационных действиях по обеспечению реализации юридиче­ских норм.

Решающее значение при рассмотрении применения права имеет его социально-политический аспект. Он, как и другие социально-политические правовые проблемы, уже был охарак­теризован в первом разделе курса (гл. 9). Напомню основные моменты этой социально-политической характеристики.

Применение права представляет собой существенный эле­мент механизма правового регулирования, обусловленный са­мой природой права,   его   государственно-властными   чертами.

Ключ к пониманию функций и значения применения права кроется в его государственно-властном содержании. Компетент­ный орган на основании своих государственно-властных полно­мочий включается (вклинивается) в процесс реализации права для того, чтобы обеспечить реализацию, довести ее до конца, активно продолжить конкретизированное, поднормативное регу­лирование общественных отношений 1. Акт применения конкре-тизированно дополняет властность юридических норм, по отно­шению к данному случаю подкрепляет их государственно-при-

1 В. М. Горшенев и И. Я. Дюрягин отмечают, что правоприменительная деятельность «призвана главным образом продолжить общее нормативное .регулирование, заданное правотворчеством с помощью нормы права» ■ (В. М Горше нев, И. Я, Дюрягин. Правоприменительная деятельность. «Советское государство и право», 1969, № 5, стр. 26).

201

нудительное действие2. В соответствии с этим применение пра­ва выполняет: 1) правообеспечительную, 2) индивидуально-регу­лятивную функции (включая и выполнение в некоторых случаях правовосполнительной задачи, например, путем аналогии пра­ва). По справедливому мнению М. Ф. Орзих, «правовое воздей­ствие при применении права обеспечивает передачу социально-юридической программы, содержащейся в праве и рассчитан­ной на творческое восприятие и переработку в сознании»3.'

На основании социально-политической характеристики рас­крывается и другая сторона применения права — его специально-юридический, организационно-технический аспект. Рассмотрение этого аспекта применения права и образует содержание настоя­щего раздела.

Применение права представляет собой специальную деятель­

ность, имеющую творческое, организующее содержание. По своей

сути_ применение права состоит^ J3 определенной организацион­

ной:"^дёятёл'ьнбста^ в разработке и фактическом осуществлении

организационных мер, направленных на обеспечение претворе­

ния предписаний правовых норм в жизнь. Каждый акт приме­

нения права носит творческий характер. Правоприменительный

орган, распространяя юридические нормы на тот или другой

конкретный жизненный случай, решает юридическое дело, при­

нимает необходимые меры по практической реализации норм

права.   ■         \    .      .

В соответствии с этим применение права представляет собой деятельность, осуществляемую в специальных законом установ­ленных формах. На основании требований социалистической за­конности применение права облекается в строгие процедурно-процессуальные формы, которые обеспечивают достижение исти­ны при реализации юридических норм, охрану прав заинтересо­ванных лиц, защиту от возможных правонарушений.

Значение специально-юридического, организационно-техниче­ского аспекта применения права обусловлено тем, что здесь при-менендельрава   связывлетсн^с  практической „работой   юристов,

2              «...Правоприменение   как   процесс  и   акты   применения   норм   права   не

являются реализацией права: это юридическое средство (способ), при помощи

которого      государственный      аппарат      организует      реализацию      права»

(Ф. А. Григорьев. Акты применения норм советского права как разновид­

ность   юридических   актов   социалистического   государства.   Вопросы   теории

государства и права. Вып. 2, Саратов, 1971, стр. 150).

3              М. Ф. Орзих. Юридические гарантии, средства и методы применения

правовых  норм.  «Юридические  гарантии  правильного  применения  советских

правовых норм и укрепление социалистической законности». Тезисы докладов

и сообщений. Киев, 1970, стр.  17.

202

их профессиональной деятельностью, которая характеризуется специфическими формами, приемами и т. д. Обобщение этих форм деятельности, их совершенствование составляют одну из важнейших задач юридической науки при изучении примене­ния права.

Положение о применении права как активной, творчески-организующей деятельности разработано П. Е. Недбайло4. Следует при этом признать оправ­данным, что на этапе исследования, когда началось широкое общетеорети­ческое осмысливание данной проблемы, в едином плане рассматривались все случаи реализации права, которые сопряжены с организацией осуществления юридических норм. На это обстоятельство важно указать еще и потому, что некоторые индивидуальные акты, связанные с использованием юридических норм (осуществлением субъективных прав), довольно близки к актам приме­нения права. Таковы, например, договоры и односторонние акты (сделки) в гражданском, трудовом, колхозном праве. Их близость к актам применения выражается не только в том, что здесь деятельность субъектов также носит сложный характер, но и в том, что указанные акты нередко выполняют функ­ции индивидуального регулирования общественных отношений. Именно поэто­му при совершении такого рода актов необходимо в ряде случаев использо­вать правила и приемы, выработанные в области применения права (напри­мер, толкования, оценки фактов, правил юридической техники). Наконец, следует учитывать, что в некоторых случаях индивидуальные акты могут носить смешанный характер, сочетать в себе черты акта по осуществлению субъективных прав и правоприменительного акта (таковы, в частности, неко­торые акты администрации в области трудовых отношений).

Однако на последующих этапах общетеоретического исследования реали­зации права оказалось необходимым пойти дальше чисто организационной концепции и обособить такую деятельность, которая не просто сопряжена с организацией осуществления юридических норм, а выражает именно государ­ственно-властные функции компетентных органов в процессе правового регу­лирования. Помимо иных моментов, эта необходимость продиктована тем, что существенные специально-юридические, организационно-технические во­просы, связанные с профессиональными сторонами деятельности юристов, возникают как раз при применении права — специальной деятельности компе­тентных органов, обеспечивающих реализацию права на основании их госу­дарственно-властных полномочий 5.

В последнее время спор по вопросу о понятии применения права поте­рял былую остроту. Обстоятельное изучение реализации права привело боль­шинство авторов к обоснованному выводу о том, что следует выделять реа­лизацию, которая основана на властных полномочиях компетентных органов. Эта форма реализации и именуется большинством советских юристов «при­менением права».

4              П. Е. Недбайло. Применение советских правовых норм. Госюриздат.

1960.

5              К тому же, «если даже принять формулу о том, что применение сопря­

жено  «с  организацией  осуществления  правовых  норм   в  правоотношениях и

воздействием на обязанных лиц», то тем самым уже нужно признать и власт­

ность действий субъекта и специальную их направленность: обеспечение нор­

мального  хода процесса  реализации права»   (В.  В.  Лазарев.  Применение

советского права. Изд. Казанского университета, 1972, стр. 32).

203

Какие бы сильные и внешне убедительные доводы ни приводились в поль­зу того, что граждане и все общественные организации применяют право, они не могут поколебать главных аргументов, отражающих объективный факт обособления применения права.

Только при государственно-властной трактовке применения права откры­вается широкая перспектива решения не только социально-политических во­просов правового регулирования, но и специально-юридических, организаци­онно-технических.

С учетом государственно-властной природы применения права решаются и вопросы использования в области реализации юридических норм логико-системного анализа, математической логики и моделирования, машинной тех­ники, ЭВМ 6.

Обобщенная характеристика применения права дана в книге И. Я. Дюря-гина «Применение норм советского права» (Средне-Уральское книжное. изда­тельство, 1973). В книге с передовых теоретических позиций получили осве­щение основные вопросы правоприменительной деятельности. Особого вни­мания достойны положения книги о гарантиях правильного применения юри­дических норм.

2. Применение права как разновидность государственной деятельности (социального управления). По своему социально­му содержанию применение права, как и правотворчество, пред­ставляет собой управленческую деятельность — одну из разно-е    видностей социального управления.

Определяющая особенность правоприменительной деятель­ности как деятельности управленческого характера состоит r том, что она обеспечивает реализацию права, В праве закреп­ляется система решений общего (программного) значения — нормативная, директивная основа управления социальными про­цессами. В соответствии с этим применение права представляет собой не управление «вообще», а управление специализирован­ного порядка, нацеленное на строгое воплощение «общих про­грамм» в жизнь.

6 См. по этому вопросу соображения И. Я- Дюрягина («Основы теорииг государства и  права».  Изд. 2-е,  «Юридическая  литература»,   1971, стр.  318).

Ряд новых интересных соображений о природе применения права, его* функциях, разновидностях изложен в кн.: В. М. Горшенев, Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обще­стве. «Юридическая литература», 1972, стр. 164—-201.

Вместе с тем в книге е некоторыми коррективами сохранены спорные,, вызвавшие возражения в литературе положения автора, в том числе о наи-i меновании «правонаделительная» одной из функций применения права (на­именования, не отражающего в полной мере индивидуально-регулятивного назначения права), о противоположении правоприменительного и «автоном­ного» регулирования (противоположения, не учитывающего, что «автономное» регулирование также может иметь правоприменительный характер), о процес­суальной форме применения, не отграничиваемой от процедурных форм,^ и др./

204

Во многих случаях (например, в области хозяйственного управления) применение права выступает в качестве момента или стороны общей управленческой деятельности. И этот момент принципиально важно выделять, отдифференцировать, так как здесь управленческая деятельность имеет особый характер, ко­торый как раз обусловлен ее генеральной задачей — необходи­мостью строжайшей реализации юридических норм. В других же случаях (например, в деятельности судебных органов) управ­ленческая деятельность вообще, по существу, сводится к одно­му лишь применению права.

Другая определяющая особенность правоприменительной

деятельности как деятельности управленческого порядка обус­

ловлена ее социально-политической природой. На основании, в

пределах и направлениях, предусмотренных юридическими нор­

мами, правоприменительные органы активно воздействуют на

процесс правового регулирования — решают юридические дела.

Перед нами опять-таки не управление вообще, а управленческая

деятельность, имеющая социально-политическое содержание,

деятельность, продолжающая в конкретной ситуации правовое

регулирование данных отношений.               i

Указанные особенности предопределяют необходимость осо­бого подхода к применению права как к управленческой дея­тельности, к решению специальных управленческих вопросов. Именно этими особенностями обусловлено своеобразие исполь­зования в области применения права машинной техники, счетно-решающих устройств (ЭВМ) 7. Если, например, в области хозяй­ственного управления в целом широкое и всестороннее исполь­зование  математических  методов  в  принципе  имеет пока  «не-

7 На возможность использования электронновычислительной техники в применении права указали в общей форме Д. А. Керимов («Кибернетику на службу коммунизму», Госэнергоиздат, 1961, стр. 235), а применительно к ква­лификации преступлений — В. Н, Кудрявцев («Вопросы кибернетики и право»,. «Наука», 1967, стр. 84—99); подробнее см.: В. И. Иванов, С. С. М о с к в и н. Использование электронновычислительной техники в применении правовых норм. «Советское государство и право», 1967, № 12, стр. 30—39;) С. С. Моск­вин. Место и перспективы использования ЭВМ в правоприменительной дея­тельности. «Советское государство и право», 1968, № 9, стр. 56—63 и др. Помимо иных моментов, С. С. Москвин указывает, что электронновычисли-тельные машины могут способствовать установлению фактических обстоя­тельств дела, .выбору юридических норм, толкованию, а также выработке логи­ческого вывода о применении нормы к данным фактам. .Причем «вывод ЭВМ по делу следует рассматривать не как окончательное решение, а лишь как «мнение» по делу высококвалифицированного «консультанта»...» (С. С. Мое к-в и н. Кибернетика и правоприменительная деятельность государственных ор­ганов. «Правовая кибернетика», «Наука», 1970, стр. 38).

205

обозримые» просторы, то в области применения права (в том числе и тогда, когда оно касается процесса хозяйственного управления) использование математических методов с самого начала ограничивается указанными выше особенностями право­применительной деятельности. Это использование, во-первых, ока­зывается возможным лишь в той мере, в какой предписания юридических норм могут получить «математическое выраже­ние», и, во-вторых, оно должно быть построено таким образом, чтобы во всех случаях сохранилось участие в правопримени­тельном процессе компетентных органов как органов, осущест­вляющих социально-политические функции в правовом регули­ровании 8.      г ^

Всемерно подчеркивая необходимость особого подхода при ^решении «управленческих вопросов» в области применения пра­ва, необходимо в то же время видеть, что это все же «настоя­щая» управленческая деятельность. Следовательно, на примене­ние права могут быть распространены понятия и характеристи­ки науки управления.* Разрабатываемые в науке управления положения об информации, управленческом процессе, стадиях управления и т. д., в ряде случаев дают возможность найти но­вые грани при освещении вопросов применения правам В част­ности, как и в любом процессе социального управления,; (цент-ральным звеном правоприменительной деятельности должно быть признано «управленческое решение» — решение данного юридического дела,,уЮридические же нормы выступают в каче­стве общей программы, а сведения о фактических обстоятельст­вах— в качестве информации, которые лежат в основе этого решения.

В общетеоретической литературе имеет известное распространение мнение, в соответствии с которым значение правоприменения состоит в том, что оно направлено на создание, изменение или прекращение правоотношений 9. Отсю­да трактовка правоприменительного акта как юридического факта. В этом же направлении идут рассуждения В. М.  Горшенева, полагающего, что пра-

8              Указывая не ограниченные возможности использования ЭВМ для реше­

ния задач по квалификации преступлений, В. Н. Кудрявцев разъясняет: «Вы­

несение приговора, определения, постановления и т. д.— это акт, доверенный

только человеку, который несет за него всю полноту ответственности». И даль­

ше: «Только люди могут решать вопросы, связанные с судьбами и интересами

других людей»  (В. Н. Кудрявцев. Общая теория квалификации преступ­

лений. «Юридическая литература», 1972, стр. 211).

9              Имре    Сабо.   Социалистическое   право.   «Прогресс»,   1964,   стр.   288;

П. Е. Н е д б а й л о. Применение советских правовых норм. Госюриздат   1960

стр. 137—138.       .

206

воприменительные    органы     осуществляют    «правонаделительную»    деятель­ность 10.

Между тем указанная трактовка применения права ни на шаг не про­двигает нас к пониманию природы применения права, его функций, его осо­бенностей как своеобразной управленческой деятельности.

Значение юридических фактов имеют самые разнообразные явления объек­тивной действительности. Да и сам юридический факт в процессе правового регулирования выполняет чисто «техническую» роль: он призван привести в действие юридическую норму. Если тот или иной акт поведения направлен на возникновение определенных юридических последствий, то это означает одно — перед нами волевой акт и не больше. К тому же в ряде областей права правоприменительные акты и не могут быть направлены на то, чтобы вызвать к жизни правоотношение. Так, «суд призван регулировать гражданско-пра­вовые отношения. В порядке регулирования он может подтвердить наличие или отсутствие правоотношения, затем реализовать, изменить или прекратить его, создание же несуществующих материальноправовых отношений не входит в компетенцию суда» 1!.

Лишь тогда,  когда  правоприменительная  деятельность  связана  с  приве­дением в действие государственного принуждения, характеристика акта  при­менения как юридического факта имеет известное значение. Но и здесь право­применительный акт выступает лишь в качестве конечного элемента комплек- т са фактов, завершающего развитие охранительного правоотношения.

При индивидуальном же регулировании правоприменительный акт вооб­ще является не юридическим фактом, а средством регулирования. Наделе­ние субъектов общественного отношения правами и обязанностями происходит здесь не потому, что акт применения является «рычажком», приводящим в действие юридическую норму, а потому, что на основе юридических норм этот акт выражает индивидуальную регламентацию общественных отно­шений 12.

Итак, акт применения может быть охарактеризован в качестве юридиче­ского факта (он имеет такое значение для охранительных, а также процессуаль­ных правоотношений). Но это положение не раскрывает глубинных функций применения права как своеобразной управленческой деятельности.

3. Основания применения права. Применение права необхо­димо в  случаях, когда складывающиеся отношения предпола-

10            В.  М.   Г о р ш е н е в.   Участие  общественных  организаций   в   правовом

регулировании. Госюриздат, 1963, стр. 115—118; его   же. Способы и органи­

зационные   формы   правового   регулирования   в   социалистическом   обществе.

«Юридическая литература», 1972, стр. 167—168.

11            К. И. Комиссаров. Задачи судебного надзора в сфере гражданского

судопроизводства. Свердловск,  1971, стр.  104;  см. также:  Я. М. Б р а й н и н.

Уголовный    закон    и    его    применение.    «Юридическая    литература»,    1967,

стр. 94—95.

12            М, Ф. Орзих пишет, что «применение норм права имеет самостоятель­

ное значение и не связано обязательно с какими-либо правоотношениями, не

призвано   только   к  организации  правоотношений»   (М.   Ф.   Орзих.   Формы

реализации норм социалистического права. «Советское государство и право»,

1968, № 2, стр.  102). Автор правильно обращает внимание на то, что приме­

нение права может быть определено как «деятельность по государственному

руководству обществом» (т а м  ж е).           :

207

гают включение в процесс реализации деятельности компетент­ных органов, наделенных государственно-властными полномо­чиями. Это случаи, когда данные отношения требуют принятия компетентным органом властного индивидуального решения.^

Две основные группы обстоятельств лежат в основе приме­нения права.

1 Во-первых,— это обстоятельства, выражающие необходи­мость использования в процессе правового регулирования госу­дарственного принуждения.^ Государственное принуждение в сфере права приводится в действие не автоматически. Правовые нормы, как неоднократно подчеркивалось ранее, предусматри­вают лишь возможность государственного принуждения. Реаль­но же оно всегда применяется компетентными органами, кото­рые призваны проверить законность, обоснованность и целесооб­разность использования государственно-принудительных мер. Применение права, следовательно, является единственным (в условиях строгой законности) каналом, через который факти­чески осуществляется государственное принуждение в правовом регулировании.

Фактическими обстоятельствами, обусловливающими необхо­димость деятельности по применению государственного принуж­дения, как правило, являются: а) наличие препятствий к осуще­ствлению субъективного права, неисполнение юридических обя- занностейД б) правонарушение, требующее возложения юриди-ческой ответственности ^ t^4

В ^е^Йом случае правоприменительные акты, в которых вы­ражены государственно-принудительные меры, призваны обес­печить реализацию юридических норм, доведение^ до конца про­цесса претворения в жизнь прав и обязанностей,j Компетентный орган на основе своих властных полномочий ликвидирует опре­деленную аномалию, возникшую в ходе реализации юридиче­ских норм, обеспечивая тем самым достижение целей правового регулирования.

Такое значение имеет, лапример, деятельность юрисдикцией-ных и административных органов, направленная на передачу имущества собственнику в соответствии с виндикационным иском, на взыскание с налогоплательщика недоимки и т. д.}.

Во втором случае, т. е. в случае виновного правонарушения, правоприменительные "акты являются необходимым основанием (источником) установления юридической ответственности} Охра-нительные правоотношения начинают складываться с момента правонарушения (например, с момента совершения преступле­ния), акт же применения права завершает фактический состав,

208

необходимый для  возникновения юридической ответственности.

Значительное число правоприменительных актов юрисдик-ционных органов связано с возложением на тех или других лиц юридической ответственности (например, обвинительные приго­воры по уголовным делам, решения юрисдикционных органов о взыскании штрафов и др.). Нередко правоприменительный акт, направленный на обеспечение осуществления правоотноше­ния, устанавливает одновременно меры юридической ответствен­ности (например, решение арбитража, обязывающее предприя­тие исполнить обязательство, устанавливает в то же время и определенные штрафные санкции).

Связь юридической ответственности с формальным актом —

актом применения права — имеет существенное значение с точ­

ки зрения принципов социалистической законности. Юридиче­

ская ответственность, выраженная в виде карательного воздей­

ствия в отношении личности, может быть приведена в действие

лишь на основе акта применения права, совершенного в уста­

новленных законом процессуальных формах, с соблюдением

всех демократических процессуальных гарантий. Как правильно

пишет Л. С. Явич, «наличие уголовного закона и факт соверше­

ния преступления автоматически не влекут наказания. Это воз­

можно только на основе приговора суда, представляющего

собой акт применения нормы права к данному конкретнрму слу­

чаю»   13.              .   '           ■             /}.*;■'   V.    *      .     V:-:   '■■,   '   ■    ;      ,       ■-     ■   ■       ■•         ■       '      ■:'     -'"■    '^      ,

Во-вторых,— это обстоятельства, выражающие необходи­мость индивидуального поднормативного регулирования. Инди­видуальное регулирование нередко связано с применением госу­дарственного принуждения. Иными словами, оба указанных основания применения права могут совпадать. Но индивидуаль­ное регулирование, осуществляемое компетентными органами, имеет и самостоятельное значением/Оно сопряжено с тем, что в процессе правового регулирования возникает необходимость учета особенностей данной конкретной обстановки, своеобразия тех или иных отношений, осуществления контроля со стороны общества за возникновением прав и обязанностей.

Именно тогда правоприменительные акты являются необхо­димым основанием (источником) возникновения или изменения правоотношений.   Вчнекоторых   областях   общественной   жизни

13 Л. С. Яви ч. Проблемы правового регулирования советских общест­венных отношений. Госюриздат, 1961, стр. 137. Обращая внимание на связь юридической ответственности с охранительными правоотношениями, необхо­димо еще раз подчеркнуть, что ответственность наступает лишь после того, как охранительное правоотношение завершено, полностью «развернулось»;

И   Заказ 62           2G9

правоотношения вообще не могут возникнуть или измениться без актов применения права, т. е. без актов применения меха­низм правового регулирования вообще не может «приступить к работе».

у ?Такое значение принадлежит, например, властной деятель­ности органов государственного управления, направленной на* решение конкретных вопросов в области хозяйства (выделение фондов, утверждение титульных списков и др.)> распределения некоторых материальных благ (распределение квартир в домах государственного фонда, назначение пенсии и др.)» организации воспитания детей (назначение опеки, усыновление и др.)-

Следовательно, в рассматриваемом случае применение пра­

ва является необходимым условием для нормальной, естествен­

ной реализации юридических норм. И это объясняется тем, что

в указанных областях общественной жизни при социализме

существует объективная ' необходимость конкретизированной

управленческой деятельности — учета особенностей тех или

иных фактических отношений, а главное — контроля со сторо­

ны общества за возникновением или изменением прав и обя­

занностей. Причем компетентные государственные органы (а

при уполномочии со стороны государства и общественные орга­

низации) не просто решают «быть или не быть» правам и обя­

занностям, а осуществляют индивидуальное регламентирование

общественных отношений и.           '

4. Субъекты применения права^Рдна из важнейших особен­ностей применения права, отражающая его властно-государст­венный характер, состоит   в   том,   что   применять   юридические нормы могут только специальные  (компетентные) органы.

В соответствии с содержанием правоприменительной деятель­

ности субъекты применения права характеризуются следующи­

ми признаками.  U*    ■:■ :;'V

Субъектами применения'права могут быть только организа­ции. Отдельные граждане не применяют юридических норм.

Далее. Правоприменительную деятельность осуществляют только те организации, которые наделены государственно-власт-

14 Думается, к такой же трактовке применения права приближается пози­ция В. В. Лазарева, когда он пишет: «В ходе правоприменения на основе действующих нормативных актов: а) устанавливается наличие субъективных прав и обязанностей, равно как и их мера, в случае спора об этом, б) опре­деляется момент действия или факт прекращения субъективных прав и обя­занностей, в) осуществляется контроль за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей» (В. В. Лазарев, Применение советского права. Изд. Казанского университета, 1972, стр. 29).

210

ными полномочиями^ Иными словами, применять право могут лишь организации, выполняющие властные функции государст­венного руководства. Организации, выступающие в качестве субъектов оперативно-хозяйственной и социально-культурной деятельности, не применяют юридические нормы.

Наконец, субъектами применения права могут быть лишь

те органы, осуществляющие властные функции руководства,

которые компетентны{цд,г тьрц^ецение данных юридических норм.

Это значит, что организации должны быть наделены не просто

властными полномочиями, а конкретной правоприменительной

компетенцией. Отсюда на практике нередко и^возникает вопрос

о подведомственности, в частности о том, какой из юрисдикци-

онных органов должен решать то или другое юридическое дело.

Организации, наделенные правоприменительной компетенцией,

называются правоприменительными (правоприменяющими) ор­

ганами.)                •,

Реально применение норм права по определенному юриди­ческому делу нередко осуществляется несколькими правоприме­нительными органами (их «цепочкой»), передающих дело из «рук в руки». Так, по уголовному делу действия по применению права осуществляют: органы расследования — суд — исправи­тельные учреждения. При этом отдельные правоприменительные органы в npon£gcer, применения права могут совершать лишь некоторые правоприменительные действия.' Однако среди не­скольких правоприменительных органов всегда есть централь­ное звено — тот орган, который решает юридическое дело (на­пример, по уголовным делам — суд).

Основную массу субъектов применения права образуют госу­дарственные органы, наделенные правоприменительной компе­тенцией. Сюда относятся разнообразите органы государствен­ной власти и государственного управления, органы социалисти­ческого правосудия, органы контроля и надзора.'

В социалистическом обществе правоприменительную деятель­ность в определенных пределах осуществляют также обществен­ные организации.

Правоприменительная деятельность общественных организа­ций носит сравнительно ограниченный и подчиненный характер. Функции государственного властвования — это функции госу­дарственных органов. Поэтому общественные организации осу­ществляют правоприменительную деятельность лишь в тех пре­делах, в каких они наделены правоприменительными полномо­чиями компетентными государственными органами. В ряде случаев участие общественных организаций в правоприменитель-

14*          211

ном-процессе ограничивается тем, что они выполняют лишь некоторые правоприменительные действия (например, дружины по охране общественного порядка). Государство во всех случа­ях применения норм права общественными организациями со­храняет за собой «решающее слово», в частности право контро­ля или последующего санкционирования, что, помимо всего про­чего, служит одной из основных гарантий законности при осу­ществлении правоприменительной деятельности общественными организациями.

Сравнительно ограниченный и подчиненный характер право--, V-.   применительно!! деятельности общественных организаций выра­жается в особенностях форм осуществления этой деятельности.

Применение норм права общественными организациями мо­жет быть:

а)  совместным с государственными органами;

;б)  самостоятельным.      i-*    ■       ■ •   .

Существенное значение на практике принадлежит совмест­ному применению (например, профсоюзными организациями и администрацией предприятий).

Самостоятельное применение норм права общественными организациями также связано с правоприменительной деятель­ностью государственных органов. Дело в том, что число случаев,, когда общественная организация полностью осуществляет пра­воприменительную деятельность в данной области отношений (эти случаи условно могут быть обозначены как «абсолютна самостоятельное» применение), сравнительно невелико. Это, например, правоприменительная деятельность профсоюзов в области социального страхования и контроля за соблюдением законодательства по охране труда. Как общее же правило, при­менение общественными организациями норм права выражает­ся не в «абсолютно самостоятельном», а, так сказать, в «парал­лельном» применении, когда общественная организация наделя­ется лишь частичной правоприменительной компетенцией (нередко только по совершениюотдельных правоприменительных действий), и применение норм права параллельно осуществля­ется общественными организациями и государственными орга­нами. Таково, например, параллельное применение норм права добровольными народными дружинами и органами милиции; товарищескими и народными судами; профсоюзами и народны­ми судами и др.15.

15 О применении норм права органами советской общественности и об­основание форм правоприменительной деятельности общественных организа­ций   см.:   И.   Я.   Дюрягин.   Формы   совместного   применения   норм   права

212

5 Надлежащее (правильное) применение права. Примене­ние права выражается в творческой, организующей деятельно­сти, которая нередко состоит в наличии у компетентного органа известной «свободы усмотрения» при решении юридического делал Эта черта применения права полностью соответствует ленинскому требованию о том, что каждая советская организа­ция имеет право и обязана «по-своему применять общие совет­ские: узаконения («по-своему» не в смысле нарушения их, а в смысле разнообразия форм проведения их в жизнь)...» 16.

ГНаличие у правоприменительного органа «свободы усмотре­

ния» таит в себе опасность известного произвола при примене­

нии юридических норм. Произвольное применение — это приме­

нение ненадлежащее (неправильное). Его правовые последствия

должны (в необходимой процессуальной форме) признаваться

недействительными, юридически ничтожными.       /

"Компетентные органы должны обеспечить не просто приме­нение -..-юридических норм, а надлежащее (правильное) приме­нение. Для этого применение права должно соответствовать оп­ределенным требованиям.

Применение права может быть признано надлежащим лишь тогда, когда является  1)  законным, 2)  обоснованным. Сущест­венное значение имеют также 3)  целесообразность и эффектив-'ность применения, осуществляемого в рамках\социалистической) законности 17.

общественностью и государством в период развернутого строительства комму­низма в СССР. Сборник аспирантских работ по вопросам государства и права. Вып. 3, Свердловск, 1964; его ж е: О параллельном применении норм права органами    общественности    и    госорганами.    «Правоведение»,    1964,    №    4,

стр.   121                124;  его   же:  Применение норм социалистического общенародного

права органами советской общественности. Автореферат кандидатской диссер­тации. f-Свердловск, 1965; Я- С. Михаляк. Применение социалистического права в период развернутого строительства коммунизма. Госюриздат, 1963,. стр. 16—23."

16 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр. 191.

17И. Я. Дюрягин пишет: «Правильным необходимо считать такое приме­нение,-которое отвечает требованиям законности, обоснованности, целесооб­разности и эффективности» (И. Я- Дюрягин. О системе юридических гаран­тий правильного применения норм советского права. «Юридические гарантия правильного применения советских правовых норм и укрепление социалисти­ческой законности». Тезисы докладов и сообщений Всесоюзной научной кон­ференции. Киев, 1970, стр. 8). Близкую позицию занимает М. Ф. Орзих^ по мнению которого «требованиями правильного применения правовых норм являются законность и целесообразность при условии представлений: а) о за­конности и обоснованности правоприменения как едином требования (П. Е. Недбайло); б) о целесообразности как соответствии правоприме­нительной   деятельности   условиям,   обстановке   применения   права,   наиболее-

2.1.3-

Законность. Начала социалистической законности характери­зуют юридическую основу надлежащего (правильного) приме­нения юридических норм. Режим социалистической законности ■создает общую атмосферу, определяющую стабильное и едино­образное применение юридических норм в пределах всей стра­ны, правильное применение норм права в каждом отдельном случае.

В соответствии с требованиями законности в процессе при­менения а) должно быть достигнуто полное и точное соблюде­ние всеми субъектами возложенных на них юридических обя­занностей, б) обеспечено полное и реальное осуществление субъ­ективных прав, в) гарантирована последовательная борьба с правонарушениями, г) не должно быть допущено каких-либо отступлений от требований закона, какого-либо произвола в действиях государственных органов и должностных лиц.

'Требование законности определяют формальные, юридиче­ские основы надлежащего применения права 1S. Правильно по­нятые формальные, юридические основы общественной жизни являются надежной гарантией "полного и реального проведения в жизнь политики Коммунистической партии^фактического осуще­ствления принципов[социалистической< демократии, охраны прав и интересов граждан.

Обоснованность,  Требование  обоснованности   характеризует фактическую основу надлежащего применения права. Принима­емые компетентными органами решения должны основываться рна прочной фактической базе — твердо установленных, досто­верных, проверенных фактах.

Требование обоснованности следует рассматривать в нераз­рывном единстве с началами социалистической законности. Как отмечает П. Е. Недбайло, «правильное применение правовых норм имеет место там и тогда, где и когда фактическая сторона дела отвечает законной стороне, а законная сторона отвечает фактическому положению вещей» 1Э.

Целесообразность и эффективность.. Это требование по су-тцеству   является   производным   от   указанных   выше   основных

оптимальному (наиболее эффективному при экономии правовых средств)

достижению юридической деятельности» (М. Ф. О р з и х. Юридические гаран-

ТИИ| ,<Ждства н мет°ДЫ применения правовых норм. Указ. тезисы, стр. 18).

П. Е. Недбайло справедливо обращает внимание на то что «наруше­

ние законности, как правило, сопряжено с пренебрежением и игнорированием

/гг КЗс ч£г0~т° Формального и в силу этого не заслуживающего внимания»

loin         1СоДч    '   пРименение   советских   правовых   норм.   Госюриздат,

ЛУоО, стр.   180).

'     119 Там же, стр. 184. 214:

требований (законности и обоснованности). Оно касается выво­дов, которые в соответствии с началами законности на основе прочных фактических данных делает правоприменительный орган.

Таким образом, речь идет о целесообразности и эффективно­сти, рассматриваемых в рамках социалистической законности. Сами начала законности требуют, чтобы решение, принимаемое правоприменительным органом, было целесообразным и эффек­тивным.

"Известное- (самостоятельное) значение требования целесооб­разности и эффективности вытекает из того, что сами по себе нормы права не предопределяют выводов по тому или иному юридическому делу. При применении права компетентный орган должен выбрать наиболее целесообразный и эффективный ва­риант из всех возможных, предусмотренных нормой. В резуль­тате применения юридических норм должно быть обеспечено наиболее полное, максимально эффективное осуществление цели юридических норм в данных конкретных жизненных отноше­ниях*0.

\ Большее самостоятельное значение требования целесообраз­ности и эффективности проявляется в тех случаях, когда право­применительный орган в рамках своей компетенции осуществля­ет индивидуальное регулирование общественных отношений, в* частности в тех случаях, когда орган государственного управле­ния самостоятельно решает тот или иной конкретный вопрос21. Здесь требование целесообразности и эффективности (рассмат­риваемое в единстве с началами законности) становится важ­нейшим руководящим началом, определяющим деятельность правоприменительных органов в процессе применения юридиче­ских норм. Да и само применение права состоит как раз в том* чтобы было достигнуто наиболее целесообразное и эффективное решение конкретного дела, отвечающее целям и принципам ^социалистического- права 22.

6. Обязанность компетентных органов применять право. Компетентные органы при  наличии определенных  фактических

20            О целях права  (правовых актов)  см.: П. М Рабинович. О юриди­

ческой природе целей правовых актов. «Правоведение», 1971, № 5, стр. 28—35.

21            А.  Е.  Лунев,  С.  С. Сту Деникин, Ц. А.  Ям польская.  Социа­

листическая законность в советском государственном управлении. Госюриздат,.

1948, стр. 64.

22; О тарантиях надлежащего (правильного) применения юридических норм

см.: П.. Е. Недбайло. Система юридических гарантий применения совет­

ских-правовых норм. «Правоведение», 1971, Xs 3, стр. 44—53; см. также указ-

тезисы И. Я- Дюрягина и М. Ф. Орзиха.       ■■   ■■-

обстоятельств не только могут, но и должны, юридически обя­заны применять правовые норм 23.

Обязанность компетентных органов применять право явля­ется одним из средств обеспечения социалистической законно­сти. Неприменение права (например, уклонение следственных органов от соблюдения установленных процессуальных гаран­тий, неприменение санкций к правонарушителю и др.) как бы «обрывает» процесс правового регулирования, является наруше­нием социалистической законности, открывает лазейку для неза­конных и необоснованных решений, а иногда и для произвола. Обязанность компетентного органа применять право обеспе­чивается юридическими гарантиями. Среди них следует указать на обязанность компетентного органа возбудить юридическое дело при наличии определенных обстоятельств (заявление заин­тересованной стороны, факта правонарушения и др.). а также на право обжалования действия правоприменительного органа, в том числе и в случаях, когда он отказал в возбуждении юри­дического дела или вынес решение, которое, по мнению тех или иных заинтересованных лиц, не соответствует требованиям ^надлежащего применения права.

Вместе с тем нельзя полностью исключать возможность та-тсих случаев,  когда  компетентный орган  вправе  не применять „юридические нормы.  К этим  случаям  примыкает возможность  ограничительного применения юридических норм 24. \         Рассматриваемый   вопрос   является   частью   более   широкой 1  проблемы — проблемы соотношения законности и целесообраз-\ ности  (при их несовпадений). Как ужеотметажмз ранеегком-* пвтентнъгй" орган в принципе обязан до отмены или изменения \   нормативного акта неукоснительно проводить его в жизнь, хотя u   с точки зрения тех или иных лиц этот акт и  представляется нецелесообразным. Известные нарушения указанного принципа, наблюдаемые в деятельности отдельных хозяйственных органов и исполкомов месных Советов, являются следствием недостаточ­но высокой юридической культуры некоторых должностных лиц, а также определенным отставанием правотворческой деятельно­сти государственных органов.

-23 Н.   Г.  Александров.  Право  и  законность   в   период  развернутого

-строительства коммунизма. Госюриздат, 1961, стр. 165.        ;

и С. И. Вильнянский. Значение судебной практики в гражданском праве. «Ученые записки ВИЮН», вып. 9, Юриздат, 1947, стр. 279; «О распро­странительном и ограничительном толковании. «Тезисы докладов межвузов­ской научной конференции». Киев, 1961, стр. 33—34.

2Ш

Однако было бы неверным упускать из поля зрения и дру­гую сторону рассматриваемого вопроса. Компетентные органы,, осуществляющие применение права,— это органы, наделенные государственно-властными полномочиями. Они принадлежат к числу органов, осуществляющих властные функции руковод­ства общественными делами. Следовательно, государство (учи­тывая особенности субъектов правоприменительной деятельно­сти) может в отдельных случаях допустить ограничительное применение норм права, а иногда и их неприменение.

Когда это может быть? Подчеркнем со всей силой: только & отдельных случаях, когда такое применение (или неприменение) прямо соответствует принципам и цели социалистического права или прямо предусмотрено в законодательстве.

а)             Неприменение  определенных  юридических  норм   в  силу

прямого указания закона. Так, по прямому указанию советского

уголовного закона судебные органы могут не применять соот­

ветствующие  нормы  уголовного  права,   в  том  числе  нормы  о

наказаниях в случаях, когда действие или бездействие, формаль­

но содержащее признаки состава преступления, в силу малозна­

чительности не представляет общественной опасности   (ч. 2 ст*

7 УК РСФСР), когда совершенное деяние ко времени рассмот­

рения дела в суде вследствие изменения обстановки потеряла

характер  общественной  опасности   или   лицо   перестало   быть

общественно опасным   (ч.   1   ст.  50 УК РСФСР),  когда  будет

признано, что лицо, совершившее преступление, в силу после­

дующего безупречного поведения и честного отношения к труду

ко времени рассмотрения дела в суде не может быть сочтено

общественно опасным  (ч. 2 ст. 50 УК РСФСР)  и др. Примене­

ние или неприменение норм особенной части уголовного права,

предусматривающих    соответствующие   составы   преступлений,,

зависит в указанных случаях от компетентных государственных

органов, которые учитывают упомянутые выше обстоятельства.

б)            Неприменение (или ограниченное применение) отдельных

юридических норм в силу общих принципов и целей социалисти­

ческого права. Так, не могут применяться формально неотменен-

ные юридические нормы в тех случаях, когда из общественной

жизни вовсе исчезли факты, которые ранее подпадали под кри­

терий этой нормы25. Не подлежат применению также формаль­

но не отмененные юридические нормы, фактически потерявшие

свою силу в результате последующих изменений социально-эко-

25 П.  Е.   Недбайло.  Применение  советских правовых  норм.   Госюриз­дат, 1960, стр. 216.

217

комической и политической обстановки и изменения законода­тельства. Например, в ГК РСФСР 1922 года, который действо­вал до 1964 года, формально сохранялись юридические нормы, регулирующие частную собственность на средства производства; эти нормы не могли быть применены после полной победы со­циализма и принятия законов, закрепивших безраздельное гос­подство общественной социалистической собственности в народ­ном хозяйстве.

Могут ли правоприменительные органы, опираясь на -свои государственно-властные полномочия, применять юридические нормы также и распространительно? На этот вопрос следует ответить отрицательно. Распространительное применение воз­можно только при аналогии. В иных же случаях распространи­тельное применение юридических норм противоречит принципам социалистической законности.

:Вопрос о возможности выхода решения правоприменительного органа за пределы закона получил определенное освещение в литературе. Так, Н. Н. По­лянский разграничивает распространительное и расширительное толкование, понимая под последним такое толкование, когда расширяется или сужается действие закона26. По мнению С. И. Вильнянского, судебная практика может создавать правоположения, обладающие дерогаторной силой по отношению к закону. Эта дерогаторная сила судебной практики «может выражаться: I) в ограничительном применении закона; 2) в продолжительном неприме­нении закона; 3) в выработке правоположений, отступающих от закона»27. .Автор приводит многочисленные примеры, подтверждающие каждый из ука­занных случаев дерогаторного действия судебной практики, и делает такой ■вывод: «Во всех указанных случаях судебная практика расходится с от­дельным законом или приводит в бездействие отдельный закон. Но судебная практика исходит из общего смысла закона и не должна противоречить об­щим началам советского законодательства. Расходясь с отдельным устарев­шим или нежизненным законом, судебная практика должна стремиться к тому, чтобы  законность,  подлинная  социалистическая  законность,   была  проведена

В   ЖИЗНЬ» 28^

Конечно, с точки зрения современных представлений о соотношении за­конности и целесообразности довольно легко отвергнуть приведенные поло­жения (в особенности вызывают нарекания попытки оправдать отступления от отдельного закона интересами «подлинной» законности). Однако слож­ность рассматриваемой проблемы несоизмеримо возрастает, если решать ее применительно к деятельности юрисдикционных органов при пробелах в зако­нодательстве, его отставании от требований жизни. Иными словами, нужно различать  принципиальное  решение  вопроса   от  решения,   учитывающего   со-

26            Н. Н. Полянский. Вопросы теории советского уголовного процесса.

Изд-во МГУ,   1956, стр.   146;   В.  М.  Горшенев.  Способы и  организацион­

ные формы правового регулирования в социалистическом обществе. «Юриди­

ческая литература», 1972, стр.  166.

27            С.  И.  В и л ьи я иски й.  Значение  судебной  практики  в  гражданском

праве. «Ученые труды ВИЮН», вып. 9, 1947, стр. 278.

28            Там же, стр. 282.

стояние законодательства. Видимо, в последнем случае нельзя полностью от­вергать необходимость дерогаторного действия судебной практики, по край­ней мере, судебной практики, выраженной в нормативных постановлениях центральных юрисдикционных органов.

1 Что же касается ссвременных^условий, когда существовавшее ранее от­ставание законодательства от требований жизни в значительной степени лик­видировано, то, надо полагать, сама постановка вопроса о дерогаторном значении судебной практики оказывается лишенной оснований. В настоящее время роль юридической (судебной) практики связана только с конкретиза­цией юридических норм, осуществляющейся в процессе толкования норма­тивных юридических предписаний, а также восполнением  пробелов  в  праве.

7. Правоприменительная деятельность. Ее процедурно-про­цессуальные формы. Применение права — это сложное, «много­аспектное» социальноправовое явление, характеризующееся прежде всего его существенными функциями в процессе право­вого регулирования (обеспечительной и индивидуально-регуля­тивной). Если же рассматривать применение права только со стороны его фактического содержания, его особенностей как системы организационных действий компетентных органов, то оно охватывается особым понятием — «правоприменительная деятельность» 29.

; Правоприменительная деятельность — это организационное выражение применения права, представляющее собой систему разнородных правоприменительных действий основного и вспо­могательного характера.

Применение права — длящаяся во времени деятельность. Она складывается из последовательной, взаимообусловленной системы действий, отдельных операций, образующих стадии применения права (гл. 32). Иначе говоря, правоприменительная деятельность всегда представляет собой процесс.

Нередко правоприменительная деятельность образует слож­ный/ многоступенчатый процесс (например, при расследовании^ судебном рассмотрении уголовных дел, исполнении обви­нительных приговоров) 30. Причем на каждой ступени происхо­дят относительно законченные правоприменительные действия, завершающиеся принятием тех или иных решений компетентны­ми органами, отдельными должностными лицами. Однако, если перед нами единая цепь правоприменительных действий, посвя-

29            В. М. Горшенев, И. Я. Д ю р я г и н. Правоприменительная деятель­

ность. «Советское государство и право», 1969, № 5, стр. 21—22.

30            В.  В.   Лазарев  пишет:   «Система  правоприменительных  органов   носит

ступенчатый   характер...   Низшие   звенья   обеспечивают   процесс   реализация

права гражданами, а высшие, помимо этого, следят за выполнением правовых

предписаний подконтрольными им органами»  (В. В. Лазарев. Применение

советского права. Изд. Казанского университета, 1972, стр. 27).

219

щенных одному предмету (юридическому делу), то в этой цепи следует выделять укрупненные стадии и среди них —-прежде ш всего решение юридического дела в целом.

От правоприменительной деятельности как процесса следует отличать процедурно-процессуальные формы этой деятельности.

Процедурно-процессуальные формы правоприменительной деятельности выражаются в регламентированном правом по­рядке совершения правоприменительных действий, обеспечива­ющем надлежащее (правильное) применение права, т. е. его за­конность, обоснованность, целесообразность. Процедурно-про­цессуальная форма характеризуется наличием прав участников правоприменительного процесса, а также гарантий, «стоящих ,на страже» законности, обоснованности и целесообразности применения норм права31.

В рамках процедурно-процессуальных форм особо выделя­ются процессуальные формы (в тесном, строгом смысле). Это — формы правоприменительной деятельности, выраженные в по­рядке разрешения юридических дел при осуществлении социа­листического правосудия. Необходимость выделения процессу­альных форм (в тесном, строгом смысле) продиктована особен­ностями правового принуждения. Институты уголовного, гражданского, административного процесса призваны обеспечить применение государственно-принудительных мер в строгих рам­ках законности и прежде всего достижение истины по каждому делу, а также охрану прав лиц. Это предопределяет своеобра­зие институтов процессуального права, их «сложность»,' «гро­моздкость», наличие в них норм, предусматривающих право по непосредственному участию в рассмотрении дела, право отвода, обжалования и т. д.32.

31            Об особенностях процессуальной формы «вообще» см.: В. М. Горше-

нев.   Процессуальная   форма   обеспечения   законности   в   применении   права.

«Юридические  гарантии   правильного  применения   советских   правовых   норм

и    укрепление    социалистической    законности».    Тезисы    докладов    и    сооб­

щений.    Киев,     1970,    стр.     14;    см.    также:    В.    М.    Г о р ш е н е в.    Спо­

собы   и   организационные   формы   правового   регулирования   в   социалистиче­

ском  обществе.  «Юридическая  литература»,  1972, стр.   190—191, 202 и след.

Автор, к сожалению, не проводит достаточно отчетливых разграничительных

линий   между  процедурно-процессуальной   формой  правоприменительной  дея­

тельности в  целом  и  процессуальными  формами  в  строгом,  тесном  смысле.

32            Следует учитывать, что и .нормы процессуального права в свою очередь

подлежат   применению   в   деятельности   компетентных   органов.   «Отрицание

возможности применения  норм процесса,— пишет К. И.  Комиссаров,— равно­

сильно   отрицанию   их   способности   к   принудительному   осуществлению,   без

которого они утратили бы свой правовой характер»  (К. И. Комиссаров.

Правоприменительная деятельность суда в гражданском процессе, «Советское

государство и право», 1971, № 3, стр. 76).

520

Специфическими чертами отличается и процедура правопри-. менительной деятельности в случаях, когда последняя сводится к. индивидуальному регулированию конкретных общественных отношений (например, в области хозяйственного управления). II здесь должны быть обеспечены законность, обоснованность и целесообразность принимаемых решений. Однако в данной области нет необходимости такой регламентации порядка раз­решения дела, какая в сфере процессуального права вызвана особенностями правового принуждения. В то же время про­цедура индивидуально-регулятивой деятельности правопримени­тельных органов в определенной мере сходна с правотворческой процедурой: в обоих случаях должен быть обеспечен порядок подготовки и принятия решений, который соответствует нача­лам науки социального управления, необходимости полного и правильного урегулирования общественных отношений.