Глава  XXVII СИСТЕМАТИЗАЦИЯ В ПРАВЕ

1. Понятие систематизации в праве. Это упорядочение права, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, цельную систему. Глубокое единство, органиче­ская цельность системы законодательства (всей совокупности нормативных юридических актов) предполагают необходимость ее непрерывного развития, упорядочения.

Система законодательства от системы «самого» права отли­чается большей подвижностью, непосредственной зависимостью от субъективного фактора, воли законодателя. Нормативные акты издаются в различное время, различными, подчас непо­средственно . не связанными друг с другом, правотворческими органами. Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства, его отдельных органов; они оказываются иногда несогласованными, а то и противоречивыми.

Поэтому развитие системы законодательства выражается не только в издании новых нормативных актов, направленных на установление, изменение или отмену норм права, но и в дея­тельности по упорядочению системы законодательства. В наи­более общем виде она и обозначается понятием систематизации.

По своей основе систематизация имеет правотворческую при­роду. Правотворчество (если рассматривать его по отношению ко всей правовой системе) не ограничивается изданием актов, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права: оно включает также и деятельность по упорядочению системы законодательства 1.

Систематизация   выполняет   глубокие   социальные функции.

Систематизация является важным, необходимым моментом

1 «Марксистско-ленинская   общая   теория   государства   и   права.   Основ­ные  институты  и понятия».  «Юридическая литература»,   1970,  стр.  579—580.

105

в самом существовании социалистического права2. Право не только должно отвечать назревшим материальным условиям жизни общества, но и быть совершенным по своей форме, т. е., в частности, быть систематизированным. Лишь при наличии указанных условий право с максимальной эффективностью может выполнить свои задачи. А это значит, что систематизация в социалистическом обществе представляет собой объективную закономерность права, правового регулирования. Пренебреже­ние этой закономерностью, недоучет ее объективных требований и принципов мстят за себя, порождают трудности практического порядка, приводят к снижению эффективности правового регу­лирования.

Систематизация является одним из условий строгого и не­укоснительного проведения в жизнь требований социалистиче­ской законности. Систематизированное законодательство в зна­чительной степени исключает возможности для неправильного или произвольного применения юридических норм, сокращает пробелы в нормативном материале, является необходимой пред­посылкой для того, чтобы все субъекты строго соблюдали юри­дические нормы, полно и реально осуществляли предоставлен­ные им права. Систематизация обеспечивает надлежащее при­менение юридических норм и в то же время доступность социа­листического права для всех граждан, всего населения.

Вот почему систематизации нормативных актов столь боль­шое значение придавал В. И. Ленин. Систематизация в социали­стическом обществе — это ленинское требование существования и развития права, строгого соблюдения начал законности.

Систематизация в праве достигается двумя основными спо­собами: а) кодификацией права, б) инкорпорацией действующих нормативных актов.

Кроме этих двух основных способов (форм) существуют п другие приемы, направленные на устранение множественности нормативных актов, на поддержание законодательства в коди­фицированном состоянии (внесение изменений в законодатель­ство; справочно-информационная работа и др.3). Они связаны в основном с инкорпорацией, с ее   отдельными   разновидностями.

2. Кодификация права. Это такой вид правотворчества, при котором  обеспечивается  единое  и  упорядоченное  нормативное

2              С.  Л.  Злвс  совершенно  правильно  обращает  внимание  на  то,  что  си­

стематизация   является   неотъемлемым   элементом   правотворчества   («Ученые

записки ВНИИСЗ», вып. 3  (20), М., 1964, стр. 199).

3              Систематизация  хозяйственного  законодательства.  «Юридическая  лите­

ратура», 1971, стр. 40—27.

106

регламентирование данного вида общественных отношений путем издания единого, юридически и логически цельного, внут­ренне согласованного нормативного акта (Основ, Кодекса), вы-ражающего юридическое своеобразие и содержание соответ­ствующего подразделения системы права.

Главная особенность кодификации (как способа системати­зации) состоит в том, что здесь упорядочение нормативного ма­териала достигается в рамках особого, наиболее высокого вида правотворчества. Причем предметом упорядочения при кодифи­кации являются не нормативные акты, а непосредственно юри­дические нормы. Поэтому при определенных условиях кодифи­кационный акт может быть издан, так сказать, почти на чистом месте, т. е. при отсутствии ранее изданных многочисленных ак­тов (например, ГК РСФСР 1922 года) или с такими существен­ными нововведениями, что он значительно отличается от ранее изданных актов.

Функции кодификации далеко выходят за границы система­тизации. Это вообще главный путь развития и совершенствова­ния права, подъема его уровня, культуры и эффективности. При помощи кодификации социалистическое право достигает новых ступеней совершенства, «развитости». Во многих случаях изда­ние основ и кодекса выражает качественное обновление право­вого регулирования, более высокий этап его развития, своего рода «правовую реформу». «Кодификация, — писал П. И. Люб-чтинский, — представляет собой вид законодательства, оплодо­творенный юридической наукой, создающий новое право и по­тому составляющий порой отправную точку нового развития в соответствующей области права»4.

Реальным выражением того, что кодификация представляет собой наиболее высокий вид правотворчества, являются форму­лируемые в кодифицированных актах общие нормы—нормы, ко* торые и позволяют юридически объединить весь нормативный материал, осуществить специализацию и интеграцию правового регулирования.

Чем обусловлено столь существенное значение кодификации в правотворчестве? «Первопричина» такого значения кроется, думается, в том, что кодификация, как правило, проводится на базе отраслей права (основных и комплексных) или их крупных подразделений (подотраслей, институтов). А так как отрасль (подотрасль) права имеет предметное и юридическое единство,

4 Цитировано  по  книге   «Теоретические  вопросы    систематизации   совет­ского законодательства». Госюриздат, 1962, стр. 11.

107

это дает возможность в едином нормативном акте закрепить общие нормы, в максимальной степени развернуть достоинства права, его социально полезные свойства — нормативность, фор­мальную определенность, системность и др.

Так что дело не только в том, что в кодифицированном акте оказывается возможным урегулировать данные отношения с максимальной полнотой (беспробельно). Главное заключается в том, что результатом правотворчества является единый, юри­дически и логически цельный, внутренне согласованный акт. Причем это единство, цельность и согласованность представляют собой не результат одних технико-юридических, логических операций; они выступают в качестве выражения юридической цельности и своеобразия данного подразделения права.

Кодифицированный акт характеризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений. В нем закрепляются единые отраслевые принципы, «одухотворяющие» («освещающие из­нутри») весь нормативный материал. Именно в кодифицирован­ных актах происходит специализация права: выделение общих» дефинитивных и иных специализированных норм, обособление охранительных норм и т. д.

Высокий уровень нормативных обобщений, присущий коди­фикации, воплощается в общей части кодифицированного акта. Отсюда, помимо прочего, следует, что нормативный акт, лишен­ный «общей части» (общих положений), не может быть признан кодифицированным. В то же время наличие общей части в акте является свидетельством обособления данной общности юриди­ческих норм в системе права, а уровень обобщений —показа­тель ее юридической самобытности, ее места в правовой системе5.

Кодифицированные акты — основной канал развития систе­мы права. Вырабатываемые на основе определенного подразделе­ния правовой системы (крупного института, подотрасли, ком­плексной отрасли)  кодифицированные акты при наличии необ-

5 Имре Сабо пишет: «Кодексы — это основной законодательный мате­риал, который если и не в полном объеме, то, во всяком случае, в основных чертах регулирует общественные отношения, являющиеся предметом данной отрасли права. Он содержит общие принципы, имеющие руководящее значе­ние для данной отрасли права. Ввиду этого общие положения кодекса рас­пространяются и на другие законы, относящиеся к данной отрасли права, на не включенные в кодекс». И дальше: «...Особенностью кодексов является их ведущее значение в системе права, их относительно всеобъемлющий харак­тер и полнота, а также то, что они представляют собой определенную си­стему» (Имре Сабо. Социалистическое право. «Прогресс», 1964, стр. 174—175).

108

ходимых предпосылок становятся средством, при помощи ко­торого происходит «выплавка» общих принципов и особенностей регулирования, нередко образующих черты своеобразного мето­да и, следовательно, формирование основной отрасли.

Таким образом, при кодификации задачи систематизации нормативного материала достигаются, так сказать, «естествен­ным» образом, как бы само собой, в ходе правотворчества. При­чем кодификация решает главные задачи систематизации — до­стижение единого, юридически и логически цельного регулиро­вания по основным подразделениям правовой системы — отрас­лям, подотраслям, крупным правовым институтам.

Вместе с тем надо видеть, что кодификация как способ си­стематизации имеет известные границы. Не по всем областям права возможно такое согласование и упорядочение норматив­ного материала, которое свойственно кодифицированным актам. Да и не по всем сферам отношений могут быть приняты коди­фицированные акты. Как правильно отмечено в литературе, «кодификация проводится лишь тогда, когда назревает необхо­димость существенного обновления целых отраслей и институтов права»6.

В результате кодификации создаются различные по содер­жанию, значению и наименованию кодифицированные норматив­ные акты. Основные их виды в Советском   Союзе   следующие.

1) Общесоюзные Основы (Основные начала) и республикан­ские кодексы. Федеративное государственное устройство СССР обусловило своеобразное распределение функций по кодифика­ции между Союзом ССР и союзными республиками. В общесо­юзном порядке издаются Основы (Основные начала) данной отрасли законодательства, а в союзных республиках — респуб­ликанские кодексы (или иные законы типа кодексов, например, законы о судоустройстве).

Было бы неверным рассматривать Основы (Основные на­чала), с одной стороны, и республиканские кодексы —с другой, в качестве полностью самостоятельных, независимых друг от друга «форм кодификации». Нет, они органически связаны" друг с другом. Основы (Основные начала) хотя и детально регули­руют некоторые отношения, но все же главным образом направ­лены на определение общих принципов и положений законода­тельства Союза ССР и союзных республик. Они закладывают принципиальные   основы   кодификации   данной   отрасли   права^

6 «Подготовка и издание систематических собраний действующего зако­нодательства». «Юридическая литература», 1969, стр. 9.

109

и с них кодификация начинается. Республиканские же кодексы завершают кодификацию отрасли права7. Республиканские ко­дексы находятся в зависимости от Основ или Основных начал (они не могут противоречить Основам, развивают и детализи­руют отдельные положения Основ и др.)- В конечном счете Основы (Основные начала) и республиканские кодексы пред­ставляют собой нечто единое, действуют в единстве, в сочетании.

В настоящее время главные отрасли законодательства в Советском Союзе кодифицированы при помощи указанной си­стемы «двойных актов» — Основ (Основных начал) и республи­канских кодексов.

2) Обособленные кодифицированные акты (положения, ус­тавы и др.). Довольно распространенным видом кодифициро­ванных актов являются обособленные акты, которые действуют независимо от каких-либо «спаренных» с ними актов. Такого рода обособленные акты могут быть различных уровней, раз­личной степени общности и юридической силы.

Их «обособленность», «независимость», [разумеется, не но­сят абсолютного характера. Более того, во многих случаях они издаются на базе Основ (Основных начал) и республиканских кодексов. Так, на базе законодательства о судоустройстве изда­ны такие «обособленные» общесоюзные акты, как Положение о Верховном Суде СССР, Положение о военных трибуналах, а в республиках — Положение об адвокатуре. «Обособленность» рассматриваемой группы кодифицированных актов следует по­нимать в том смысле, что их связь с другими актами не носит характера такой же «жесткой» зависимости, какую можно на­блюдать между Основами (Основными началами) и республи­канскими кодексами8.

7              О соотношении Основ и республиканского кодекса в области граждан­

ского   законодательства   см.:    О.   С.   Иоффе,   КХ   К.   Толстой.   Новый

Гражданский    кодекс    РСФСР.    «Правоведение»,    1964,    №    3,    стр.    4—5;

Г.   К.   Толстой.   Кодификация   гражданского   законодательства   в   СССР

(196^—1965  гг.).   Автореферат  докторской   диссертации.   Изд-во   ЛГУ,   1970,

стр.  13 и след.; С. В. П о л е н и н а.  Система советского гражданского зако­

нодательства. «Советское государство и право»,   1971, №  6,  стр.  33—40;  ее

ж е:  Система  советского гражданского  законодательства  и  основные тенден­

ции ее развития. Автореферат докторской диссертации. М.,  1971.

8              Более подробное изучение иерархии нормативных актов дает известное

основание для того, чтобы разграничивать «просто» кодифицированные акты

и акты сводные  (С. В. П о л е н и н а. Взаимосвязи нормативных актов в си­

стеме   гражданского   законодательства.   «Советское   государство   и   право»,

1972, № 8, стр. 67—68). Надо лишь заметить, что сводные — это и есть коди­

фицированные акты в точном, строгом  смысле.  В  них «не просто  в логиче­

ской системе, но и с максимальной полнотой и охватом регулируется  опре-

110

Главное место среди кодифицированных актов данного вида занимают акты, изданные в общесоюзном порядке, в том числе общесоюзные кодексы: Кодекс торгового мореплавания, Воз­душный кодекс СССР, Таможенный кодекс СССР, Устав желез­ных дорог СССР, Положения о поставках, Закон о государст­венных пенсиях и др. Они могут облекаться и в форму законов, и в форму актов, утверждаемых постановлением Правительства СССР.

Существенное значение имеет деление кодифицированных актов в зависимости от того, какому подразделению системы права соответствует данный акт. По этому признаку кодифици­рованные акты могут быть подразделены на: а) основные отрас­левые, б) комплексные отраслевые, в) подотраслевые, г) спе­циальные, т. е. соответствующие крупным институтам.

Каждый из этих видов имеет свой уровень нормативных об­общений. Если в кодифицированных актах, соответствующих основным отраслям, могут быть выделены полнокровные общие части, то содержание общих частей актов, выработанных в ре­зультате комплексной кодификации, оказывается ограниченным (формулирование общих межотраслевых принципов, регламен­тирование некоторых общих приемов регулирования и т. п.). Еще более «бедными» являются общие части актов подотрасле-вой и специальной кодификации. (В ряде отраслей права их существование, по-видимому, объясняется отсутствием развер­нутой отраслевой кодификации).

Известную сложность на практике представляет вопрос о на­именовании кодифицированных актов. Во многих случаях трудно понять, почему однородные по содержанию и юридической силе акты названы то уставами, то кодексами, то положениями, то просто законами (тем более, что термин «кодекс» употребляется в основном при отраслевой кодификации на уровне республикан­ского законодательства). Конечно, существенную роль играют здесь сложившиеся традиции. Но независимо от этого представ­ляется целесообразным «узаконить» некоторые из наименова­ний— кодексы, уставы, положения — лишь за определенными видами актов9.

В научной и учебной юридической литературе считается общепризнан­ным деление систематизации на «две формы»: кодификацию и инкорпорацию.

деленная группа вопросов, определенный институт либо ряд взаимосвязанных институтов»  (там   же, стр. 66).

9 В литературе по этому вопросу сделаны интересные предложения: Д. А. Керимов. Кодификация и законодательная техника. Госюриздат, 1962, стр. 41—42.

til

8

Для общей характеристики вопросов систематизации такое деление представ­ляется приемлемым. Оно взято за основу и в настоящем курсе. Однако бо­лее углубленное изучение данной проблемы показывает ограниченность при­веденного деления.

Прежде всего кодификация и инкорпорация — явления в известной мере разноплоскостные. Кодификация не является «формой» систематизации дей­ствующих актов: это вид правотворчества, в ходе которого решаются цели систематизации. В то же время действительно существуют формы упорядо­чения нормативных актов, к которым помимо инкорпорации относится ряд других приемов, в том числе и слравочно-информационная работа.

Поэтому, на мой взгляд, следует обсудить такое предположение: быть может следует говорить не о «формах систематизации», а о способах дости­жения целей систематизации 10, к которым, с одной стороны, относится коди­фикация права, а с другой — формы упорядочения нормативных актов.

Ключом к пониманию функций и значения кодификации как высшего вида правотворчества является ее связь с системой права. Надо полагать, что «энергия» того или иного вида кодификационного акта в первую очередь зависит от тех возможностей, которые выражают юридическое своеобразие данного звена системы права и, следовательно, возможности формулирова­ния нормативных обобщений (общей части).

Признавая целесообразность издания кодифицированных актов различных уровней, необходимо вместе с тем видеть, что наибольший эффект в право­вом регулировании имеет отраслевая кодификация. Во всяком случае, нужно бережно относиться к са*мому понятию и термину «кодекс», используя их преимущественно (а быть может и исключительно) при кодификации по ос­новным и комплексным отраслям права.

3. Инкорпорация. Это систематизация нормативных актов путём их помещения (объединения) по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях.

Инкорпорация, стало быть,— явление иного порядка, неже­ли кодификация. Она представляет собой только способ соби­рания воедино действующих нормативных актов, их известного объединения. Акты, подвергающиеся инкорпорации, размещают­ся по определенной системе и тем самым обеспечиваются удоб­ства при их нахождении и использовании.

Инкорпорация в ряде случаев может рассматриваться в каче­стве промежуточной ступени, подготовительной стадии к право­творчеству— кодификации. Однако некоторые области законо­дательства требуют только инкорпоративной обработки и далеко не все законодательство может быть кодифицировано. Поэтому инкорпорация имеет существенное самостоятельное значение11.

Рассматривая общие черты инкорпорации, необходимо вме­сте с тем указать на то, что между официальной инкорпорацией,

10            О кодификации и инкорпорации как способах   (методах)   систематиза­

ции   см.:   «Законодательная   техника».   Под   ред.   Д.   А.   Керимова.   Изд-во

ЛГУ, 1965, стр. 120 и след.

11            «Теоретические вопросы  систематизации  советского  законодательства»

Госюриздат, 1962, стр. 21.

112

с одной стороны, и неофициальной инкорпорацией —с другой существуют качественные различия. К каждой из них примы­кают другие способы упорядочения действующих нормативных актов, поддержания их в систематизированном состоянии. Не­официальная же инкорпорация вообще охватывается более ши­рокой  категорией — справочно-информационной  работой.

Поэтому официальная и неофициальная инкорпорации нуж­даются в самостоятельном рассмотрении.

4. Официальная инкорпорация. Это упорядочение права пу­тем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов.

Официальная инкорпорация содержит в себе известные пра­вотворческие моменты.

Она осуществляется компетентными государственными уч­реждениями по поручению и под контролем правотворческих органов 12, которые определенным образом санкционируют сбор­ник инкорпорированных актов. Поэтому опубликованные в сбор­нике нормативные акты имеют характер официально-достоверно­го изложения (в официальной редакции на момент издания сборника). Хотя сборник и не является источником права, его издание является специфическим актом, имеющим правотвор­ческое значение. На сборник можно ссылаться в процессе пра­вотворчества и применения права. Причем результатом офи­циальной инкорпорации является не только новое издание дей­ствующих нормативных актов, но и наряду с этим издание, на­пример, таких правотворческих актов, как перечень норматив­ных актов, утративших силу.

Правотворческий момент в официальной инкорпорации со­стоит также в том, что она сопряжена с обработкой и упоря­дочением действующих нормативных юридических актов. Как правило, она носит внешний характер. Степень такого рода внешней обработки может быть различной. Иногда она состоит только в установлении строгого порядка расположения изданных актов. При других, более высоких видах инкорпора­ции внешняя обработка носит более существенный характер. Она включает опущение подписей под актом, исправление опечаток, грамматических и синтаксических ошибок, внесение в   текст   актов    всех    последующих    официальных    изменений,

ИЗ

12 В литературе наряду с официальной и неофициальной инкорпорацией выделяется также официозная (полуофициальная) инкорпорация — подготов­ка и издание сборников по поручению, но без санкции правотворческих органов. Официозные инкорпорационные сборники по своей природе ближе к сборникам неофициальной инкорпорации.

Заказ 62

исключение из текста статей временного значения, а также допускает в принципе укрупнение, консолидацию близких по содержанию актов. Наконец, инкорпорация может быть связана и некоторыми изменениями содержания и формы нормативных актов (которые, однако, производит не сам инкорпоратор, а по его   представлению   компетентный   правотворческий   орган) 13.

Таким образом, при официальной инкорпорации в опреде­ленной мере происходит достижение более глубоких целей систематизации —• придание с помощью внешней обработки (и определенных изменений в форме и в содержании) извест­ного единства всей системе нормативных актов, известное «осовремененье» ее, выведение актов, включенных в инкорпо-рационные сборники, на общий уровень системы нормативных актов в целом.

Наличие в официальной инкорпорации некоторых право­творческих элементов не устраняет ее коренных отличий от ко­дификации, выражающих принципиальное своеобразие функций того и другого. Главная функция кодификации — существенное комплексное развитие правовой системы, изменение содержа­ния правового регулирования (при котором «попутно» дости­гаются и цели упорядочения нормативного материала). При официальной же инкорпорации функция иная: не изменить со­держание правового регулирования, а упорядочить, привести в строгую систему действующие нормативные акты, деятель­ность, в процессе которой в некоторых случаях оказывается необходимым «попутное» подключение правотворческой работы. По своей юридической природе акт официальной инкорпора­ции представляет собой такой специфический правотворческий акт, который является способом (формой) опубликования и пе­реопубликования действующих нормативных актов, притом в обработанном (по крайней мере внешне) и упорядоченном видеи. Это, следовательно, санкционированный компетентным правотворческим органом официальный источник законодатель­ства, форма «упорядоченного бытия» действующих нормативных актов.

Существуют два основных вида официальной инкорпорации: хронологическая и систематическая (предметная).

Хронологическая инкорпорация. Сюда прежде всего относится приведение нормативных актов в определенный

13            «Подготовка и издание систематического собрания действующего зако­

нодательства». «Юридическая литература», 1969, стр. 7—П.

14            Т а м  же.

114

порядок в процессе их официального опубликования. В настоя­щее время выработаны формы официального опубликования нормативных актов, которые и служат своеобразным способом официальной инкорпорации. Такими формами являются, в част­ности, опубликование нормативных актов в «Ведомостях Вер­ховного Совета СССР», «Собрании постановлений Правитель­ства СССР» (сокращенно «СП СССР») и соответствующих из­даниях союзных республик.

Значение указанных изданий в инкорпорации состоит в том, что нормативные акты помещаются в них в хронологическом порядке с годовой нумерацией выпусков и статей, причем каж­дый нормативный акт обозначается в качестве «статьи», кото­рой присваивается порядковый номер. Таким образом, все нор­мативные акты данного вида, опубликованные в течение года, обозначаются четырьмя показателями — наименованием изда­ния, годом издания, номером выпуска и номером статьи. Это не только облегчает нахождение нужного акта и обеспечивает сокращенное обозначение источника, но и свидетельствует о том, что нормативные акты данного вида, опубликованные в течение года, образуют известное единство. Годовой комплект выпусков нормативных актов в указанных изданиях оснащает­ся алфавитно-предметным указателем.

Специальными актами инкорпорации являются хронологи­ческие собрания. Эта форма официальной инкорпорации явля­ется, по существу, развитием и продолжением инкорпорации, проводимой в процессе опубликования. Однако здесь инкорпо­рация носит уже не текущий, а последующий характер. Она выражает переопубликование актов и связана с более сущест­венной внешней обработкой накопленного нормативного мате­риала, в частности с внесением в текст актов всех последующих официальных изменений. В Советском Союзе изданы хроноло­гические собрания законов, указов Президиумов Верховных Советов и постановлений Правительства в ряде союзных рес­публик.

Систематическая инкорпорация. Систематиче­ские (предметные) акты инкорпорации — это результат более высокой и сложной работы по инкорпорации нормативных ак­тов. Они дают возможность более обстоятельно упорядочить нормативный материал, обеспечивают большие удобства в ис­пользовании действующих нормативных актов. Нормативные акты в систематическом собрании располагаются по предмет­ному признаку, в том числе по отраслям народного хозяйства, некоторым   сферам   государственной    деятельности,    отраслям

S*           *              115

права. Опыт составления «Систематических собраний» пока­зывает, что в некоторых случаях здесь производится еще более глубокая внешняя обработка. Так, составителям «Системати­ческого собрания законов УССР» 1929 года было предоставле­но право самостоятельно заменять названия учреждений, кото­рые были переименованы в связи с последующими законами, не включать в собрание законы или их части, формально не отмененные, но утратившие значение, устранять несогласован­ность между русским и украинским текстами и др.

Согласно методическим указаниям по составлению «Систе­матического собрания законодательных актов и решений Пра­вительства СССР» в собрание не должны включаться статьи, пункты и отдельные части актов, которые хотя формально не отменены, но должны быть признаны утратившими силу; к статьям и пунктам, которые следует применять с учетом после­дующих изменений в законодательстве, должны быть даны сноски с пояснительным текстом и т. д. 15.

Специфическим, в высшей степени своеобразным видом си­стематической инкорпорации является консолидация норматив­ных актов. Это укрупнение, сведение нескольких близких по содержанию нормативных актов в один акт в целях единого регулирования данных общественных отношений. Указанный вид систематической официальной инкорпорации находится на грани с кодификацией, ибо «укрупненный акт», по существу, является новым актом, хотя он и не вносит ничего нового в регу­лирование общественных отношений 16, допуская а то же время некоторые элементы кодификации 17.

15            Подробнее    о теоретических и практических вопросах систематической

инкорпорации  см.:  «Подготовка  и издание систематического  собрания  дейст­

вующего законодательства». «Юридическая литература»,. 1969.

16            В  литературе  было  даже  высказано   мнение,  что  консолидация  пред­

ставляет собой  особую  «форму систематизации»   (А.  А.  Ушаков.  О коди­

фикации  советского  законодательства.   Ученые  записки   Пермского  универси­

тета. Т.   14, кн. 4, ч  I,   1959,  стр. 77—78).  Этот взгляд не нашел поддержки

в   литературе.   Большинство   авторов   пришло   к   обоснованному   выводу,   со­

гласно   которому   консолидация  представляет   собой   прием,   который   может

применяться  при  инкорпорации  нормативных  эктсга   (А,  Ф.  Ш е б а н о в.   Не­

которые  вопросы  теории нормативных  актов   в  связи с  систематизацией  со­

ветского   законодательства.   «Советское   государство   и   право»,   1960,   №   7,

стр.   141—142;   Д.   А.  Керимов.   Кодификация  и  законодательная   техника.

Госюриздат,   1962,   стр.   30—31;   «Теоретические   вопросы   систематизации   со­

ветского законодательства». Госюриздат, 1962, стр. 27—28).

17            «Систематизация     хозяйственного     законодательства».     «Юридическая

литература», 1971.

116

Целесообразность использования для целей систематизации рассматриваемой разновидности официальной инкорпорации (консолидации) находит все большее признание. В тех областях права, где отсутствуют необходимость и возможность для коди­фикации, вполне оправдано использование консолидации как эффективного средства для объединения нормативного мате­риала, сокращения числа актов, упрощения и улучшения формы правового регулирования. Консолидация нормативных актов может служить также промежуточной стадией в процессе под­готовки Систематического собрания законодательных актов и решений Правительства 18.

В Советском Союзе начинает накапливаться известный опыт консолидации нормативных актов. Так, в 1967 году принята пять консолидированных актов по вопросам связи, в 1968 году — два укрупненных акта по вопросам пенсионного законодатель­ства 19 и др.

Таковы основные разновидности официальной инкорпорации.

С официальной инкорпорацией органически связан ряд дру­гих приемов систематизации права. В общем виде они охваты­ваются изданием актов вспомогательного и корректирующего регулирования 20. Это составление и утверждение специальных перечней актов, утративших силу, и изменений, вносимых в акты в связи с принятием новых; порядок включения нового нормативного материала в систему законодательства путем изменения редакции и дополнений в кодифицированных актах; распространение актов на новые отношения или продление срока их действия 2l и др.

5. Неофициальная инкорпорация. Справочно-информацион-ная работа. Неофициальной является инкорпорация, которая проводится организациями и отдельными лицами по своей ини­циативе, без специального поручения и контроля правотворче­ского  органа.  Она  не  санкционируется  правотворческим  орга.-

18            И.   С.   С а м о щ е н к о.   О  консолидации   нормативных   актов.   «Ученые.*

записки ВНИИСЗ», вып. 7, 1966, стр. 88—115.

19            СП СССР  1967 г. № 21, стр.  147—151;   1968, № 2,  стр. 6—7.

20            Как уже  отмечалось,  А.  С.  Пиголкин  вообще  делит все  нормативные:

акты  на  три  вида:   1)   нормоустанавливающие,  2)   акты   вспомогательного   и

корректирующего регулирования, 3)   акты консолидации   (А.  С. П и г о л к и н.

Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР, Автореферат

докторской диссертации. М., 1972, стр. 37).

21            «...Следует отдать  предпочтение перед «распространением»  актов при­

ему изменения их  редакции,  что даст возможность  последующего  переопуб­

ликования   с   поглощением    всех   изменений,    упростит   инкорпорацию   эти^

норм...»     («Систематизация    хозяйственного    законодательства».    «Юридиче­

ская литература», 1971, стр. 47).

117

ном, носит «частный» (авторский) характер. Поэтому неофи­циальные инкорпорационные сборники (например, сборники законодательных актов о труде, жилищных законах и др.) не являются источником законодательства, формой опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе право­творчества и применения права.

Неофициальная инкорпорация осуществляется отдельными ведомствами, издательствами, научными и учебными учрежде­ниями. Она может проводиться как по хронологическим, так и по систематическим (предметным) критериям.

Значение неофициальных инкорпорационных сборников свя­зано с ролью справочно-информационной работы, которая мо­жет рассматриваться в качестве одного из своеобразных приемов систематизации действующих нормативных юридических актов.

В отличие от официальной инкорпорации (и тем более коди­фикации) нормативные акты не подвергаются здесь какой-либо обработке. Они остаются такими, какими были приняты. В ре­зультате справочно-информационной работы, в том числе неофи­циальной инкорпорации, устанавливаются, так сказать, «внеш­ние связи» между отдельными актами (и это отражается в сборниках, справочниках, каталогах, журналах и т. д.), а также вводятся определенные способы дополнительного оснащения» действующих нормативных актов (в виде приложения поста­тейного материала, алфавитно-предметных указателей, системы «вклеек»).

Справочно-информационная работа является необходимой стадией цля последующей инкорпорации нормативных актов в единые сборники, а также и для кодификации. Она может служить определенным дополнением к инкорпорации и кодифи­кации. Здесь следует указать на два основных случая: а) «до­полнительное оснащение» официальных изданий сборников и нормативных актов: приложение постатейных материалов, пред­метно-алфавитных указателей; б) система «вклеек» к отдель­ным актам, в соответствии с которой издаются вновь принятые тексты статей и разделов; последние рассылаются владельцам •соответствующих изданий актов для вклеивания вместо статей и разделов, прекративших свое действие.

Справочно-информационная работа имеет и самостоятель­ное значение. Оно наиболее отчетливо проявляется в условиях, когда инкорпорация и кодификация не получили еще необходи­мого развития. Тогда справочно-информационная работа может до известной степени ослабить отрицательные последствия, связанные   с   отсутствием    надлежащих    систематизированных

118

актов и сборников. Но и при достаточно развитой системе сборников инкорпорации и кодифицированных актов необходи­мы учет и согласование систематизированных актов и сборни­ков, учет и согласование актов, не вошедших в сборники, учет изменений и дополнений в систематизированных   актах   и   др.

Большую справочно-информационную работу осуществляют справочные отделы («кодификаторы») в органах юстиции, про­куратуры, охраны общественного порядка, арбитража, хозяй­ственного управления, на крупных предприятиях. Например, в органах юстиции установлен определенный порядок справоч­ной работы по законодательству. В районных судах справочную работу по законодательству ведет один из судей; вместе с тем все судьи должны вести алфавитные журналы по законода­тельству. В областных судах справочная работа осуществляется особыми консультантами, а в Верховных Судах — отделами. Основной формой справочной работы, кроме алфавитных жур­налов, является алфавитно-предметная картотека. Причем по тому или другому нормативному акту может заводиться ряд карточек в зависимости от того, сколько вопросов охватывает­ся данным актом.

В ряде ведомств (органах юстиции, прокуратуре, Министер­стве финансов и др.) справочная работа по законодательству дополняется информационной деятельностью. Так, в прокура­туре издается «Информационный бюллетень текущего законо­дательства»; для судебных органов периодически составляются «Сводки текущего законодательства»; Министерство финансов СССР и ряд других ведомств издают «Бюллетени..,» и др. Информация о текущем законодательстве помещается также в юридических журналах, в том числе в «Социалистической законности» и «Советской юстиции».

В перспективе целесообразна организация единой автома­тизированной государственной справочно-информационной служ­бы по социалистическому праву.

Большие возможности для организации такой единой систе­мы справочно-информационной службы открываются в связи с использованием кибернетической техники, электронных счетно-решающих устройств. Справочно-информационная работа яв­ляется как раз той областью, где уже сейчас использование кибернетической техники может принести немедленный и ощу­тимый эффект.

119