Глава  XXV ЗАКОНЫ И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ

1. Понятие закона. Это принятый в особом порядке пер­вичный правовой акт по основным вопросам жизни социалисти­ческого государства, непосредственно выражающий общую волю всего народа и обладающий высшей юридической силой.

Конкретизируя приведенное определение, можно указать на следующие пять признаков закона.

1. По своему источнику закон — это правовой акт, непосред­ственно выражающий общую государственную^ волю всего на­рода.

Издание законов входит в исключительную компетенцию высших представительных органов государственной власти. В СССР—Верховного Совета СССР и Верховных Советов со­юзных и автономных республик (ст. 32 Конституции СССР, со­ответствующие статьи Конституций союзных и автономных рес­публик). Законы могут издаваться и в порядке референдума.

Концентрация законодательной деятельности в руках выс­ших органов государственной власти или непосредственно в руках народа имеет глубокие социально-политические и юриди­ческие основания. В условиях социалистической демократии именно представительные органы государственной власти непо­средственно и прямо выражают суверенную волю всего народа. Такой же характер носит выражение воли народа при референду­мах. Поэтому законы и выступают в качестве правовых актов, содержащих «непосредственную и прямую» общую суверенную волю всего народа в целом (хотя бы и в пределах отдельной союзной или автономной республики).

2) По своему материальному содержанию закон — это пра­вовой акт, посвященный основным вопросам жизни социалисти­ческого государства, т. е. регулированию наиболее важных от­ношений в социалистическом обществе.

59

В законах содержатся юридические предписания, в которых закрепляется общественный и государственный строй, принципы •организации и формы деятельности государственного аппарата, основные права и обязанности граждан и т. д. При помощи за­конов осуществляется регулирование хозяйственного и куль­турного строительства, финансовой деятельности социалистиче­ского государства (законы о народнохозяйственных планах и государственных бюджетах).

Весьма показательно, что нормы государственного права — основополагающей отрасли социалистического права — выра­жаются главным образом в законодательных актах. Как уже отмечалось, в законодательном порядке устанавливаются, изме­няются и отменяются нормы уголовного права, а также боль­шинство других норм, регламентирующих юридическую ответ­ственность. Законы — основной источник права и в других отра­слях: общие кодифицированные акты отдельных отраслей (основы, основные начала, кодексы) и некоторые другие важные нор­мативные постановления, выражающие основные подразделения законодательства, облекаются в форму закона.

3) По своему значению закон —это правовой акт первично­го характера.

В законах содержится первичное, «изначальное» право — юридические предписания, которые «дают отправные начала всей правовой системе Советского государства, развивая, до­полняя и изменяя ее основы»1, придают ей единство2.

Юридические предписания, закрепляемые в иных актах со­циалистического государства, основываются на законах; они как бы носят производный характер, т. е. базируются на тех на­чалах, которые установлены в законах. Отмеченная особенность свойственна не только тем законам, содержание которых исчер­пывается формулированием принципов регулирования данной области отношений, но и законам, которые в той или иной мере полно и детально регламентируют определенную группу отноше­ний (например, кодексам). Здесь в ряде случаев нет нужды в издании иных актов, детализирующих и конкретизирующих за-

1              А. М. Васильев. О классификации актов Верховного Совета СССР.

«Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 19.

2              Как правильно подчеркивает С. Г. Дробязко, единство правового регу­

лирования в стране «реально возможно только при наличии единой правовой

основы,    абсолютной    непререкаемости    высшего    юридического    авторитета,

четкой   «иерархии»   правовых   форм»   (С.   Г.   Дробязко.   Роль   законода­

тельства  в  создании  материально-технической   базы  коммунизма.   Изд.  Б ГУ,

Минск, 1971, стр. 70).

.60

коны. Однако и в данном случае юридические предписания включаются в самую основу нашей правовой системы. Поэтому все иные правовые акты по своему содержанию строятся в со­ответствии с законами.

Первичный характер законов выражается, в частности, в том, что они применяются только для закрепления юридических норм, а также актов высшей юридической силы — актов-дирек­тив (важнейших государственных планов развития народного хозяйства, государственных бюджетов). Это и понятно. Именно юридические нормы обеспечивают единую, устойчивую, непре­рывно действующую систему регулирования общественных отно­шений, что как раз и необходимо для выполнения основной функции законов — регулирования важнейших, типических и устойчивых отношений социалистического общества. Такую же функцию выполняют акты-директивы, определяющие основы хозяйственной, культурной и финансовой деятельности со­циалистического государства на определенный период времени. И в данном случае в законах содержатся юридические предпи­сания, имеющие первичное значение в социалистической право­вой системе. Все иные индивидуальные акты, в том числе и акты верховного управления и надзора, принимаемые Верховным Со­ветом, не облекаются в форму закона.

4)             По своим юридическим свойствам закон представляет собой

правовой акт, обладающий высшей юридической силой.

Это выражается в том, что: а) все остальные правовые акты должны в принципе издаваться на основе законов и не противоре­чить им; б) как высшее выражение государственной власти зако­ны не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства; в) законы могут быть отмене­ны или заменены только законами или же актами, имеющими законодательное значение (указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным вопросам компетенции Верхов­ного Совета в период между его сессиями).

5)             По особенностям правотворческой процедуры закон — это

правовой акт, принятый в особом порядке.

Законы принимаются общегосударственными представитель­ными органами власти (Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик), а также в порядке референдумов.

Внесение законопроектов, их обсуждение, рассмотрение, при­нятие и опубликование законов подчинено строгой процедуре, специально регламентированной в особых нормативных актах. Законы    по   действующей   конституции    получают   адекватное

61

терминологическое обозначение: все они называются зако­нами.

Рассмотренные признаки закона могут быть подразделены на две группы. Это материальные признаки (первый, второй, третий) и специфическиправовые признаки (четвертый, пятый).

И материальные, и специфическиправовые признаки закона тесно связаны между собой, последовательно предопределяют друг друга. Именно потому, что в условиях общенародной социа­листической демократии решающая роль в правовой системе при­дается общей воле всего народа, законы посвящены основным вопросам жизни социалистического государства. А отсюда в свою очередь следуют первичность законов, их высшая юридиче­ская сила, а также особый порядок их принятия, В конечном счете специфическиправовые признаки закона — это выражение его социального и материального содержания, его первичного значения в правовой системе3.

Единство материальных и специфическиправовых призна­ков закона облегчает решение практических вопросов, связан­ных с отграничением законов от иных нормативных актов. По действующей Конституции СССР к законам относятся все правовые акты, принятые в установленном порядке высшими органами государственной власти (а в перспективе также и в порядке референдумов) и официально именуемые «законами». Несколько иной подход требуется в отношении законодательных актов, принятых до Конституции 1936 года (п. 2).

Законы — это не единственный вид правовых актов, издава­емых  высшими  органами  государственной  власти   (Верховным

3 В буржуазном праве существует (и оправдывается правовой доктри­ной) разрыв между законом в «формальном смысле» и законом в «матери­альном смысле». Это объясняется тем, что в период империализма прави­тельственные нормативные акты все более оттесняют законы в «формальном смысле». Буржуазные парламенты нередко издают законодательные акты по второстепенным вопросам жизни государства. В то же время правитель­ственные органы принимают законы в «материальном смысле», т. е. акты,, определяющие основы данной правовой системы, причем подчас вразрез с действующим законодательством. В буржуазной же теории права прямо обосновывается уравнение правительственных нормативных актов и законов и, в частности, обосновывается вывод о том, что любая абстрактная общая норма является законом в «материальном смысле» (С. Л. 3 и в с. Развитие формы права в современных империалистических государствах. Изд-во АН СССР, 1960, стр. 26—31). Все это является ярким выражением крушения буржуазной законности в период империализма. В силу единства всех при­знаков закона в социалистическом обществе наша наука отвергает деление законов на законы в «формальном смысле» и законы в «материальном^ смысле».

62

Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик). Так, Верховный Совет СССР, кроме законов, издает: 1) нормативные и индивидуальные акты палат Совета, направ­ленные на регулирование внутренней работы палат и их комис­сий, т е. по вопросам внутриорганизационного характера, напри­мер, «Положение о комиссии законодательных предположений Совета Союза» и др.; 2) постановления-акты верховного управ­ления, связанные с формированием персонального состава орга­нов, подотчетных Верховному Совету; например, постановления об образовании правительства, о назначении Генерального Про­курора и др.; 3) постановления-акты верховного надзора, напри­мер, акты об одобрении внешней политики правительства, об утверждении отчета о выполнении государственного бюджета и др.4.

Указанные правовые акты не обладают признаками закона. В соответствии с этим им присваиваются иные наименования («постановления», «положения»). Для них свойственны некото­рые юридические особенности. Так, постановления-акты верхов­ного управления вступают в действие немедленно независимо от форм и сроков их публикации; они могут быть приняты голо­сованием на совместных заседаниях палат Верховного Совета5.

В настоящее время большинство авторов, изучавших особенности закона, пришли к обоснованному мнению о том, что закон характеризуется совокуп­ностью признаков, отражающих его материальное содержание и его особые юридические черты. Однако не все еще вопросы получили здесь достаточно убедительное, единодушное решение.

Так, многие авторы указывают на то, что закон — это юридический акт, принимаемый только высшим представительным органом государственной власти. Действующий порядок законодательства в СССР такое мнение отра­жает правильно: в настоящее время законы принимаются только высшими органами государственной власти. Но приведенное положение не учитывает возможности принятия законов в ином порядке — в порядке референдумов. Вот почему при рассмотрении закона целесообразно ограничиться указанием на то, что в законе «непосредственно выражается общая воля всего народа». Этот признак общим образом характеризует его источники: «непосредственное выражение общей воли всего народа» охватывает оба указанных случая: и принятие закона высшим представительным органом государственной вла­сти, и принятие закона в порядке референдумов.

В специальном обсуждении нуждается вопрос о том, во всех ли случаях в форму закона облекаются юридические нормы.

4              А. М. Васильев. О классификации актов Верховного Совета СССР.

«Советское государство и право», 1953, № 8, стр. 20—27; А. В. Мицкевич.

Акты   высших   органов   Советского   государства.   «Юридическая   литература»,

1967, стр. 82—85.

5              Д. А.  Керимов.  Законодательная деятельность  Советского  государ­

ства. Госюриздат, 1955, стр. 104—105,

63

Признак «нормативности» закона иногда не указывается при его опреде­лении 6, Было высказано также мнение о том, что в форму закона могут быть облечены также и индивидуальные предписания7. Но все же большин­ство авторов настойчиво подчеркивает «нормативность» закона. «В системе юридических актов закон..,— пишет И. Н. Кузнецов,— всегда и во всех слу­чаях выступает в качестве нормативного акта». С его точки зрения «норма­тивность — это специфическая особенность содержания закона» 8.

Мнение о том, что закон — это всегда нормативный акт, настолько проч­но укоренилось в литературе, что подчас рассматривается в качестве непре­рекаемого постулата. Отсюда и несколько необычный характер разработки общих вопросов юридических норм: не делается даже попыток вскрыть юри­дические особенности содержащихся в законах предписаний, все они объяв­ляются только «нормами» (в том числе акты планирования); поэтому вся проблема оказывается здесь поставленной на голову — некоторые авторы стремятся охарактеризовать признаки «нормативности» таких предписаний, в отношении которых следовало бы сначала все же выяснить, являются ли они нормами права или же особыми индивидуальными актами.

Авторов, настаивающих на «нормативности» закона, в принципе можно понять. Законы занимают ведущее место в системе правовых актов социали­стического государства, они характеризуются первичностью, издаются по ос­новным вопросам жизни социалистического государства. И подобных целей лучше всего достигают законы, содержащие нормы. Так, к данному вопросу и подходит А. В. Мицкевич. Он пишет: «...решения высшего органа государ­ственной власти призваны прежде всего служить постоянной основой для установления в стране порядка отношений. А такой основой могут быть лишь нормы...»9. Но почему «лишь нормы»? Почему отдельные разновидно­сти индивидуальных актов также не могут иметь определяющего значения в социалистической правовой системе?

Ведь некоторые индивидуальные акты, издаваемые в области государст­венного права, регулируют такие «отдельные» общественные отношения, ко­торые лежат в основе многих других отношений. Речь идет о государствен­ных общих актах планирования, в том числе об общих планах развития народного хозяйства, финансовых планах (бюджетах).

Следует заметить, что указание на нормативность как на отличительный признак закона ничего решительно не дает. Нормативность — это общая черта многих актов (в том числе ведомственных, изданных по специальным вопросам). Существенное значение имеет не то, что в законах закрепляются юридические нормы, а то, какие это нормы, какова их роль в социалистиче­ской правовой системе. Ссылкой на нормативность вовсе не подчеркивается и значение плановых актов. Здесь опять-таки нужно выяснить, какие перед нами акты. Некоторые индивидуальные акты, принятые в области государст­венного права, могут иметь основополагающее значение по отношению ко многим другим актам, издаваемым в области материальных и процессуаль­ных отраслей (например, акт-директива о строительстве химических предпри­ятий может предопределить издание не только иных, более конкретных пла-

6              Д. А. К е р и м о в, указ. соч., стр. 99—105.

7              Г.  И. Петров.  Источники административного права.  «Правоведение»,

1958, № 4, стр. 38.

8              Теоретические   вопросы    систематизации   советского   законодательства.

Госюриздат, 1962, стр. 93, 97.

9              А.   В.   Мицкевич.   Акты   высших  органов   Советского   государства.

«Юридическая литература», 1967, стр, 79.

64

новых актов, но и ведомственных инструкций о порядке комплектования по­ставляемого химического оборудования и др.).

Итак, мнение о безусловной «нормативности^ закона нельзя признать бесспорным. Вместе с тем следует подчеркнуть еще раз: в большинстве слу­чаев законы имеют нормативный характер; к тому же далеко не все инди­видуальные акты, в том числе плановые, могут быть облечены в форму закона; законами могут быть только акты-директивы, т. е. акты, которые играют определяющую роль в социалистической правовой системе. В дальнейшем, если развитие социалистического планирования приведет к тому, что в общих планах, облекаемых в форму закона, будут закрепляться только об­щие пропорции и нормативы, то все без исключения законы станут норма­тивными актами. Тогда окажется возможным включить признак «норматив­ности» в определение закона.

2. Закон в системе нормативных актов социалистического государства. Законы занимают ведущее, определяющее положе­ние в системе нормативных актов социалистического государ­ства.

Ведущее положение закона состоит не в том, что большин­ство нормативных актов — законы. Напротив, в количественном отношении они не образуют основной массы источников права. Действующих законов в социалистической правовой системе не так уж много.

Ведущее, определяющее положение законов проявляется, так сказать, в качественном отношении. Оно основано на том, что законы посвящены основным вопросам жизни социалистического государства и в соответствии с этим содержат первичное, «из­начальное» право 10. Законы как бы «ведут» за собой всю право­вую систему, «определяют» ее. Это выражается в том, что законы:

а)             являются основой для развития социалистической право­

вой системы: от того, каково содержание законов, какие устанав­

ливаются ими принципы, прямо зависят объем и характер всей

правотворческой деятельности государственных органов, ее кон­

кретные направления;

б)            предопределяют основное содержание всех иных норма­

тивных актов: последние строятся в соответствии  с законами*

некоторые из них специально принимаются с целью детализации

и конкретизации нормативных положений, содержащихся в за­

конах;

65

10 С. Г. Дробязко пишет: «В самой природе закона неизбежно отража­ются такие объективные потребности юридического и материального харак­тера, которые в совокупности своей и предопределяют его особое положе­ние, его верховенство» (С. Г. Дробязко. Роль законодательства в созда­нии материально-технической базы коммунизма. Изд. Б ГУ, Минск, 1971, стр. 68).

5     Заказ 62

в) обусловливают структуру всей совокупности нормативных актов, юридическую силу каждого из них, субординацию норма­тивных актов по отношению друг к другу.

Следовательно, законы образуют ядро, стержень всей право­вой системы.

Ведущее и определяющее положение законов среди норма­тивных актов выражает одно из основных требований социали­стической законности — требование верховенства закона. В со­ответствии с началами социалистической демократии все право­вые акты в государстве — нормативные и индивидуальные — должны основываться на законах и им не противоречить. Иными словами, начала законности предполагают не только строгое соблюдение всеми субъектами юридических норм вообще, но прежде всего строгое соблюдение юридических норм, закреплен­ных в законах, в том числе соблюдение законов со стороны самих правотворческих органов. Отсюда и указанное выше свое­образное построение законодательства, основанного на началах законности, когда законы образуют ядро, стержень всей правовой системы.

Ведущая и определяющая роль закона в социалистическом государстве — это не автоматически действующий факт, который существует сам по себе. Поскольку верховенство законов явля­ется выражением социалистической законности, от состояния последней зависит фактическое положение законов среди норма­тивных юридических актов. Существенное значение здесь имеют уровень демократического развития общественного строя, сте­пень совершенства и культуры законодательства, культуры ра­боты правоприменительных органов.

Верховенство законов — это именно требование социалисти­ческой законности. И оно должно соблюдаться в практической работе правотворческих органов. Соблюдение требования верховенства закона охватывает, в частности, следующие основ* ные моменты: а) существенность законодательства — законы должны быть посвящены действительно решающим, коренным вопросам жизни страны; б) полнота законодательства — в зако­нах должны быть с максимальной полнотой урегулированы все вопросы, требующие законодательного решения; в) непререкае­мость законодательства — строгое соблюдение высшей юридиче­ской силы закона, в том числе недопущение издания подзакон­ных актов, противоречащих закону; г) совершенство законода­тельства по содержанию — его устойчивость, систематическое обновление и др.; д) культура законодательства (юридическое совершенство)—его кодифицированность, широкое применение

06

достижений юридической техники, обеспечивающей правильное и единообразное понимание законов.

Соблюдение требования верховенства закона нуждается в определенных юридических гарантиях п. В социалистической пра­вовой литературе правильно обращается внимание на то, что верховенство закона означает, что «возможные расхождения или противоречия между законом и направленными на его исполне­ние нормативными подзаконными актами делают необходимым предварительное создание соответствующих гарантий законно­сти в области правотворчества; эти гарантии призваны обеспе­чить положение, при котором основные общественные отношения регулировались бы законом, а возможные нарушения принципа главенствующей роли закона незамедлительно исправлялись» 12,

Характерно, что нарушения режима законности и ограниче­ния демократии сопряжены с несоблюдением верховенства за­конов.

Напротив, в условиях дальнейшего развития социалистиче­ской демократии, всемерного укрепления социалистической за­конности верховенство законов выступает в качестве объектив­ной закономерности социалистического общественного строя. В настоящее время в Советском Союзе роль закона неуклонно повышается (все важнейшие государственные мероприятия, за­трагивающие основные вопросы жизни страны, облекаются в форму законов; обновляется действующее законодательство и др.). Эта тенденция, несомненно, определит развитие правотвор­ческой деятельности органов социалистического государства и б будущем 13.

Вопрос о ведущей роли законов среди других нормативных актов нельзя решать абстрактно, в отрыве от исторической обстановки, этапа и конкрет­ных условий развития социалистического права.

Так, при становлении социалистической правовой системы, когда проис­ходит интенсивное правотворчество и практически невозможно сосредоточить издание норм по основным вопросам жизни государства в руках одного государственного органа, нормативные юридические акты законодательного характера издает ряд органов государства, В Советском Союзе такими органами были съезд Советов СССР, ЦИК СССР, его Президиум, СНК СССР

11            О гарантиях верховенства закона см.: А. В. Мицкевич. Акты выс­

ших органов Советского государства. «Юридическая литература», 1967, стр. 65

и след.

12            И м р е   Сабо.  Социалистическое  право.   «Прогресс»,   1964,   стр.   168.

13            «Тенденция к усилению роли законов в государственном руководстве —

общая  закономерность  развития  социалистической  демократии  и  государст­

венности,   свойственная   вообще   социалистическому   государству   и   оправу»

(А.   Ф.   Ш е б а н о в.   Форма   советского   права.   «Юридическая   литература»,

1968, стр. 143).

$*            67

и Совет труда и обороны СССР, в Российской Федерации — Всероссийский съезд Советов, ЦИК РСФСР, его Президиум и СНК РСФСР. Указанным актам присваивались различные наименования. Они назывались «декретами», «постановлениями», «распоряжениями». Но все они, кроме постановлений административного и хозяйственно-административного характера, не имеющих общего значения, официально рассматривались в качестве законов и.

В период завершения строительства социализма наблюдалась иная кар­тина. Конституция 1936 года установила строгий порядок, в соответствии с которым издание законов входит в исключительную компетенцию Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик (ст. 32).

Однако указанные особенности в законодательной деятельности органов социалистического государства не ломают общего понятия закона и не устра­няют его ведущей роли в социалистической правовой системе.

Свидетельством этому является то, что и в условиях множественности законодательных органов фактически выделялись нормативные юридические акты, соответствующие общим признакам закона. Так, в СССР норматив­ные акты всех указанных выше государственных органов (съезда Советов СССР, ЦИК, его Президиума, СНК и СТО), хотя официально и рассматри­вались в качестве законов, но их значение в правовой системе было неоди­наково и в соответствии с этим была неодинаковой их юридическая сила. Согласно ст. 18 Конституции СССР 1924 года и ст. 52 Положения о ЦИК СССР постановления органов государственного управления — СНК и СТО — не должны противоречить актам высших органов государственной власти — съезда Советов СССР, ЦИК СССР, его Президиума15. Как справедливо отметил С. Ф. Кечекьян, «наличие нескольких органов, наделенных правом издавать акты законодательного значения, не исключало существенных раз­личий в их компетенции, а также подчинения одних органов другим, что в свою очередь обусловливало закрепление права издавать некоторые законо­дательные акты (конституционные законы, кодексы, акты, содержащие общие нормы политической и экономической жизни) за высшими органами государ­ственной власти (съезд Советов, ЦИК СССР)» 16.

Таким образом, даже в условиях, когда нормативным актам ряда госу­дарственных органов официально придано законодательное значение, отме­ченная выше объективная закономерность, действующая при строгом соблю­дении требований социалистической законности (верховенство законов), пробивала себе дорогу. Здесь как бы сталкиваются две линии в правотвор­ческой деятельности органов государства: с одной стороны — необходимость оперативного правотворчества и отсюда необходимость издания актов зако­нодательного характера несколькими органами, а с другой — основанное на режиме законности объективное требование верховенства законов. Этот про­тиворечивый процесс в развитии правотворчества на первом этапе развития социалистического права в достаточной степени еще неосмыслен в нашей литературе. Во всяком случае, следует признать недостаточным, когда    после

14            См. ст. ст. 1, 2, 4 и 5 постановления ЦИК «О порядке опубликования

законов   и   распоряжений   Правительства   Союза   ССР»   (СЗ   СССР   1924   г.

№ 7, ст. 71).

15            В связи с этим в юридической литературе было высказано мнение о

том, что постановления СНК и СТО  не являются законами   (М. О.  Р е fi­

xe л ь. Очерк конституционных взаимоотношений советских республик. Харь­

ков, 1925, стр. 82 и след.).

16            С.  Ф.  Кечекьян.   Советский   закон.   «Вестник МГУ»,   1952,  №  4,

стр.   127;  А.  Ф.  Ш е б а н о в.  Социалистическая  законность  и  нормативные

акты социалистического государства. «Вестник МГУ», 1957, № 3.

68

утверждения о множественности законодательных органов ставится точка.

Необходимо продолжить анализ и показать те объективные тенденции в раз­

витии правотворчества, которые выражают требования социалистической за­

конности.              *

* Рассматриваемый вопрос имеет и практическое значение. Следует думать, что при систематизации действующего законодательства было бы неправиль­ным включение в число законов всех сохранивших свою силу постановлений и распоряжений СНК СССР и СТО СССР. Такой систематизации подлежат, видимо, только те нормативные акты, посвященные основным вопросам жизни социалистического государства, которые обладают высшей юридической силой, т. е. декреты и постановления органов государственной власти (съезда Сове­тов ЦИК СССР, его Президиума), а также совместные постановления ЦИК и СНК.

3. Конституционные и обыкновенные законы. Отмечая верхо­венство законов в системе нормативных актов, необходимо ви­деть и то, что среди законов существует дифференциация. Все законы — это правовые акты, принимаемые по основным вопро­сам жизни социалистического государства. Но различные зако­ны имеют неодинаковое значение в социалистической правовой системе. Отсюда деление законов на конституционные и обыкно­венные.

Конституционные законы посвящены самим основам общест­венного и государственного строя, основам организации госу­дарственной системы, основам правового положения личности, общественных организаций. Они не просто занимают ведущее положение в правовой системе, а играют ведущую роль в силу того, что содержащиеся в них нормы регулируют основы всех важнейших отношений в социалистическом обществе. Например, Основы законодательства по той или другой отрасли права (уголовного права, гражданского права и др.) хотя и занимают ведущее положение в социалистической правовой системе, но все же не являются конституционными. Конституционные законы содержат преимущественно нормы государственного права. Основной закон рассматриваемой группы, в обобщенном виде закрепляющий государственноправовые нормы, так и называет­ся— конституция. Среди других конституционных законов мож­но назвать законы, направленные на регулирование судоустрой­ства, бюджетных прав Союза ССР, союзных и автономных рес­публик, гражданства и др.

Обыкновенные законы, как правило, содержат нормы, регу­лирующие общественные отношения в рамках отдельных мате­риальных и процессуальных отраслей.

Определенные различия имеются и в юридической силе обыкновенных законов. Здесь существенную роль играет подраз­деление актов на кодифицированные и текущие. А. В. Мицкевич

69

правильно указал на то, что «среди общесоюзных законов раз­личаются основы законодательства Союза ССР и законы, при­нимаемые «в соответствии с Основами». Именно эти последние и следует называть «текущим законодательством», учитывая, что речь идет о законах по отдельным вопросам, не кодифици­рованным и не играющим той основополагающей роли, которая принадлежит Основам законодательства» 17.

4. Законодательные указы. Среди нормативных указов, изда­ваемых Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумами Союзных и автономных республик, выделяются указы, которые вносят изменения и дополнения в действующее законодатель­ство, т. е. носят законодательный характер.

Значительное число указов Президиум издает в пределах своей компетенции. Эти акты относятся к числу подзаконных. Но своеобразие Президиума как государственного органа со­стоит в том, что он является не только высшим органом государ­ственной власти — коллегиальным главой государства, наделен­ным специфической компетенцией, но и неотъемлемой частью другого высшего органа государственной власти — Верховного Совета. Поэтому Президиум может в определенных пределах частично исполнять компетенцию самого Верховного Совета, в том числе и в области законодательной деятельности. Такой порядок формально не закреплен в Конституции СССР 1936 го­да, но он является неизбежным следствием той особой роли, которую играет Президиум в системе органов государственной власти.

Фактическое осуществление Президиумом части компетен­ции Верховного Совета (в период между сессиями) и предопре­деляет особое положение нормативных указов, в которых выра­жается компетенция Верховного Совета в области законодатель­ной деятельности.

Эти указы могут вносить изменения и дополнения в действую­щее законодательство и, следовательно, имеют характер зако­нодательных актов. Как правильно отмечено в литературе, «нор­мативные указы Президиума Верховного Совета (как Союза ССР, так и союзных республик), издаваемые им по компетен­ции Верховного Совета, в течение определенного срока... факти­чески выполняют роль закона, т. е. являются законодательными актами» 18. При коллизии между общесоюзным указом и респуб-

17            А.   В,   Мицкевич.   Акты   высших   органов   Советского   государства.

«Юридическая литература», 1967, стр, 76.

18            «Теоретические вопросы систематизации советского законодательства».

Госюриздат, 1962, стр. 118,

70

ликанским законодательством законы союзной республики авто­матически прекращают свое действие, а вместо них действуют нормы указа. Зат£м в установленном порядке органы государ­ственной власти союзной республики вносят соответствующие изменения в республиканское законодательство.        .:<

Однако юридическое значение нормативных указов, изда­ваемых по компетенции Верховного Совета (их и можно назвать «законодательными»), все же отличается от юридической силы законов. Это именно «законодательные акты» — акты, близкие и по юридической силе к законам^ но им нетождественные. Осо­бенность юридической силы законодательных указов выражает­ся в следующем.

Во-первых, как показывает практика работы Президиума, последний издает законодательные указы не по всем вопросам компетенции Верховного Совета, а по вопросам, требующим, как правило, срочного решения в период между сессиями. Следует думать, что указы не могут вносить изменения и дополнения в конституционные законы (кроме административно-территориаль­ного деления и отдельных изменений в структуре органов госу­дарственного управления). В форме указов не могут принимать­ся кодифицированные законодательные акты, издание которых относится  к исключительной   компетенции   Верховного  Совета.

Во-вторых, указ лишь прекращает действие закона, в кото­рый вносится изменение или дополнение. Это значит, чтЪ изме­нения и дополнения в законодательстве не являются еще окон­чательными. Верховный Совет может не одобрить указ, что влечет за собой восстановление действия прежнего закона (без какой-либо новой процедуры его принятия).

В-третьих, нормативные указы, вносящие изменения и допол­нения в законодательство, подлежат обязательному утвержде­нию Верховным Советом на его очередной сессии. Это утверж­дение имеет двоякое юридическое значение: оно, с одной сторо­ны, не только прекращает действие прежних законоположений, но и отменяет их, а с другой — сообщает нормам, содержащимся в законодательном указе, такую же юридическую силу, какую имеют нормы закона. Поэтому официальные изменения в текст закона вносятся только после одобрения указа Верховным Со­ветом.

Утвержденный указ обладает силой закона. Причем, как правило, если данные вопросы еще не урегулированы в законо­дательстве, то сохраняется юридическая форма указа без за­мены ее законом. Содержание же тех указов, которые вносят изменения и дополнения в действующие законы, как правило,

71

поглощается законом, в котором производятся официальные из­менения. Указ в этом случае имеет в основном правотворческое значение.

В социалистических странах издание законодательных ука­зов (или иных по наименованию законодательных актов) яв­ляется объективной необходимостью 19. В соответствии с ленин­ским принципом соединения законодательства и управления высшие представительные органы государственной власти рабо­тают в сессионном порядке, поэтому неизбежно существование органа, который в период между сессиями мог бы вносить не­обходимые изменения и дополнения в законодательство (с по­следующим их одобрением со стороны представительного органа).

Вопрос об юридической природе указов, вносящих изменения и дополне­ния в законодательство, еще не нашел в нашей литературе окончательного решения.

Нередко в литературе, в том числе учебной, все нормативные указы рас­сматриваются в едином плане, т. е. в качестве единой разновидности нор­мативных актов. Едва ли это правильно. В соответствии с началом социали­стической законности все нормативные акты, кроме законов, имеют подзакон­ный характер. Это относится и к указам, изданным в пределах компетенции Президиума Верховного Совета. Между тем указы, в которых частично' реализуется (в период между сессиями) компетенция самого представи­тельного органа, вносят изменения и дополнения в законодательство, т. е. их юридическая сила однотипна с юридической силой законов. Следова­тельно, к законодательным указам нужен иной подход, нежели к указам^ относящимся к группе подзаконных нормативных актов.

Этот вывод не колеблется от того, что юридическая сила законодатель­ных указов уступает юридической силе законов. Как правильно отмечалось в литературе^ «при наличии двух органов, осуществляющих законодательные полномочия, неизбежно различие в юридической силе издаваемых ими ак­тов» 20.

Очевидно, необходимо особенности указов, вносящих изменения и допол­нения в законодательство, закрепить в конституционном порядке. При этом было бы целесообразно и терминологически отграничить их от указов, изда­ваемых в пределах компетенции Президиума, присвоив им официальное на­именование законодательных указов или декретов, как предлагает А. С. Пи-голкин.

В литературе не нашел еще окончательного решения и вопрос об юриди­ческом значении указа в отношении прежнего законодательства. Высказано мнение, согласно которому указ  приостанавливает действие закона21. Возра-

19            А.   В.   Мицкевич.   Акты   высших   органов   Советского   государства,

«Юридическая литература», 196/, стр. 103.

20            «Теоретические  вопросы  систематизации советского законодательства»*

Госюриздат, 1962, стр. 119.

21            Д.  А. Керимов,  Свобода,  право  и законность  в социалистическом

обществе. Госюриздат, 1960, стр. 181 — 182.

гкая против него, И. Н. Кузнецов пишет, что «в буквальном смысле слово «приостановление» действия какого-либо акта означает временное прекраще­ние его применения органами государства, но отнюдь не замену его новым актом, вступающим в действие вместо приостановленного»22.

Приведенное соображение заслуживает внимания. Однако нельзя при­знать убедительной и позицию самого И. Н. Кузнецова, полагающего, что указ отменяет ранее действовавшие законоположения. Замена старого акта после принятия указа еще не является окончательной: такого рода послед­ствия наступают лишь после утверждения указа Верховным Советом. Да этого же момента указ только прекращает действие закона, но не отменяет его.

Обосновывая конструкцию «прекращение действия» закона, следует обра­тить внимание на то, что и принятые нормативные акты могут определенный промежуток времени не действовать, т. е. существовать, но пока еще не обладать юридической силой. Такое своеобразное состояние нормативных актов наблюдается в случаях, когда они вступают в действие не сразу в момент их принятия. Здесь до вступления в силу нормативный акт существу­ет, хотя и не действует. Аналогичную в принципе картину мы встречаем йри издании указа, изменяющего или дополняющего закон (с той лишь раз­ницей, что в данном случае идет процесс отмены закона).

Защищаемая конструкция «прекращения действия» закона важна и в практическом отношении: если считать, что указ непосредственно отменяет или изменяет закон, то при отказе Верховного Совета в утверждении указа пришлось бы не восстанавливать его действие, а заново принимать преж­ний закон, а изменения в действующее законодательство вносить сразу же после издания указа.

5. Понятие подзаконного нормативного акта. Это норма­тивный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит.

Необходимо сразу же подчеркнуть главное: самое существо­вание категории подзаконных актов обусловлено требованием верховенства закона. В условиях строгой социалистической за­конности все юридические акты (нормативные и индивидуаль­ные) без какого-либо остатка подразделяются на две соподчи­ненные группы — законы и подзаконные акты. Если последова­тельно соблюдаются требования законодательной деятельности (обеспечивается при помощи законов регламентация основных вопросов жизни государства; законы принимаются только выс­шими представительными органами власти или в порядке рефе­рендума и др.), то подзаконность всех иных правовых актов является реальной гарантией высокого демократизма всей систе­мы правовых актов, неуклонного проведения в ней общих прин­ципов социалистического права. Иными словами, подзаконность как бы распространяет на всю систему правовых актов те демо-

22 «Теоретические  вопросы  систематизации  советского  законодательства». Госюриздат, 1962, стр. I2Q.

73

кратические принципы, которые выражены и закреплены в за­

конах.     г

Начала подзаконности должны быть особо строго осущест­влены в области нормативных юридических актов. Дело в том„ что все индивидуальные акты носят поднормативный характер, т. е. принимаются на основе и в соответствии с юридическими нормами. Следовательно, подзаконность нормативных актов яв­ляется необходимым условием того, что и акты индивидуальные будут основываться на законе и закону не противоречить.

Подзаконные нормативные акты в отличие от законов, во-первых, всегда являются актами вторичного, порядка (хотя со­держащиеся в них нормы могут^деншшялъ_ааке1г-гСследователь-но, иметь первичное значение) и, во-вторых, являются ограни­ченными в том смысле, что принимаются правотворческим орга­ном в пределах его заранее определенной компетенции23.

С точки зрения соотношения с законом подзаконные норма­тивные акты могут быть двух видов: а.) акты, которые в подза­конном порядке дополняют закон; б) акты, которые конкрети­зируют закон.

Нормативные акты, в подзаконном порядке дополняющие закон, содержат «новые» нормы в точном и строгом смысле, т. е. нормы первичного значения. Они на основе закона дают новое решение в рамках компетенций данного правотворческого орга­на, осуществляющего подзаконную деятельность.

Дополнения, производимые в подзаконном порядке, следует отличать от дополнений в самом законодательстве. В последнем случае пополняется и развивается законодательство, иными словами, решаются вопросы, которые находятся в ведении зако­нодательных органов. Здесь же решаются вопросы, не нуждаю­щиеся в законодательной регламентации и отнесенные к веде­нию органов государственного управления, местных Советов. Например, в законах (в Основах гражданского законодатель­ства, в законах по управлению промышленностью и др.) уста­новлены общие принципы правового регулирования хозяйствен­ных взаимоотношений между предприятиями. На основе этих общих принципов Совет Министров СССР устанавливает такие нормы, которые в подзаконном порядке «дополняют» действую­щее законодательство, конкретно и детально регламентируют данные виды хозяйственных отношений (по капитальному строи­тельству, материально-техническому снабжению и т. д,). Следо-

23 А. Ф. Ш е б а н о в. Форма советского права,  «Юридическая литерату­ра», 1968, стр. 89.

74

вательно, в данном случае закон как бы оставил «пустые местам в системе нормативного регулирования, предоставив возмож­ность заполнить их органам, осуществляющим подзаконную дея­тельность.

'Нормы, конкретизирующие закон, не содержат ничего прин­ципиально нового. Они лишь уточняют, конкретизируют приме­нительно к ^данной конкретной обстановке то/ что^уже Дано" б законе^^^ли^зке делают логические выводы из закона. Нередко они касаются только отдельных элементов регулируемых отно­шений либо определений юридических понятий. Конкретизирую­щие (конкретизационные) нормы не могут выходить за пределы закона, его содержания. В частности, они не могут устанавли­вать каких-либо юридических санкций.

Конкретизирующие подзаконные нормы, как правило, встре­чаются в тех случаях, когда данные вопросы регламентированы в законе с достаточной полнотой и возникает лишь необходи­мость детализировать положения закона. В качестве примера можно указать на Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенШйгкоторое на освов^нин закона'о госу- , дарственных ттеншях утверждено Советом Министров СССР24,. J

Наиболее существенное значение имеют,те подзаконные нор­мативные акты, которые дополняют закон. К их числу принад­лежат, в частности, многие 'аоатановления правительств^ Важ­ное место в системе нормативного регулирования занимают так­же и акты, содержащие конкретизирующие нормы. Как справед­ливо отмечено в литературе, абстрактно сформулированная нор­ма права зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Для своего применения она нуждается в опосредствовании другими, более детализирован­ными правилами25.

Конечно, грань между «дополнением» и «конкретизацией» закона довольно условна. Тем более, что в одних и тех же под-

24            СП СССР 1957 г. № 1, ст. 1.

25            «Теоретические вопросы  систематизации советского  законодательства».

Госюриздат,   1962,  стр.   152. Аналогичную  мысль  высказывает  и  П.  Е.   Нед­

байло.    Он    относит   конкретизирующие    (производные)    нормы    к    юриди­

ческим    средствам   правильного   применения   норм    права.    (Конкретизация

норм   нрава,   по   мнению   П.   Е.   Недбайло,   может  быть  произведена   путем

установления другой,  более детальной  нормы, т.  е.  путем  установления  но­

вого,  более конкретного  правила  на основе  общей  нормы  применительно к

условиям места и времени» (П. Е. Недбайло. Применение советских пра­

вовых норм. Госюриздат, 1960, стр. 493). Об актах, конкретизирующих нормы

закона,   см.   также:   А.   В.   Мицкевич.   Акты   высших   органов  Советского

государства. 1967, стр. 96 и след.

75

законных актах нередко встречаются нормы обоих видов. Но практически всегда можно разграничить нормы, которые на основе закона дают новое решение того или иного вопроса, и нормы, которые только конкретизируют в данной конкретной об­становке закон, являются его прямым и непосредственным про­должением.

6. Виды подзаконных нормативных актов. Понятие подзакон­ных актов отражает только одну черту их содержания — то, что они основываются на законе, а также одну особенность их юри­дической силы — то, что они закону не противоречат. В осталь­ном же отдельные разновидности рассматриваемой группы актов во многом отличаются друг от друга, имеют существенные осо­бенности и по своему содержанию, и по своей юридической силе.

Рассматривая разновидности подзаконных нормативных ак­тов, следует видеть в них подразделения единой иерархической структуры («вертикальная» плоскость). Следовательно, и здесь исходный классификационный критерий — это юридическая сила того или иного акта. Применительно к подзаконным актам дан­ный критерий берется в связи с двумя признаками:

а) компетенцией правотворческого органа и б) сферой (об­ластью) действия акта.

По указанным признакам все подзаконные нормативные акты могут быть подразделены на четыре основные группы: 1) общие,. 2) местные, 3) ведомственные, 4) внутриорганизационные (ло­кальные).

Иногда подзаконные нормативные акты отождествляют с актами государственного управления. Действительно, акты ис­полнительно-распорядительных органов, принимаемые в целях практического осуществления функций социалистического госу­дарства (акты управления), составляют основную массу подза­конных актов. Но именно «основную», а не всю. Как будет пока­зано в дальнейшем, подзаконные нормативные акты издают органы государственной власти, а также органы юрисдикции^ контроля и надзора.

В юридической литературе нормативные юридические акты (в частности подзаконные) классифицируются по органам издания и соответственно это­му — по наименованиям актов. Например, широко распространена класси­фикация нормативных актов на такие виды: а) закон; б) указы; в) акты» местных органов государственной власти; г) акты государственного управле­ния.

Классификация по органам издания не является, однако, достаточно точ­ной, полной и юридически последовательной. Она не может быть признана достаточно точной потому, что один и тот же государственный орган нередка обладает компетенцией  на  издание  нормативных  актов  с  различной  юриди-

76

ческой силой (например, Президиум Верховного Совета может издавать указы законодательного значения и указы, которые являются «чистыми» под­законными актами). Такая классификация не является также полной, ибо она не вмещает всех разновидностей нормативных актов (например, здесь из поля зрения выпадают ведомственные акты, издаваемые органами юстиции, надзора и контроля, внутриорганизационные акты органов власти и цр.). Наконец, рассматриваемая классификация юридически непоследовательна, так как она не всегда отражает юридическую силу нормативных актов (на­пример, под рубрику «актов государственного управления» попадают и общие акты, и  ведомственные акты, и внутриорганизационные  акты).

Проблема видов подзаконных актов нуждается в дальнейшем тщатель­ном изучении. Однако и сейчас с полной определенностью можно признать: классификация актов только по органам издания и тем более по названиям актов не выдержала проверки временем. Она должна быть заменена класси­фикацией, отражающей признаки самих подзаконных актов.

Общие подзаконные акты. Это нормативные под­законные акты, издаваемые органами общей компетенции и рас­пространяющиеся на всех лиц в пределах страны. По своему значению они занимают второе после законов место в социали­стической правовой системе.

Данные акты посвящены общим вопросам государственного руководства делами общества, в том числе общим вопросам государственного управления. Они издаются органами государ­ственной власти, высшим исполнительно-распорядительным ор­ганом (правительством), а также в некоторых случаях и отдель­ными ведомствами, наделенными в тех или иных пределах общей компетенцией.

Общий характер юридических свойств рассматриваемой груп­пы подзаконных нормативных актов выражается в особенностях сферы их действия, а именно: они обладают внешним действи­ем, причем юридическая сила их такова, что они принципиально распространяются на всех лиц в пределах страны.

Подобно законам общие акты могут устанавливать субъек­тивные права и обязанности в отношении всех субъектов в пре­делах страны; причем даже акты, принятые по отдельным во­просам, имеют «общую» юридическую силу: они должны призна­ваться обязательными всеми субъектами.

Наличие единых черт, свойственных всем общим подзакон­ным актам, не исключает существования важных различий меж­ду отдельными их разновидностями.

К общим подзаконным актам относятся:

а) акты высших (постоянно действующих) органов государ­ственной власти. В Советском Союзе к ним принадлежат указы (и постановления) Президиума Верховного Совета СССР и Пре­зидиумов союзных республик, принятые в рамках их «собствен­ной» компетенции  (ст. 49 Конституции СССР, ст. 33 Конститу-

77

ции РСФСР и др.). Правда, акты', принимаемые Президиумом по предмету собственного ведения, носят в основном индивиду­альный характер. Издаются также указы (постановления), на­правленные на толкование законов, и указы законодательного значения. Вместе с тем Президиум может издавать и общие подза­конные нормативные акты, имеющие целью конкретизацию и детализацию законов. В качестве примера можно отметить Указ Президиума Верховного Совета СССР «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии...», который детализиро­вал для данного случая положение закона о гражданстве;

б)            акты   высших  исполнительно-распорядительных   органов

(правительства). Основное значение среди общих подзаконных

актов имеют нормативные постановления и распоряжения пра­

вительства— Советов Министров. Правительство в социалисти­

ческих странах возгл-авляет практическую работу по осущест­

влению функций социалистического государства. Отсюда и роль

издаваемых им нормативных актов, призванных обеспечить чет­

кую и бесперебойную   работу   всей   системы   государственного

управления.

Правительство издает правовые акты различного наименова­ния. В. Советском Союзе Совет Министров СССР и Советы Ми­нистров союзных республик оформляют свою правовую деятель­ность в виде «постановлений» и «распоряжений». Как общее правило, нормативный характер носят в основном постановле­ния; такой же характер могут иметь и отдельные распоряжения.,

В постановлениях Совета Министров СССР нередко содер­жатся первоначальные нормы. По отношению к актам, издавае­мым органами управления, и местным актам постановления правительства обладают превосходящей юридической силой 26;

в)             общие акты отдельных ведомств.   В  некоторых  случаях

отдельным ведомствам предоставляется право издавать акты не

только внутреннего (ведомственного) значения, но и акты внеш­

него действия — общие подзаконные акты.

\ К таким ведомствам принадлежат, например: 1) Государст­венный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, который издает постановления, правили и инструкции, а также дает министерствам и ведомствам разъяс­нения по вопросам труда и заработной платы; 2) Министерство путей сообщения СССР, которое вправе издавать правила пере­возки   отдельных   видов   грузов,   а   также   правила   перевозок

26 А.   В.   Мицкевич.   Акты высших  органов  Советского  государства. «Юридическая литература», 1967, стр. 122—123.

78

пассажиров и багажа, обязательные для клиентуры; 3) Министер­

ство фщанс^в^ССР, издающее приказы и    б

 ф

 фщ^^     р              ру

телБНые по финансовым вопросам для всех участников финансо­вых отношений; 4) Госбащ^СССР, инструкции которого по денеж­ным расчетам, банковскому кредитованию, кассовым операциям и другим обязательны для банковской клиентуры; 5) Министер­ство здравоохранения СССР, издающее обязательные гигиениче­ские нормы, санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпиде-мические правила по вопросам гигиены и эпидемиологии.

Общее значение может принадлежать также актам отдель­ных Государственных комитетов (например, по внедрению новой техники). Нормативные акты последних в рамках предоставлен­ных им прав могут быть обязательными для иных ведомств и Щ

 ведомств могут иметь общее значение лишь в тех пределах, в каких этим ведомствам в установленном поряд­ке предоставлены полномочия на издание такого рода актов. Причем иногда ведомственные акты (например, инструкции Гос­банка СССР) могут иметь, так сказать, «отраженное» внешнее действйе,~т. е. они в принципе распространяются на данное ве­домство, но поскольку с этим ведомством вступают в определен­ные взаимоотношения другие субъекты, последние не могут не соблюдать ведомственных правил. Во всех указанных случаях основы взаимоотношений между данным ведомством и иными субъектами должны быть урегулированы в законах и других общих нормативных актах (указах Президиума Верховного Со­вета, постановлениях Правительства).

Местные подзаконные акты. Это нормативные под­законные акты, издаваемые территориальными органами госу­дарственной власти и управления и распространяющиеся на лиц, находящихся на данной территории. Местные акты имеют извест­ные черты сходства с предшествующей группой: и те и другие обладают внешним действием—распространяются на всех лиц на данной территории (страны, административно-территориаль­ной единицы). Но в отличие от общих рассматриваемая группа актов имеет местное значение.

Они посвящены «местным вопросам», т. е. вопросам мест­ной жизни в пределах той или иной административно-террито­риальной единицы — края, области, района, города, поселка, се­ла и др.

Отсюда и своеобразие их юридической силы. Местные акты принципиально имеют внешнее действие — распространяются на всех лиц, но только в пределах данной территории.

79

 \

В Советском Союзе местные акты издают местные Советы и их исполкомы. В соответствии со ст. 98 Конституции СССР местные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные ко­митеты принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и союзных респуб­лик27. Местные Советы и их исполкомы могут издавать так на­зываемые «обязательные» постановления-решения, т. е. реше­ния с административными санкциями. В соответствии с дейст­вующим законодательством эта санкция может состоять в штра­фе до 10 рублей. Нормативные акты местных Советов издаются на строго определенный срок — не свыше двух лет.

Ведомственные акты. Это подзаконные нормативные акты, издаваемые органами специальной компетенции (ведом­ствами) и распространяющиеся на организации и лиц, входящих в данное ведомство28. Они в отличие от общих и местных актов посвящены «ведомственным вопросам», т. е. вопросам, имеющим «внутреннее» значение именно для определенного ведомства — министерства, государственного комитета, системы государст­венных органов. Поэтому в принципе они обладают внутренним действием: распространяются только на организации и лиц в пределах данного ведомства.

Ведомственные акты издают многие государственные органы (а также общественные организации в тех пределах, в каких они наделены государством правотворческими функциями).

Большое количество разнообразных ведомственных актов издают исполнительно-распорядительные органы — органы госу­дарственного управления. Ведомственные акты в области госу­дарственного управления, помимо иных вопросов, регулируют взаимоотношения между отдельными звеньями данной системы государственного управления, правовое положение нижестоящих органов управления, отдельных должностных лиц и т. д.

Ведомственные акты в государственном управлении сами подчас образуют определенную систему, отличаются друг от друга по своей юридической силе. Наибольшей (преобладаю­щей) юридической силой среди ведомственных актов государст-

27            Как показала  практика,  «решения — результат коллегиального  обсуж­

дения вопроса на заседании исполнительного комитета, распоряжение — акт,

издаваемый  в  оперативном  порядке  единолично  председателем  или  его  за­

местителем  от  имени исполкома»   (Е.  А.  Агеева.  К  вопросу  об  издании

актов исполнительных комитетов. «Вестник ЛГУ»,  1965, № 5, стр. 95—102).

28            О ведомственных актах см.: А. Ф. Ноздрачев. Место ведомствен­

ных актов  в иерархии нормативных актов Советского  государства. «Ученые

записки ВНИИСЗ», вып. 19, 1969, стр. 76—92.

80

венного управления отличаются акты центральных органов от­раслевого или функционального управления. К их числу отно­сятся, например, ведомственные приказы и инструкции минист­ров, председателей государственных комитетов и др. [    "Ведомственные   нормативные   акты   издают   также    органы юстиции, надзора и контроля. Подчас эта группа ведомственных актов не принимается во внимание. Принято считать, что органы юстиции, надзора и контроля   не   обладают   правотворческими функциями: они призваны обеспечить действие права, а не тво­рить его. В общем это правильно, но только в отношении лишь общих нормативных актов. Между тем не может вызывать со­мнений, что для решения возложенных на них задач централь­ные органы юстиции, надзора и контроля должны издавать ве­домственные акты, регламентирующие внутреннюю деятельность судебной системы, прокуратуры, органов государственного кон­троля.   Так, Министр   rocrammjis^^^ Ведомствеьшые^^ pax Гён^ нбго конт^ол|ГиГт\ji

г^^ё1а5Тбрыё=''*в'едомственные акты одновременно могут быть отнесены к разряду местных актов. Они обособляются не толь­ко по признаку ведомства, но и по территориальной сфере дей­ствия.

Ведомственными актами местного значения являются, напри­мер, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты ведомст­венного характера, исходящие от управлений и отделов испол­комов местных Советов, в том числе финансовых отделов (областного, городского и т. д.), управлений местной промыш­ленности, торговли и др.

Ведомственные нормативные юридические акты имеют весь­ма различные наименования. Они называются приказами, инст­рукциями, циркулярами, положениями, правилами, указания­ми и т. п. Такое разнообразие наименований ведомственных ак­тов создает известные неудобства. Было бы целесообразно, как и в других случаях, узаконить наименования ведомствен­ных актов.

Внутриорганизационные (локальные) подза­конные акты. Это нормативные подзаконные акты, издавае­мые организацией только для решения своих внутренних вопро­сов и действующие лишь в ее пределах. Они имеют много черт сходства с ведомственными актами. Так же как и последние, они обладают внутренним действием. Однако их содержание и юри­дическая сила еще более ограничены. Они являются «внутрен-

6     Заказ 62          81

ними» в строгом смысле этого слова, выражают начала децент­рализации в правовом нормативном регулировании29.

Внутренний характер рассматриваемой группы актов выра­жается в компетенции организаций (предпри^ий, колхозов), которые вправе их издавать. Они посвящены организационным отношениям, которые складываются на данном предприятии, в колхозе. В большинстве случаев эти акты касаются вопросов дисциплины труда, порядка взаимоотношений между отдельны­ми подразделениями данной организации и т. д.

По своей юридической силе внутриорганизационные акты характеризуются локальной сферой действия. Это соответствует и их содержанию: в них выражаются и закрепляются локальные юридические нормы.

К внутриорганизационным актам относятся, в частности, правила внутреннего распорядка, действующие в пределах опре­деленного предприятия, уставы колхозов и др. Локальные нор­мы могут содержаться также в отдельных приказах директора предприятия или руководителя учреждения, устанавливающих ведомственные правила для данного коллектива рабочих и слу­жащих.

7. Подзаконные нормативные акты и акты толкования (ин­терпретационные акты). Подзаконные акты, содержащие кон­кретизирующие нормы, могут быть одновременно охарактеризо­ваны в качестве интерпретационных, т. е. актов, выражающих официальное толкование законов и других общих норм.

Ведь конкретизация закона и достигается путем его толкова­ния, уяснения, при котором положения закона детализируются применительно к данному кругу общественных отношений, в специфичной сфере деятельности30.

Отмеченная особенность подзаконных актов, содержащих конкретизирующие нормы, относится, в частности, ко многим ведомственным актам, в содержании которых тесно переплета­ются моменты разъяснения и конкретизации законов и актов правительства31.

Такая «двойная» характеристика подзаконных актов (одно­временная квалификация их и в качестве нормативных актов, и в качестве актов интерпретационных) не должна, однако, за­слонять того, что они прежде всего являются актами правотвор­чества. Толкование здесь входит в качестве существенного мо­мента в содержание правотворчества и, следовательно, являет­ся своеобразной разновидностью толкования, несущей на себе «печать» целого (правотворчества). Это дает возможность про­вести грань между подзаконными нормативными актами, содер­жащими момент интерпретации закона, и теми, которые входят в систему интерпретационных актов. Так, нормативные акты, специально направленные на разъяснение «вышестоящих» норм (например, указы или акты правительства), а также акты аутен­тического толкования, хотя и имеют правотворческую природу, все же прежде всего выполняют интерпретационную функцию (п. 8 гл. 30).

29            В  особом  изучении  нуждается (проблема  соотношения  начал  центра­

лизации   и   децентрализации   в   правовом   нормативном   регулировании.   Она

имеет не только общетеоретический интерес, но и интерес для ряда отрасле­

вых наук    (см., в частности: 3. С. Беляева. Источники колхозного права.

«Наука», 1972, стр. 155, 250 и др.).

30            А.  С. Пиголкин. Толкование нормативных  актов  в СССР.  Госюр-

издат, 1962, стр. 121, 123—126.

31            См. позицию по данному вопросу А. В. Мицкевича   («Ученые записки

ВНИИСЗ», вып. 3 (20), М, 1964, стр. 198),

82