Глава XXIV ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ   ЮРИДИЧЕСКИХ   АКТОВ

1. Структура законодательства и виды нормативных юридических актов. Вся совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной социалистической стране, обра­зует единую цельную систему, которая обычно именуется систе­мой законодательства.

В систему законодательства входят все нормативные акты (законы, указы, акты правительства и др.), а также вспомога­тельные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств и республи­канских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, акты об утверждении перечня актов, утративших силу, и др.

Система законодательства данной социалистической страны отличается глубоким единством, органической цельностью. Един­ство системы законов и иных нормативных актов обусловлена единством их содержания — выраженных в них юридических норм, идеологических положений (призывов, общих деклараций* и т. д.). Внешне оно характеризуется взаимосвязанностью актов, объединяющей функцией кодифицированных актов, а также верховенством закона — основы стержня всей системы нор­мативных актов.

Вместе с тем система законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью. В лите­ратуре правильно отмечено: «Советские законы и подзаконные нормативноправовые акты в их совокупности можно представить как гигантскую структурносложную, динамическую систему,., состоящую из большого числа взаимосвязанных звеньев, кото­рые сами представляют самостоятельные, причем тоже слож­ные правовые системы» х.

1 А.  Ф.  Ш е б а н о в.  Система законодательства  как  научная  основа  ко­дификации.   «Советское   государство   и   право»,   1971,  №   12,  стр.   33.   Автор

42

Структура законодательства — это явление объективного порядка2, своего рода «второе измерение» права3. Причем главные подразделения структуры (исторически складывающи­еся отрасли законодательства) по своей основе соответствуют структуре «самого» права, делению права на основные и ком­плексные отрасли (горизонтальная структура). Здесь, таким образом, членение и соотношение структурных подразделений системы законодательства осуществляется в принципе по тем же самым признакам, что и дифференциация отраслей и инсти­тутов системы права.

«Собственная» структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчине­нии, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре4.

Главным признаком, определяющим место того или иного акта в иерархической структуре, является его юридическая сила, которая является сопоставительным свойством5: выража­ет степень подчиненности данного нормативного акта актам вы­шестоящих органов, осуществление принципа верховенства за­конов и конституции6.

Виды юридических актов — это их подразделение в соответ­ствии с объективно существующей иерархической структурой. Следовательно, исходным критерием для отнесения норматив­ного акта к тому или иному виду является его юридическая сила. Однако последняя проявляется по-разному в связи с теми

далее указывает на то, что в советском законодательстве можно различать вертикальную структуру (акты общесоюзных органов, акты республиканских органов, акты местных органов) и горизонтальную структуру — систему от­раслей законодательства. Именно в горизонтальной структуре автор разли­чает виды актов—законы, указы, ведомственные акты и т. д.

2              С.   В.   П о л е н и н а.   Система   советского   гражданского   законодатель­

ства. «Советское государство и право», 1971, № 6, стр. 33.

3              Ю.  С.  Васильев, М.  П. Ев те ев.  Кодификация  и  систематизация

законодательства.  «Советское государство и право»,   1971, № 9,  стр.   16.

4              И.  С.  С а м о щ е н к о. Иерархия  и основные подразделения  норматив­

ных    актов    социалистического    государства.    «Ученые    записки    ВНИИСЗ»,

вып.   15,  1968, стр. 3—17;  С. В. Поленина. Взаимосвязь нормативных ак­

тов   в  системе  советского  гражданского  законодательства.  «Советское  госу­

дарство и право», 1972, № 8, стр. 63 и след.

5              И. Е. Фарбер, В. А. Ржевский. Вопросы теории советского кон­

ституционного права. Вып. 1, Саратов, 1967, стр. 70 и след.

6              И.   С.   Самощенко.   Основные  черты   нормативных   актов   социали­

стического государства. «Советское государство и право», 1968, № 4, стр. 25.

43

или  иными  сторонами  функционирования   нормативных  актов. Отсюда различия в основаниях их деления на виды.

Юридическая сила, рассматриваемая в связи с решающим принципом иерархического построения нормативных актов — верховенством закона, является основанием для деления нор­мативных юридических актов на две группы — законы и под­законные акты. Последние, как будет показано в последующем (гл. 25), в свою очередь подразделяются на ряд групп, при обо­соблении которых опять-таки исходным критерием является их юридическая сила.

Если же взять юридическую силу в связи со сферой дейст­вия акта, перед нами оказывается иное основание классифика­ции, по которому все акты могут быть подразделены на акты внешнего и акты внутреннего действия.

Юридическая сила, рассматриваемая в связи с особенностя­ми правотворческого органа, является основанием для деления на государственные нормативные акты и нормативные юридиче­ские акты общественных организаций.

Юридическая сила акта может быть охарактеризована в свя­зи со степенью обобщенности нормативного материала; это предопределяет деление актов на кодифицированные и акты текущего правотворчества.

Известное влияние на иерархическую структуру актов оказы­вает строение воли, выраженной в акте; отсюда деление на акты отдельных правотворческих органов и совместные норма­тивные акты; особо в этом классификационном подразделении должны быть выделены нормативные договоры.

Таковы основные виды нормативных юридических актов, различаемые в соответствии с их местом в иерархической структуре системы законодательства.

v /Особенности иерархической структуры нормативных актов, \ своеобразие свойственных ей связей определяются иерархией правотворческих органов7, содержанием нормативных актов, осуществлением требований законности. Так, нормы уголовного права облекаются только в форму закона; в ряде случаев за­конодатель прямо регламентирует, каким видом актов должны регулироваться данные отношения А

2.             Законы   и  подзаконные   нормативные   юридические  акты

(общая   характеристика).   Это   основное  деление   нормативных

юридических актов в социалистическом обществе.

Законы — это акты, обладающие высшей юридической силой. Все иные правовые акты основаны на законах и не могут им противоречить; по своей юридической силе они занимают подчи­ненное по отношению к законам положение в системе источни­ков права.

На первый взгляд рассматриваемое деление может пока­заться формальным (классификационный критерий — юриди­ческая сила акта в связи с принципом верховенства закона). И оно действительно становится формальным в странах, где нарушаются начала законности, отменяются элементарные демо­кратические права. Так, в современных империалистических государствах нормативные акты, принимаемые правительствен­ными органами, нередко противоречат законам, в том числе кон­ституциям9. Причем в этих актах в большинстве случаев и содержатся нормативные положения, направленные на ограни­чение или полную ликвидацию элементарных демократических прав, завоеванных трудящимися в революционной борьбе.

В социалистическом обществе деление нормативных актов непосредственно по их юридической силе выражает и особенно­сти их содержания. В условиях последовательного социалисти­ческого демократизма, строгого проведения твердой социалисти­ческой законности в законах, принимаемых высшими органами государственной власти, содержатся главные (первичные, «из­начальные») нормативные положения по основным вопросам жизни социалистического государства, которые лежат в основе всей социалистической правовой системы. Поэтому неуклонное соответствие законам всех иных нормативных актов, их «подчи­нение» законам (верховенство закона) является одним из важ­нейших условий и требований социалистической законности.

Более подробно законы и подзаконные нормативные акты будут рассмотрены в следующей главе.

3.             Нормативные юридические акты внешнего и акты внутрен­

него действия. Это деление по юридической силе в связи со сфе-

i 7 И. С. Самощенко. Иерархия и основные подразделения норматив­на^ актов социалистического государства. «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 15, 1968, стр. 4.

8 «Марксистско-ленинская общая теория  государства  и  права.  Основные институты и понятия». «Юридическая  литература», 1970,  стр. 609—610.

44

9 Л. С. Зивс подчеркивает, что «расширение нормотворческой деятель­ности правительства сказывается на системе источников буржуазного права, выражаясь в отказе от принципов верховенства закона, в фактическом (переходящем в формальное) уравнении правительственных нормативных актов с законом» (Л. С. Зивс. Развитие формы права в современных им­периалистических государствах. Изд-во АН СССР, I960, стр. 25).

45

рой (кругом лиц), на которую распространяется действие нор­мативного юридического акта.

Нормативные акты внешнего действия распространяются на всех лиц, к которым они адресованы (независимо от того, в какую организацию или ведомство эти лица входят). Акты рассматриваемого вида обычно издают государственные органы общей компетенции, в том числе Верховный Совет СССР и Вер­ховные Советы союзных республик, правительство и др. В неко­торых случаях указанные акты могут издавать и органы специ­альной компетенции, а также общественные организации.

Нормативные акты внутреннего действия распространяются только на лиц, которые входят в данную организацию или ведомство. Это, так сказать, «внутренние» акты, издаваемые ведомствами и организациями «для себя», т. е. для своих подчи­ненных организаций, рабочих и служащих. Сюда относятся ве­домственные и внутриорганизационные акты, содержащие ло­кальные нормы (например, правила внутреннего трудового рас­порядка данного учреждения).

Основное значение в процессе правового регулирования име­ют нормативные акты внешнего действия: в них содержится ос­новная масса юридических норм, обеспечивающих целенаправ­ленное и глубокое воздействие социалистического государства на основные области жизни общества. Вместе с тем было бы не­правильно упускать из поля зрения также и нормативные акты внутреннего действия: они играют немаловажную роль в нала­живании внутриорганизационных отношений, в обеспечении дис­циплины труда и др. Их значение сопряжено с функциями и юридическими особенностями локальных норм — специфическо­го нормативного инструмента, призванного обеспечить учет ме­стного почина, особых условий деятельности и инициативу опе­ративных звеньев социального   (государственного)    управления.

4. Государственные нормативные юридические акты и нор­мативные юридические акты общественных организаций. HQpMa-тивные акты, исходящие непосредственно от государственных ор­ганов, занимают ведущее место среди источников права не только в количественном отношении, но и по своему значению в иерар­хической структуре социалистической правовой системы. Госу­дарственные нормативные акты в конечном счете являются юри­дической базой и для юридических нормативных актов, издавае­мых общественными организациями трудящихся.

Издание нормативных юридических актов массовыми обще­ственными организациями трудящихся представляет собой одно из проявлений социалистической демократии. Происходящий в

46  >

10

настоящее время процесс дальнейшего развития и углубления социалистической демократии выражается, в частности, в рас­ширении нормотворческой деятельности   общественных   органи-

зации

В современных условияхГобщественные организации издают довольно широкий круг нормативных актов, содержащих юри­дические нормы. Это акты центральных органов профсоюзов (ВЦСПС) по вопросам охраны труда, социального страхования, санаторно-курортного обслуживания и др.; акты руководящих органов кооперативных систем (Центросоюза) и отдельных ко­оперативных организаций — колхозов:/

Нужно подчеркнуть, что далеко не все нормы, содержащиеся в актах общественных организаций, являются юридическими. Значительное число из них относится к разряду неюридических социальных норм, которые действуют параллельно, во взаимо­действии с правовыми нормами.

(Правовыми могут быть признаны лишь те нормы обществен­ных организаций, которые так или иначе санкционированы со­циалистическим государством,^) поддерживаются его принуди­тельной силой. Таким образом, непосредственно в юридических нормах общественных организаций выражается воля этих орга­низаций; но вместе с тем в них опосредованно (т. е. преломлено через волю данной организации) выражается и государственная общенародная воля. С особой выразительностью такой харак­тер юридических норм общественных организаций проявляется в тех случаях, когда деятельность организации связана с пере­данными ей объектами общенародной социалистической собст­венности (например, домами отдыха, санаториями и курортами, переданными профсоюзам; средствами государственного соци­ального страхования и др.).

В нормативных актах общественных организаций могут со­держаться как нормы внутреннего действия, так и нормы внеш­него действия п.

Юридические нормы внутреннего действия сравнительно немногочисленны: большинство их носит неправовой характер. К числу юридических могут быть отнесены нормы, содержащие­ся в актах руководящих органов потребительской кооперации (Центросоюза)  по вопросам структуры кооперативной системы,

10            М.  Т.   Б а й м а х а н о в.   Нормотворческая  деятельность  общественных

организаций  в  процессе   выполнения   переданных  им   государственных  функ­

ций. «Советское государство и право», 1963, № 9, стр. 94—101.

11            В.   М.   Корельский.   О   характере   норм,   создаваемых   обществен­

ными организациями. «Советское государство и право»,   1963, № 9, стр.   101.

47

образования отдельных кооперативных организаций, имущест­венных взаимоотношений между отдельными звеньями системы и др.; локальные нормы уставов колхозов по вопросам, органи­зации, дисциплины и оплаты труда; нормы руководящих" органов профсоюзов и добровольных общественных организаций по воп­росам деятельности и оплаты штатного аппарата и некоторые другие. В качестве примера можно указать на постановление Президиума ВЦСПС от 10 июня 1960 г. «О порядке утвержде­ния структуры, штатов и окладов заработной платы работников курортных^ управлений профсоюзов,^ туристско-экскурсионных управлений и подведомственных им учреждений, организаций и предприятий» 12.

Юридические нормы общественных организаций внешнего действия распространяются не только на членов данной органи­зации, но и на ее взаимоотношения с государственными органа­ми, другими общественными организациями, гражданами. Именно этот вид юридических норм получает в последние годы развитие , выражает расширение и углубление социалистической демократии. Здесь с большей отчетливостью проявляются об­щие признаки норм права и прежде всего такой существенный признак, как их общеобязательность.

Основой для издания норм внешнего действия является на­личие у общественных организаций определенных «внешних» властных полномочий, переданных им органами государства. Такие полномочия имеют органы профсоюзов по вопросам регу­лирования трудовых отношений и организации отдыха трудя­щихся. К нормативным актам внешнего действия можно Ътне-сти, например, утвержденные постановлением Президиума ВЦСПС 19 августа 1960 г. «Правила распределения путевок в санатории, дома отдыха и на курортно-амбулаторное лечение» 13.

Нормативные акты общественных организаций, содержащие юридические нормы, по названию не отличаются от иных актов этих же организаций. Они именуются постановлениями Прези­диума или Секретариата ВЦСПС, постановлениями Центросою­за, уставами и т. д. Носят или нет закрепленные в них правила юридический характер, это можно определить по их содержа­нию, по тому, поддерживает ли их государство своим государст­венным аппаратом.

12            «Сборник   постановлений   Президиума   и   Секретариата   ВЦСПС.   Ян­

варь— сентябрь 1960 года». Профиздат, 1961, стр. 249.

13            Т а м  ж е,   стр. 224.

48

■'Нормативные юридические акты общественных организа­ций— это всегда акты санкционированные 14 Они так или иначе получили санкцию от органов государства, «санкцию» в том смысле, что государство не только одобряет их, но и считает «своими», вкладывает в них и свою государственную волю. Санкционирование государством нормативных актов общест­венных организаций является источником их юридической силы.'

^Санкционирование нормативных актов общественных органи­заций может быть предварительным и последующим.^

(Предварительное санкционирование выражается в том, что государственный орган заранее передает (делегирует) общест­венной организации полномочие на издание юридической нормы или ряда юридических норм. Основные формы предварительно­го санкционирования таковы:

а)             разовое поручение (разрешение) издать нормативный акт.

Так, согласно постановлению Совета Министров СССР от 22 ян­

варя 1955 г. Президиум   ВЦСПС   принял   постановление,   кото­

рым утвердил Положение о порядке назначения и выплаты по­

собия по государственному социальному страхованию 15.

 Разовое, а иногда и общее разрешение может быть выраже- но в форме рекомендации колхозу, иной кооперативной или об- щественной организации. В данном случае правотворческое де- легирование сочетается с советом (рекомендацией) государства по существу вопрос*. Оно касается такой нормы, которая уже в общих чертах в предварительном порядке формулируется в ре­комендательном акте. Санкционирование в форме рекомендации является основой для последующей регистрации или утвержде­ния соответствующих нормативных актов общественных органи­заций в компетентных государственных органах;

б)            общее делегирование   полномочий   на   издание   юридиче­

ских норм по определенному кругу вопросов. Например, в соот­

ветствии с постановлением СНК   СССР  от   21   августа   1934   г.

«О порядке издания инструкций, правил и разъяснений по при­

менению законодательства о труде» высшие органы профсоюзов

наделены полномочиями на издание нормативных юридических

актов   по   регулированию   некоторых   видов   трудовых   отноше­

ний 16. Правда, в ряде случаев ВЦСПС   получает  дополнитель­

ную санкцию на издание того или иного конкретного   акта.   По

М.4 В. М. Г о р ш е н е в. Санкционирование как вид нормотворческой дея­тельности органов Советского государства. «Правоведение», 1959, № 1, стр. 11 и след/

49

^«Бюллетень ВЦСПС», 1955, № 5. 16 СЗ СССР 1934 г. № 43, ст. 342.

 Заказ 62

некоторым их видам необходимо дополнительное согласование содержания акта с государственными органами. Согласно по­становлению СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. «пра­вила и нормы по технике безопасности и производственной са­нитарии устанавливаются центральными комитетами соответ­ствующих профсоюзов по согласованию с заинтересованными ведомствами» 17;

в) делегирование полномочий на издание юридических норм в силу признания данного органа общественных организаций в качестве руководящего. Так, центральные органы профсоюзов и системы потребительской кооперации издают нормы по регули­рованию труда штатного аппарата в силу самого своего положе­ния центральных органов. Советское государство самим фактом признания данных общественных организаций разрешило их центральным органам издавать нормативные акты, которые не­избежно приобретают юридический характер.

В юридической литературе было высказано мнение о том, что термин «предварительное санкционирование» неудачен, так как «санкционировать можно только разработанные нормы» 18. С точки зрения М. Геновски и Л. И. Антоновой лучше употреблять в соответствующих случаях термин «правотворческое делегирование» 19.

В предыдущем изложении уже говорилось об условности юридической терминологии. К тому же в данном случае термин «санкционирование» имеет обобщающее значение: он отражает все случаи придания государством юри­дической силы социальным нормам иных видов. Более широкое значение (но уже в другой плоскости) имеет и термин «правотворческое делегирование»: как уже отмечалось выше, он охватывает все случаи передачи правотворче­ских полномочий от одного органа другому, в том числе и государственному органу. Поэтому термин «предварительное санкционирование» целесообраз­но сохранить. Вместе с тем необходимо использовать и выражение «право­творческое делегирование», не забывая, разумеется, того, что в данном случае перед нами лишь одна из разновидностей делегирования правотворческих полномочий.

Доследующее санкционирование — это придание норматив­ному акту общественной организации юридической силы после его разработки. Оно выражается в издании компетентным госу­дарственным органом особого правотворческого акта — «акта утверждения», вместе с которым он и действует;.

Последующее санкционирование следует отличать от конт-рольных актов, в частности от актов проверки   законности   при-

17            СЗ СССР 1933 г. № 157, ст. 333.

18            Л. И. Антонова. Некоторые вопросы теории правотворчества. «Пра­

воведение», 1963, № 3, стр. 18.

19            М.   Геновски.   Преминоване   функции   на   д"ржавни   органи   в"рхд

обществени организации. София, 1962, стр. 67; И. Л. Антонова, указ. соч.,

«Правоведение», 1963, № 3, стр. 18.

50

нятых колхозами уставов. «Акты-утверждения» лишь тогда яв­ляются государственной санкцией, когда в уставе или ином нор­мативном акте содержатся нормы, по своему характеру являю­щиеся нормами права.

Предварительное и последующее санкционирование нередко сочетаются: разработанные на основании предварительной санк­ции нормативные акты затем в последующем порядке утверж­даются (одобряются) компетентным государственным органом. ^Юридическая сила санкционированных нормативных актов общественных организаций в значительной степени определяет­ся в зависимости от того, какова юридическая сила акта, в кото­ром выражена санкция. Нормативные акты общественных орга­низаций, утвержденные государственными органами, в сущно­сти довольно близки к соответствующим государственным нор­мативным актам]20.

5. Акты отдельных правотворческих органов и совместные нормативные акты. Конкретное содержание (строение) воли в нормативных актах может быть различным. Одни акты могут исходить от отдельных правотворческих органов, другие — от нескольких органов (совместные акты).

Большинство нормативных актов издается отдельными пра­вотворческими органами. Как правило, они согласовываются с компетентными и заинтересованными организациями и лицами в процессе подготовки проекта. Некоторые акты согласовывают­ся и на стадии принятия (в этом случае при опубликовании акта указывается на факт согласования) 21. Однако и в том и другом случае нормативный акт издается только данным правотворче­ским органом, исходит только от него.

Совместные нормативные акты — это акты, исходящие от двух или более правотворческих органов. Основания для их из­дания различны. Вместе с тем совместный акт во всех   случаях

20            3. С. Беляева справедливо указывает на то, что «принятие колхозами

правовых  нормативных   актов   может   быть   квалифицировано  как  колхозно-

государственное правотворчество или как колхозно-государственное правовое

регулирование»   (3.   С.   Беляева.   Источники   колхозного   права.   «Наука»,

1972, стр. 63).

21            Например,   в  самом   наименовании   «Правила   применения   единых   та­

рифов  на   перевозку   грузов   автомобильным  транспортом»   указано,   что  они

утверждены  Министерством   автомобильного  транспорта   и  шоссейных дорог

СССР   и  согласованы   с Министерством  финансов   СССР  и   Госэкономкомис-

сией СССР   («Транспорт и перевозки в торговле»,  1959, стр. 466);  см. также

пп. «а» и «б» ст. 6 УЖД СССР от 6 апреля  1964 г.   (СП СССР  1964 г. № 5,

ст. 36).

4*            51

призван  так или иначе  выразить  большую юридическую  силу данного нормативного решения.

Некоторые совместные акты прямо издаются для увеличения их юридической силы. Таковы, например, акты ЦИК и СНК СССР, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Со­вета СССР. Юридическая сила нормативного акта упрочивается и тогда, когда в его издании принимают участие органы юстиции (постановление НКЮ и НКЗ РСФСР 1929 года «О мерах борь­бы с нарушениями национализации земли») 22-

Совместные акты издаются также для расширения сферы их действия. Для этого принимаются совместные акты двух ве­домств (п. «в» ст. 6 Устава ж. д. СССР от 6 апреля 1964 г.) В ряде случаев совместные акты издаются для того, чтобы обеспечить большую «компетентность» акта. Так, Типовое поло­жение о головном проектном институте утверждено на основа­нии постановления Совета Министров СССР от 20 февраля 1959 г. тремя органами-—Госстроем СССР, Госпланом СССР и Министерством финансов СССР.

Наконец, совместные нормативные акты принимаются для соединения силы юридических норм с силой норм общественных организаций. Такое значение имеют нормативные акты, издава­емые совместно государственными органами и массовыми обще­ственными организациями трудящихся.

[Особое значение принадлежит в социалистическом обществе нормативным актам, которые исходят от государственных орга­нов и Коммунистической партии. В них соединены характерные признаки правовых актов и актов общественных организаций, правовых норм и партийных директив^23. Такое соединение существенно увеличивает общественное значение и обществен­ный авторитет нормативных актов. Как справедливо подчеркну­то в литературе, «волевое содержание партийноправовых норм образует единство воли партии и государства. Прямое и непо­средственное выражение воли партии в партийноправовых нор­мах придает им политическую заостренность, научную обосно­ванность, повышает их интеллектуальное содержание»24.

22            «Сборник   циркуляров   и   разъяснений   НКЮ   РСФСР»,   1934,   стр.   48,

23            А.  Ф. Шебанов,  Форма советского  права.  «Юридическая литерату­

ра», 1968, стр. 180.

24            В. М. Корельский. Правовые нормы и нормы общественных орга­

низаций. Автореферат кандидатской  диссертации.   Свердловск,   1963,  стр.   16;

его   же:   Об   особенностях  и   значении   норм,   содержащихся   в   совместных

постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров. «Правоведение»,  1957, № 8>

стр.   23—24.   Положение   В.   М.   Корельского   о   партийноправовых   нормах

встретило  в  литературе  известные  возражения.  Отдельные  из  них   справед-

52

I

QB Советском Союзе совместные нормативные акты рассмат­риваемого вида иногда исходят одновременно от Центрального Комитета КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Со­вета Министров СССР. В большинстве случаев они издаются Центральным Комитетом КПСС и Советом Министров СССР и сочетают в себе признаки норм высшей общественно-политиче­ской организации — КПСС, и признаки правовых норм высшего исполнительно-распорядительного органа нашего государства-В ряде случаев в этих актах участвует еще одна общественная организация: высший орган профессиональных союзов — ВЦСПСл,

Совместные нормативные акты издаются также государст­венными органами и массовыми общественными организациями трудящихся. Для совместного принятия нормативных юридиче­ских актов государство нередко привлекает профсоюзные орга­низации, органы потребительской кооперации, комсомол, от­дельные добровольные общества-

(^Практика издания совместных нормативных актов имеет большое общественно-политическое значение. В особенности это относится к совместным постановлениям ЦК КПСС и Прави­тельства СССР^—такой специфической форме руководства, своеобразие которой «состоит в соединении государственного руководства с партийным, в подкреплении правовых норм авто­ритетом и директивой ЦК КПССж^Х-

Вместе с тем совместные акты должны приниматься по та­ким принципиальным вопросам, которые действительно требуют единых решений государственных органов и общественных орга­низаций, в частности партийных. На XXII съезде КПСС была признана неправильной практика принятия местными партий­ными и советскими органами многочисленных совместных по­становлений по второстепенным вопросам; «подобная практика насаждает безответственность, приучает советские и хозяйствен-

ливы. Действительно, без дополнительных пояснений указанное положение-«может быть понято так, что нормы совместных постановлений придают юридический характер внутрипартийным отношениям или партийному руко­водству государственным и хозяйственным строительством» (А. В. Мицке­вич. Акты высших органов Советского государства. «Юридическая лите­ратура», 1967, стр. 130). В то же время вряд ли основательны возражения, сводящиеся к отрицанию особой юридической силы совместных постановле­ний. Именно потому, что государственный акт подкрепляется авторитетом и директивой партии» он, формально не отличаясь от государственных актоз такого же ранга, все же с точки зрения своего юридического авторитета выделяется среди соответствующих нормативных актов. Q? А. В. Мицкевич, указ. соч., стр. 128.

53

ные кадры по любому поводу заручаться решениями партийных

органов»26.          г

corm^hktvT8""6 ДОГОВ°РЫ- Специфической разновидностью совместных актов являются нормативные договоры. Конечно, ™Г любого совместного акта связано с определенным со­глашением правотворческих органов, согласованием их воли Но все же, какправило, совместный акт оформляется как обычный юридический акт; лишь по его наименованию и юридической силе можно определить, что он принят несколькими органами

Нормативные договоры —это совместные акты-документы выражающие в своем нормативном содержании взаимное изъ­явление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя каждым из них юридических обязанностей.)

Для признания договора источником права требуется чтобы он был нормативным-содержал правила поведения общего характера, юридические нормы. Большинство же договоров яв­ляются договорами-сделками. Они выступают в качестве юриди­ческих фактов; их регулирующая роль носит индивидуальный характер: она ограничена только данными правоотношениями ото договоры в гражданском праве: договоры купли-продажи' найма, комиссии и другие, трудовые соглашения," трудовые до­говоры, административные соглашения и др.)

.'' Нормативные договоры как источник социалистического пра­

ва встречаются сравнительно редко.'Можно указать на два ос-

ловдых случая:    '

^ствГСССР^д?

(JJ нормативные соглашения в трудовом праве Это коллек­тивные договоры, заключаемые между местными профсоюзным жжитетом и администрацией предприятия или учреждения Основное содержание коллективного договора образуют кок" кретные обязательства, носящие индивидуальный характер — ■обязательства по выполнению и перевыполнению государствен­ных планов, улучшению материально-бытового и культурного обслуживания работников и др.<Вместе с тем в договоре в ряде случаев содержатся и нормативные положения, которые регу­лируют отдельные условия труда./^В   коллективных   договорах,

26 «XXII  съезд КПСС. Стенографический отчет». Т. 3, стр. 24   По иас-•сматриваемому вопросу см. также: А. И. Л е пе ш к и н. Назревшие

П™  »^\^ТК0ГГ0СУДаРСТВеНН0Г°   ПРаМ    «С°ВеТСКОе  ™

54

' а);нормативные,договоры в государственном праве Это в ча­стности, соглашение между четырьмя Советскими Социалисти-^^Г^?6 °браЗОВании единого Федеративного

кроме того, нередко воспроизводятся нормативные положения,. исходящие от государства и включаемые в договор с целью оз­накомления с ними работников27.

Более широкое распространение получили нормативные до­говоры в международном npaee,sTau они — основной источник права. Из самой" сути международного права, регулирующего межгосударственные отношения, следует, что юридические нор­мы в большинстве случаев устанавливаются путем согласования воли между государствами28.

7. Кодифицированные акты и нормативные акты текущего правотворчества. Специальные акты. Кодифицированные акты — это не просто результат систематизации юридических норм, но прежде всего результат одного из важнейших видов правотвор­чества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм.

Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, зак­репляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института29. А это и придает особую юридическую силу кодифицированным актам. Все иные нормативные акты должны издаваться применительно к кодифицированным, хотя бы в них изменялись или отменялись те или иные предписания кодифицированного акта30. Отсюда некоторые формально-юри­дические особенности кодифицированных актов. Они принима­ются в виде законов или нормативных актов правительства, но­сят специфические    наименования    (основы,    кодексы,    уставы

27            Ф.   М.   Л е в и а н т.   Нормативные   акты,   регулирующие   труд   рабочих:

и служащих. Изд-во ЛГУ, 1960, стр. 93—104.

28            Н.   М.   М и н а с я н.   Источники   современного   международного   права.

Изд. Ростовского университета,  1960;  И.  И. Лукашук.  Источники между­

народного права.  Киев,   1966;  «Курс международного  права»,  т.  4,  «Наука»,

1969 и др.

29            Весьма важно обратить внимание на то, что самое построение системы

законодательства,  ее  основные  подразделения  определяются   составом и  со1-

отношением кодифицированных актов. А если учесть, что   в   кодифицирован­

ных актах закрепляется юридическое своеобразие  отраслей  права, то станет

ясным, что перемещение юридических норм из одного подразделения системы

законодательства в другое, как правило, означает известное преобразование-

в природе, юридическом своеобразии данных норм. Вот почему нельзя при­

знать точной мысль о том, что «выражающую данную норму статью закона

можно, используя  различные ее признаки,  расположить  в  разных подразде­

лениях  системы  законодательства,  и  выбор  конкретного  из  таких  подразде­

лений целиком  зависит  от усмотрения  законодателя».   («Систематизация  хо­

зяйственного   законодательства». «Юридическая   литература», 1971, стр. 49—50).

30            «Систематизация    хозяйственного    законодательства».     «Юридическая

литература», 1971, стр. 40 и след.

и др.). Главный из кодификационных актов — конституция — принимается и изменяется в особом порядке.

Акты текущего правотворчества включают, как правило, не­большое число конкретных норм-предписаний, которые прини­маются в соответствии с кодифицированными актами. Нередко они издаются в виде указов, постановлений правительства и имеют характер правотворческих действий, вносящих измене­ния и дополнения в кодифицированные акты31.

Таким образом, кодифицированные акты образуют ядро, центр той или иной области законодательства. Следует напом­нить, кроме того, что именно кодифицированные акты выполня­ют преимущественно функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. Другие же акты, находящиеся в «силовом поле» основ или кодекса, воплощают главным образом право­творческую функцию: с их помощью вносятся изменения и до­полнения в содержание кодифицированных актов.

Большинство кодифицированных актов может быть отнесено к числу сводных*2. Общие нормы образуют в них основу и объе­диняют в систематизированном порядке разнообразные норма­тивные предписания (регулятивные, охранительные, специали­зированные) .

Некоторые кодифицированные акты и большинство актов те­кущего правотворчества носят специальный (специализирован­ный) характер.

Специальные (специализированные) —это нормативные юридические акты, в которых сосредоточена какая-либо одна разновидность норм права. Как правило, специальными явля­ются акты, содержащие сравнительно небольшое количество норм. Нередко они вообще включают одно-два ^нормативных предписания, хотя встречаются и такие специальные акты, кото­рые закрепляют множество однородных норм (например, прей­скуранты цен на те или иные виды продукции).

31            Существенно важное деление нормативных актов  (под несколько иным

углом зрения)   вводит А.  С.  Пиголкин.  Он  различает  «три  самостоятельных

вида   нормативных   актов:    1)  нормоустанавливающие   акты    (устанавливают

новые   правовые   нормы);   2)  акты   вспомогательного   или   корректирующего

регулирования   (вносят  изменения   в   общую   систему  правового   регулирова­

ния, не устанавливая при этом новых самостоятельных норм);  3)   акты кон­

солидации»   (А.   С.   Пиголкин.   Теоретические   проблемы   правотворческой

деятельности    в    СССР.    Автореферат   докторской    диссертации.    М.,    1972,

стр. 37).

32            О   своеобразии  сводных   актов   см.:   С.   В.   По лен и на.   Взаимосвязи

нормативных   актов   в   системе   советского   гражданского   законодательства.

«Советское государство и право», 1972, № 8, стр. 66.

56

Из многих видов специальных актов можно   указать   такие:

общезакрепительные — акты, содержащие закрепительные (общие) юридические нормы. Такой характер носят, например,, нормативные акты, закрепляющие административно-территори­альное деление; нормативные акты, закрепляющие цены (прей­скуранты), качество продукции (ГОСТы, технические условия) и др.;

оперативные — акты, содержащие юридические предписа­ния— акты правотворчества, в том числе нормы о пролонгации действия другого акта, о распространении ранее принятого акта на новую сферу отношений и др.

8. Другие виды нормативных юридических актов. Наряду с рассмотренными основными разновидностями нормативных ак­тов необходимо указать и на другие виды, отражающие иерар­хическую структуру законодательства..

Так,Сважное значение имеет деление нормативных актов на общесоюзные, республиканские и местны&^>

В теоретическом и практическом отношениях целесообразно проводить классификацию нормативных юридических актов по их действию во времени, в пространстве, по кругу лиц.

Например,[в зависимости\атхрдка-тД^йствия во времени необ­ходимо различать акты неопределенно-длительного действия и акты временные^

Временные^— акты, действие которых ограничено строго оп­ределенным периодом: либо календарным сроком, либо време­нем, необходимым для осуществления конкретной задачи (лик­видации стихийного бедствия, проведения сева, уборки урожая и: др.). От временных нужно отличать акты, которые только и мо­гут быть приняты на определенный срок (например, решения местных Советов с административной санкцией), а также нор­мативные акты, принятые на неопределенный срок, которые пра­вотворческие органы называют «временными», потому что в бу­дущем предполагается заменить их «постоянными» или же вовсе отказаться от правового регулирования данных отношений.

В зависимости от сферы._действия в пространстве норматив­ные юридические акты могут быть подразделены на общие и местные (партикулярные), а по действию в отношении круга лиц — на общие, специальные и исключительные33.

 виды  нормативных  юридических  актов  выделены  и  обстоятельно-

рассмотрены  А.  Ф.  Шебановым   (см.  его:   формы  гппртс^дгд  ррявя—&Юри-

 1968       8991) (А

рр           (               фр           рр

дическая .литература», 1968, стр. 89—91). (Автор, кроме того, указывает на деление актов на первичные и вторичные (там же, стр. 93—94). Дума­ется,   однако,   что   это   деление   в   сущности   являемся   общим   выражением

5Г

И еще одно существенное обстоятельство. Рассматривая си­стему законодательства как сложную иерархическую структу­ру («вертикальный» разрез), необходимо постоянно учитывать деление этой системы по отраслям («горизонтальная» структу­ра). Каждый нормативный акт—это всегда акт определенной основной или комплексной отрасли и, следовательно, соответ­ствующей отрасли законодательства. Отсюда одним из решаю­щих делений нормативных актов (хотя и в иной плоскости, не­жели деление по иерархической структуре) является подразде­ление на законодательство конституционное, административное, гражданское, трудовое, семейное, уголовно-процессуальное и другие, а также транспортное, бюджетное, «судоустройствен-ное» и т. д.

Отрасли законодательства имеют свою, нередко весьма спе­цифическую структуру, причем как горизонтальную, так и верти­кальную34. «Обязательные признаки системы актов, составляю­щих ту или иную отрасль законодательства,— пишет А. Ф. Ше^ банов,—-следующие: иерархичность ее структуры, соподчинен-лость, согласованность и взаимодополняемость указанных актов, последовательное развитие и конкретизация вышестоящих актов нижестоящими актами. Для каждой отрасли законода­тельства характерно также наличие основного (иногда ряда ос-ных) закона, содержащего основные нормы этой отрасли, и „дополняющих его нижестоящих актов разных уровней» 35.

Теоретические и практические вопросы структуры норматив­ных актов той или иной отрасли рассматриваются в соответст­вующей отраслевой юридической науке36.

иерархических связей во всей системе нормативных актов. Реально же оно проявляется во всех рассмотренных ранее классификационных подразделениях и вне их не существует.

34            О структуре законодательства  (на материале гражданского права) см.*.

С.   В.   Поленина.   Система   советского   гражданского   законодательства   и

основные  тенденции ее  развития.  Автореферат  докторской  диссертации.  М.,

1971.

35            А.   Ф.   Ш е б а н о в.   Система   законодательства   как   научная   основа

кодификации.  «Советское  государство  и  право»,   1971, №   12,  стр. 34;   3.  С.

Беляева.  Источники  колхозного  права.   «Наука»,   1971,  стр.   12—13.

36            И.  С.  Самощенко (правильно   указывает  на   нецелесообразность   вклю­

чения  в  сферу общей теории  права  детального  рассмотрения  системы  нор­

мативных  актов конкретного  социалистического  государства.  Он пишет,  что

в   предмет   общей   теории   «входит   разработка   понятия   нормативного   акта,

закономерностей   построения   системы   нормативных   актов,   признаков,   свой­

ственных их основным разновидностям,  пределов действия нормативных ак­

тов во времени, пространстве и по кругу лиц»  (И. С. Самощенко. Неко­

торые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства.

-«Правоведение», 1969, № 3, стр. 28).