Глава   XXII ПРАВОТВОРЧЕСТВО В   СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ

1. Понятие правотворчества. Это государственная дел--телъность, в результате которой воля государства возводится в закон, в нормы права. По своему содержанию правотворче­ство представляет собой такую государственную деятельность, которая направлена на создание правовых норм, а также на их дальнейшее усовершенствование, изменение и отмену 1.

Общее определение правотворчества охватывает все формы  и способы формирования права, в том числе санкционирован- ный обычай, судебный или административный прецедент. В со­циалистическом обществе правотворчество связано с норматив­ными юридическими актами. Поэтому в социалистическом об­ществе правотворчество — это государственная деятельность, направленная на выработку, издание и совершенствование нор­мативных юридических актов.

Правотворчество выражает процесс формирования права. Но правотворчество и процесс формирования права (правообра-зования) нельзя отождествлять.

Формирование права включает в себя все этапы правообра-зования. Как уже отмечалось (гл. 9), в процесс правообразо-вания входят: а) формирование воли народа, руководимого рабочим  классом;  б)   ее юридическое изложение;  в)   придание

1 «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия». «Юридическая литература», 1970, стр. 573.

В курсе указывается, что «можно определить правотворчество как форму

государственного руководства обществом, завершающую процесс формиро­

вания права и отражающую социальные факторы этого «роцесса в виде

возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила —

правовые нормы» (стр. 576. В тексте определение выделено курсивом. —

™            С.  Л.);   см.  также:   А.   Ф.   Шебанов.  Форма  советского  права.   «Юридиче-

ская литература»,  1968, стр. 69—74.

ей качества действующих юридических норм. Правотворчества же охватывает деятельность соответствующих органов (госу­дарственных, а в некоторых случаях — общественных органи­заций) по возведению государственной воли в закон, по подго­товке, изданию и совершенствованию нормативных юридических актов. Иными словами, правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития уже определились^ воля народа в той или иной степени сформировалась и на этой основе в процесс правообразования вступают органы, правомоч­ные на издание нормативных юридических актов.

Основные    черты    правотворчества   состоят   в   следующем.

Правотворчество всегда является активной деятельностью государственных органов (а в некоторых случаях — обществен­ных организаций). Если формирование воли народа до опреде­ленной степени может происходить стихийно (хотя в социали­стическом обществе всегда сильно сознательное творческое начало, которое выражает прежде всего целенаправленную дея­тельность Коммунистической партии, ее научно обоснованную политику), то правотворчество на всех своих стадиях выражает­ся в активных, «рассчитанных» действиях. Его конечный итог — издание нормативного акта, выраженного в письменном доку­менте. Это именно творчество права, происходящее при наличии определенных объективных предпосылок.

Правотворчество представляет собой государственную дея­тельность. Даже в случае, когда нормативные юридические акты издают общественные организации, источником юридической силы актов является воля государства — та «санкция», которая исходит от компетентного государственного органа. Значит» правотворчество образует государственную монополию и отно­сится к одному из проявлений государственного суверенитета.

Правотворчество—специальная деятельность, основным со­держанием которой является возведение государственной воли в закон2. Правотворчество не сводится только к организацион-

2 На эту черту правотворчества (в отличие от правообразования) обра­тила внимание Л. И. Антонова («Некоторые вопросы теории правотворче­ства». «Правоведение», 1963, № 3, стр. 17).

Интересные соображения о функциях правотворчества высказаны В. М. Горшеневым. Он полагает, что «можно выделить три различные по своему характеру функции советского правотворчества: а) функцию обновления норматнвнаправввого материала; б) функцию восполнения пробелов в нор-мативноправовом материале; в) функцию упорядочения действующего нор-мативноправового материала» (В. М. Г о р ш е н е в. Способы и организаци­онные формы правового регулирования в социалистическом обществе. «Юри­дическая литература», 1972, стр. 131).

ным мероприятиям, связанным с прохождением законопроектов б правотворческих органах. Оно включает также юридическое изложение государственной воли в проектах нормативных актов и завершающую фазу формирования воли народа.

Юридическое изложение (оформление) государственной во­ли, нуждающейся в правовом опосредствовании, состоит в пере­воде экономических отношений в юридические принципы3. Пере­вод общественных, в частности экономических отношений, в юридические принципы или, как еще говорят, перевод отношении на «язык права» состоит в таком изложении государственной воли, при котором она формулируется в качестве норм права. При этом используются все средства юридической техники — юридические конструкции, особые формы изложения и построе­ния норм права, юридическая терминология и др.

Здесь, таким образом, интеллектуально-волевым положе­ниям, имеющим ценностно-ориентационный характер4, прида­ются свойства права. Они: а) конструируются в качестве нор­мативных положений, б) закрепляются в виде точных, обычно детализированных правил, в) оснащаются необходимыми мера­ми государственно-принудительного обеспечения, г) ограничи­ваются при необходимости по своему действию во времени, в пространстве, по лицам, д) согласовываются с другими норма­тивными положениями с тем, чтобы в результате этого устано­вить гармоническую правовую систему. Нормативное положение необходимо включить в проект того или иного нормативного акта, увязать его со всеми ранее изданными актами и прежде

3              К.  Маркс   и   Ф.   Энгельс. Соч., т. 37, стр. 418.

4              А.   Ф.   Черданцев  правильно  отмечает:   «В  законотворческом   процессе

сочетаются познавательная и ценностно-ориентационная деятельности. Первая

призвана    обслуживать    вторую.   На   основании   познания   действительности

законодатель оценивает те или иные факты действительности, общественные

отношения,   поведение  людей.   В  зависимости   от  их  ценностной   характери­

стики и оценки законодатель использует различные формы регулирования..,»

(А. Ф. Черданцев. Основные проблемы теории толкования советского права. Автореферат докторской диссертации. Свердловск, 1972, стр. 21). Вместе с тем представляется неожиданным, не вытекающим из изложенного, завершающий вывод автора, противопоставляющий познавательную и цен-ностно-ориентационную деятельность. «...В нормах права,'—пишет А. Ф. Чер­данцев, — фиксируется не познавательное, а ценностно-ориентационное отра­жение действительности». Да, в нормах права фиксируется ценностно-ориен­тационное отношение законодателя к действительности, но в них же, в. юри­дических нормах, отражается и его познавательная деятельность. И поэтому интеллектуальные моменты в содержании норм права могут быть охаракте­ризованы с позиций истинности и ложности.

всего с актами обобщающего характера   (основами, кодексами

и др.).

2. Правотворчество как разновидность государственной де­ятельности (социального управления). По своему социальному содержанию правотворчество представляет собой управленче­скую деятельность — одну из разновидностей социального уп­равления. Оно нацелено на то, чтобы создать систему решений общего (программного) характера 5— нормативную, «директив­ную» основу управления социальными процессами 6.

Вместе с тем правотворчество — это специфическая разно­видность социального управления. Его своеобразие прежде все­го состоит в том, что ему присущ государственно-властный ха­рактер. Причем это такая государственная деятельность, кото­рая выражается в «творчестве права», в активных действиях, направленных на создание юридических норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение и отмену.

Принципы правотворчества выражают и общие начала, характерные для любой управленческой, государственной дея­тельности, и его своеобразные черты.

Как и всякая управленческая государственная деятельность в социалистическом обществе, правотворчество пронизано ле­нинскими началами организации и деятельности социалистиче­ского государственного аппарата. В этой плоскости особо важно указать на такие принципы, как: а) научный характер право­творчества, б) его демократизм, в) законность, г) интернацио­нализм, д) связь с практикой, е) руководство правотворчеством со стороны Коммунистической партии7.

К специфическим, только правотворчеству присущим, прин­ципам относятся: 1) использование наиболее оптимальных, со­вершенных форм выражения государственной воли — норматив­ных юридических актов и прежде всего законов, 2) тщательность составления и обсуждения проектируемых актов, 3) оперативность правотворчества, 4) максимальный учет предшествующего зако­нодательства,    всех    функциональных    связей правовых норм,

5              М.   П.   Лебедев.   Государственные   решения   в   системе   управления

социалистическим  обществом.  «Советское  государство  и  право»,   1972, №   1,

стр. 82—83.

6              О научных основах правотворческой деятельности   (как специфической

сферы    управления),   об   использовании   для   ее   оптимизации   философских

знаний,  правильно  познанных  объективных законов  общественного  развития

см.:  Д. А.  К е р и м о в.   Философские проблемы  права.  «Мысль»,   1972.

7              В.   М.   Г о р ш е н е в.   Участие   общественных   организаций   в   правовом

регулировании. Госюриздат, 1963, стр. 47—53.

8

5) применение прогрессивных средств и приемов юридической техники8.

Одним из существенных общих принципов правотворчества в социалистическом обществе является его демократизм, кото­рый проявляется и в содержании правотворческой деятельности органов социалистического государства, и в его формах, и в его процедуре (процессе) 9.

Демократизм правотворчества в социалистическом обществе выражается и в том, что при формировании государственной воли народа важное значение принадлежит прямому волеизъяв­лению трудящихся, их общественных организаций.

Трудящиеся и их общественные организации:

а)             выступают в качестве субъектов правотворческого почина

и инициативы;

б)            активно обсуждают проекты нормативных  актов, вносят

в них поправки и дополнения;

в)             непосредственно участвуют в издании нормативных юри­

дических актов, в том числе и санкционированных нормативных

юридических актов, принимают нормативные акты совместно с

государственными органами и др.10.

3. Формы правотворчества. Органы правотворчества. Пра­вотворчество, являясь управленческой, государственной дея­тельностью, всегда связано с определенными действиями госу­дарственных органов. Но роль государственных органов в право­творчестве может быть неодинаковой. С этой точки зрения различаются две формы: а) непосредственная правоустанови-тельная деятельность органов государства, б) деятельность органов государства по санкционированию  юридических норм.

Непосредственная правоустановительная деятельность ха­рактеризуется тем, что весь процесс выявления воли народа, ее юридического изложения и «возведения ее в закон» осуществля-

8              А.  Ф. Ш е б а н о в.  Форма  советского права.  «Юридическая литерату­

ра»»  1968, стр.  73;  А.  С. П и г о л к и н. Теоретические  проблемы  правотвор­

ческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М.,  1972,

стр. 7.

9              В.  М.   Чхиквадзе.   Государство,   демократия,   законность.   «Юриди­

ческая литература», 1967, стр. 365—367.

10            О формах участия общественных организаций в правотворческой дея­

тельности социалистического государства см.: В. М. Г о р ш е н е в, указ. соч.,

стр. 39—107; его   же:   О роли общественных организаций в советском пра­

вотворчестве.   «Советское  государство  и   право»,   1962,  №  8,   стр.   115—120;

его   же:    Способы  и  организационные   формы   правового  регулирования   в

современный  период коммунистического  строительства.  Автореферат  доктор­

ской диссертации. Свердловск, 1969, стр. 34—38.

■-,1

ется государственными органами и вспомогательными коллекти­вами, действующими под непосредственным руководством и контролем государственных органов. Здесь нормативные юриди­ческие акты непосредственно исходят от государства.

Деятельность органов государства по санкционированию норм характеризуется тем, что нормы формулируются и изда­ются общественными организациями, а государство путем санк­ционирования придает им юридическую силу. Здесь норматив­ные акты непосредственно исходят от общественной организа­ции. Вместе с тем опосредованно (через государственную «санк­цию») они выражают также и государственную волю всего народа. Кроме нормативных актов общественных организаций государство может санкционировать обычаи.

В социалистическом обществе получает развитие специфиче­ский вид правотворчества. Это непосредственное правотворче­ство народа, выраженное в референдумах и народных собрани­ях, сходах11. С точки зрения особенностей государственной дея­тельности этот вид правотворчества охватывается второй из ука­занных форм — санкционированием. Однако санкционирование здесь имеет особый характер: оно является предварительным и выражается в установлении общего порядка, его нормативной регламентации в конституционных и иных юридических нормах.

В настоящее время в социалистическом обществе ведущее значение имеет непосредственная правоустановительная дея­тельность органов государства. Основная масса нормативных юридических актов является результатом непосредственного правотворчества государственных органов. По мере дальнейше­го развития социалистической демократии, усиления роли об­щественности в жизни социалистического общества возрастают санкционированная правотворческая деятельность обществен­ных организаций, а также непосредственное правотворчество народа.

В соответствии с двумя основными формами правотворчества различаются и два основных вида органов, осуществляющих из­дание юридических норм. Это: а) органы государства, б) обще­ственные организации.

Органы, издающие юридические нормы, называются право­творческими органами.

4. Правотворческая компетенция. Правотворческое делегиро­вание. Каждый правотворческий орган имеет круг полномочий,

11 Н. Я. Соколов,   Формы правотворчества в условиях общенародного государства. «Советское государство и право»,  1965, № 7, стр.  126—130.

10

определяющих пределы и юридическую силу издаваемых, им нор­

мативных юридических актов. Этот круг полномочий образует

правотворческую компетенцию.   .   .,—

В условиях строгой социалистической законности правотвор­ческая компетенция характеризуется четкой определенностью. Объем правотворческой компетенции устанавливается в соот­ветствии с тем местом, которое занимает данный государствен­ный орган или общественная организация, их функциямив си­стеме социального управления. Правотворческая компетенция обычно закрепляется в нормативном порядке (конституциях,, по­ложениях, уставах и др.).

В принципе неограниченный характер имеет лишь правотвор­ческая компетенция высших представительных органов государ­ственной власти. Так, Верховный Совет СССР вправе издавать законы  по любым  вопросам  жизни  Советского  государства.

В некоторых случаях орган, наделенный правотворческой компетенцией, передает часть своих полномочий на издание нор­мативных юридических актов другому органу. В указанных слу­чаях происходит правотворческое делегирование.

Правотворческое делегирование — это передача компетент­ным органам части своих полномочий на издание нормативных актов (акта) другому органу или организации. Такую передачу нужно отличать от простого поручения вышестоящего органа нижестоящему издать нормативный акт. При делегировании в отличие от простого поручения другой орган или организация получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и тот орган, который производит передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание норматив­ных юридических актов по данному кругу вопросов.

По своему назначению в правовом регулировании правотвор­ческое делегирование может быть двух видов:

а)             делегирование    правотворческих   полномочий   в процессе

санкционирования  государством  норм,  издаваемых  обществен­

ными организациями; такое делегирование относится к предва­

рительному санкционированию;

б)            делегирование   правотворческих полномочий одним госу­

дарственным органом другому (например, делегирование полно­

мочий на издание нормативных актов Советом Министров СССР

Государственному арбитражу, Госплану СССР и др.).

Делегированное правотворчество (в строгом смысле) в тео­рии и на практике рассматривается главным образом примени­тельно ко второй группе случаев. «Под делегированным право­творчеством,—пишет А. Ф. Шебанов,—следует понимать уста-

и

новление правовых норм тем или иным органом по поручению вышестоящего органа и по вопросу, входящему в его компетен­цию. При этом акт подчиненного органа приобретает юридиче­скую силу, равную акту делегирующего органа» 12.

В юридической литературе правильно указано на то, что правотворческое делегирование может иметь место лишь в уз­ком круге случаев13. Строгое проведение начал социалистиче­ской законности в правотворческой деятельности и отсюда — требование определенности правотворческой компетенции обус­ловливают необходимость того, чтобы передача полномочий на издание нормативных актов от одного органа к другому носила исключительный характер н.

5. Правотворческая деятельность. Ее процедурно-органи­зационные формы. Правотворчество — сложное социальное яв­ление, имеющее управленческую природу. Если же рассматри­вать правотворчество только с точки зрения его фактического со­держания, образующих его организационных действий, то оно охватывается понятием «правотворческая деятельность» или «правотворческий процесс»15.

Правотворческий процесс (в указанном выше смысле) пред-

12            А.  Ф. Ш е б а н о в.   Некоторые вопросы правовой  нормы и  норматив­

ных актов в советском общенародном праве. «Советское государство и пра­

во»,  1964, № 7, стр.  105; его   же:   Вопросы теории нормативных  актов в

советском праве. Автореферат докторской диссертации. М.,  1965,  стр. 38.

13            «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные-

институты и понятия». «Юридическая литература», 1970, стр. 615.

Вместе с тем авторы попытались доказать, что конструкция правотвор­ческого делегирования не относится к актам, издаваемым органами управ­ления (которые, по мнению авторов, и здесь действуют на основании закона и своей компетенции; стр. 615—616). Думается, однако, что подобный подход устраняет самою возможность использования важного теоретического поня­тия для решения вопросов законности в правотворческой деятельности орга­нов управления.

По мнению Б. М. Горшенева, функциональное качество делегированного правотворчества состоит в том, что оно является вспомогательным, а не ос­новным (В. М. Горшене в. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. «Юридическая литература»,. 1972, стр. 140).

14            Проблема допустимости  (или пределов допустимости) делегированного

правотворчества, его  соответствие требованиям  социалистической  законности

нуждается   в  особом   всестороннем  рассмотрении.   В   советской  юридической

литературе эта проблема только лишь поставлена, но еще не получила до­

статочно полного освещения.

15            Такая  постановка  проблемы  правотворчества  и  правотворческой  дея­

тельности предложена А.  С.  Пиголкиным   («Теоретические проблемы  право­

творческой деятельности в СССР». Автореферат докторской диссертации. М.*

1972, стр. 6 и след.).

12

ставляет сложную систему организационных действий. «Это процесс, так сказать, технологии создания нормативно-правово­го акта, состоящий из последовательных операций, в результа­те осуществления которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт»16. Правотворческий процесс представляет собой длящуюся во времени, регламентированную юридическими нормами деятельность.

От правотворческой деятельности следует отличать ее про­цедурно-организационные формы. Последние выражаются в рег­ламентированном правовом порядке совершения право­творческих операций. Они имеют некоторые черты сходства с процессуальными формами, функционирующими в области при­менения права, социалистического правосудия (длящийся про­цедурный характер порядка, его нормативная регламентирован­ность). И то и другое может быть охвачено единым понятием «процедура» или «юридический процесс». Вместе с тем надо ви­деть и качественное отличие юридических процедур в сфере правотворчества и в сфере правосудия. В частности, процедур­но-организационные формы правотворчества не связаны с не­обходимостью «правовой организации» государственного при­нуждения и не нуждаются в таких процессуально-правовых институтах, которые свойственны" правосудию; в то же время процедурно-организационные формы правотворчества призваны обеспечить начала научности, компетентности, порядка согла­сования и др.

В связи со сказанным следует затронуть вопрос терминологического порядка.

Позволяет ли сходство юридических процедур в области правотворчества и социалистического правосудия обозначать то и другое одним термином — «процессуальная форма» или даже — «процессуальное право»? Думается, нет, нельзя. Понятие «процессуальная форма» сложилось в юридической науке, в законодательстве и на практике для обозначения правовой процедуры особого рода,— процедуры, обеспечивающей осуществление государственного принуж­дения в строгих правовых рамках, отыскание истины и охрану прав лиц. Объединение всех видов юридических процедур одним термином «процес­суальная форма» (как предлагают отдельные авторы) приводит к выхола­щиванию, обескровливанию этого богатого и содержательного понятия *7.

16            А. С. Пиголкин, указ. автореферат, стр. 6.

17            В.  М.  Горшенев  полагает, что такого  рода  утверждение  звучит  «не­

сколько странно»   (В. М.  Горшенев. Способы и организационные формы

правового регулирования  в социалистическом  обществе. «Юридическая лите­

ратура»,  1972, стр. 234).  Он считает, что «обеднение процессуальной формы

как  раз  больше  состоит  в  самом  отрицании  возможности  более  широкого

распространения  ее  свойств...»   (там   же).  Но  ведь  иные  виды  государст­

венной деятельности, кроме правоохранительной, не нуждаются в том, чтобы

на   них  «распространялись»  свойства   процессуальной  формы,  выработанной

13

Поэтому, сохраняя категорию «процессуальная форма» для выражения особой процедуры в области правосудия, необходимо утвердить в теории права другое понятие — «процедура», «юридический процесс» — понятие, от­ражающее всякую длящуюся деятельность, регламентированную юридически­ми нормами.

6. Основные стадии правотворческого процесса (процедуры).

Правотворческая деятельность как сложный, длящийся во вре­мени, процесс разбивается на ряд стадий.

Если рассмотреть наиболее типические случаи правотвор­чества применительно к отдельным нормативным юридическим актам, то его стадии могут быть подразделены на две основные группы, на два этапа; а) подготовка проекта нормативного юри­дического акта и б) официальное возведение воли народа в за­кон.

Подготовка проекта нормативного юридического акта вклю­чает принятие решения о необходимости подготовки официаль­ного проекта акта и подготовку текста проекта. При подготов­ке последнего происходит его предварительное обсуждение, в том числе нередко всенародное, а также доработка, согласова­ние и предварительное одобрение проекта компетентными орга­нами.

Официальное возведение воли народа в закон состоит преж­де всего из стадий прохождения проекта в правотворческом органе: 1) внесение проекта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение этого органа; 2) обсуждение проекта в правотворческом органе; 3) "принятие решения по проекту. Здесь же следует указать и на особую, самостоятельную ста­дию— официальное опубликование (оглашение) принятого нор­мативного акта 18.

Выделение стадии официального опубликования важно по­тому, что она во многих случаях имеет значение для приобрете­ния нормативным актом юридической силы, которая является свойством, характеризующим его реальное, фактическое дейст-

именно для обеспечения строго правового характера государственного при­нуждения (порядка отводов, кассационно-надзорных производств и т. п.). В высшей степени важная мысль автора о надобности строжайшей «процедур­ной регламентации» всех видов государственной деятельности должна вести к обогащению понятийного аппарата (к введению наряду с понятием «процес­суальная форма» понятия «юридическая процедура»), а не к простому рас­ширению области использования и, следовательно, к обеднению по качест­венной определенности — весьма четкой по содержанию юридической кате­гории, сопряженной со значительными юридическими ценностями.

18 А.   С.   П и г о л к и н.    Теоретические   проблемы   правотворческой   дея­тельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972, стр. 7—15.

14

вие19. Юридическую силу нормативные акты могут приобрести сразу же в момент принятия, однако многие из них вступают в действие после истечения определенного срока, исчисляемого с момента официального опубликования 20.

Издание нормативных юридических актов не всегда проходит все указанные стадии. В полном виде их можно наблюдать при издании наиболее важных нормативных актов — законов, поста­новлений Совета Министров СССР и некоторых других. В иных же случаях, в частности при принятии ведомственных норматив­ных актов, правотворческий процесс менее сложен.

Так, при издании ведомственных актов нередко выпадают стадии внесения акта на рассмотрение правотворческого орга­на и обсуждения проекта: руководитель ведомства после подго­товки проекта сразу же утверждает его в качестве нормативного юридического акта. Издание ведомственных нормативных ак­тов оперативного характера вообще осуществляется как единый процесс, в котором действия по вынесению решения о необходи­мости подготовки проекта, составлению проекта и его принятию непосредственно следуют одно за другим.

Но все же в большинстве случаев указанные выше основные стадии правотворческого процесса проявляются с достаточной отчетливостью. При этом существенное значение имеют не толь­ко прохождение проекта в правотворческом органе, его приня­тие и, наконец, официальное опубликование нормативного акта, но и стадии подготовки проекта. Было бы ошибкой рассматривать их только как простую подготовительную работу. Нет, это юри-

19            Понятие  «юридическая  сила»  акта  имеет и другое  значение:   нередко

оно  выражает не сам  факт правового действия акта,  а  его  место  в  общей

системе актов (т. е. «силу» по сравнению с другими актами).

20            В юридической литературе высказан взгляд, согласно которому опуб­

ликование  нормативного  акта не  входит в правотворческий  процесс   (Д.  А.

Ковачев.  «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 3   (20),  1964, стр. 202;  Л.  И.

Антонова.   Правотворческая  деятельность   высших  органов   государствен­

ной   власти   РСФСР.   Автореферат  кандидатской   диссертации.   Изд-во  ЛГУ,

1965, стр. 8).

Однако вряд ли может вызывать сомнения, что «правотворческий про­цесс не завершен, если нормативный акт утвержден, но его содержание не доведено в официальном порядке до сведения исполнителей». Подчеркивая это обстоятельство, А. С. Пиголкин формулирует более широкую (нежели опубликование) категорию—официальное оглашение актов, включая сюда «опубликование актов, вывешивание текстов на видных местах, передачу по радио и телеграфу (обнародование), а также официальную рассылку для сведения исполнителей актов, которые не подлежат официальному опубли­кованию» (А. С. Пиголкин. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972, стр.  15).

15

дически существенные стадии, связанные с важнейшим эта­пом правообразования — формированием самой государственной воли народа.

Демократизм правотворческого процесса в социалистиче­ском обществе проявляется не только в демократической, под­линно народной процедуре обсуждения и принятия нормативных актов, но также в «предварительных» стадиях, когда принимает­ся решение о необходимости подготовки проекта акта и гото­вится проект. Широкое участие трудящихся и их обществен­ных организаций в этих стадиях следует рассматривать в ка­честве одного из ярких проявлений глубоко народного харак­тера правотворчества в социалистическом обществе.

Таковы основные стадии правотворческого процесса, рас­сматриваемого применительно к отдельным нормативным юри­дическим актам. Если же расширить угол зрения и рассматри­вать правотворческий процесс в отношении всей правовой систе­мы, то тогда в нем выделяются не два, а три главных этапа: на­ряду со стадиями подготовки проекта и издания нормативного акта надлежит выделить стадию, выражающую «функцию по­следующего упорядочения норм права, состоящую в официаль­ной систематизации законодательства, в официальном призна­нии утратившими силу тех норм, которые «перекрыты», но фор­мально не отменены действующими актами»21.

В юридической литературе до недавнего времени вопрос о стадиях пра­вотворческой деятельности рассматривался в большинстве случаев только применительно к нормативным актам, обладающим высшей юридической си­лой — законом. При этом обычно указывалось на четыре стадии, характери­зующие прохождение проектов законов в законодательном органе: 1) внесе­ние законопроекта в законодательный орган; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование закона 22.

В настоящее время становится все более ясным, что рассматриваемый вопрос является общим в теории права. Процесс издания всех нормативных актов может быть подразделен на определенные стадии. Разумеется, нельзя упускать из поля зрения и то, что издание некоторых нормативных актов (в том числе ведомственных проходит более простую процедуру. Однако основные стадии являются все же общими для правотворческого процесса в целом. И обоснование этого положения, помимо всего прочего, очень важ­но для утверждения начал последовательной социалистической законности в области правотворчества. Регламентация процедуры издания нормативных юридических   актов,   ее   строгое   соблюдение   являются   одной   из   гарантий

21            «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные

институты и понятия»: «Юридическая литература»,  1970, стр. 579—580.

22            «Общая теория государства и права». Изд-во ЛГУ, 1961, стр. 355—357;

Н. Г. Алекса н,д р о в, Ф. И. Калинычев, Д. С. Карев и др. Основы

теории государства и права. Госюриздат, 1963, стр. 386—388.

16

социалистической законности, обеспечивающих правомерность самих норма­тивных актов.

В юридической литературе все более утверждается мысль и о недопусти­мости сведения правотворческого (законотворческого) процесса только к ста­диям, связанным с прохождением законопроекта в законодательном органе. Конечно, была бы неправильной и другая крайность — рассматривать в ка­честве правотворческого процесса все этапы формирования права. Как уже отмечалось, правотворчество следует отличать от формирования права (пра-Еообразования). Однако правотворчество начинается еще до внесения проек­та нормативного акта в правотворческий орган. Правотворческий почин, при­нятие решения о необходимости подготовки официального проекта норма­тивного юридического акта, составление проекта, предварительное обсуждение и рассмотрение проекта — это существенные стадии правотворческого про­цесса, неразрывно связанные с возведением государственной   воли   в   закон.

В то же время едва ли правильно рассматривать все стадии правотвор­чества в «одном ряду». Между стадиями, выражающими подготовку проекта нормативного акта, и стадиями, выражающими прохождение проекта в праЕо-творческом органе (стадиями издания), существуют качественные различия. Отсюда необходимость подразделения всех стадий по двум главным этапам {дополняемым третьим этапом, если освещать правотворческий процесс при­менительно ко всей правовой системе).

7. Правотворческая (законодательная) инициатива. Это де­ятельность компетентного органа, состоящего в юридически зна­чимом предложении об издании нормативного юридического акта, т. е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого   органа.

Правотворческая (законодательная) инициатива представ-* ляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придает ей официальный, юридически обязательный ха­рактер23. Этим правотворческая инициатива отличается от пра­вотворческого почина, т. е. от неофициальной инициативы — предложения об издании нормативного акта, исходящего от лю­бого лица и не порождающего обязательных юридических по­следствий в области правотворчества.

Содержание правотворческой инициативы состоит в юридиче­ски значимом предложении об издании нормативного юридиче­ского акта. Оно складывается из совокупности организационных действий, охватывающих и первые стадии подготовки проекта, и первую стадию   издания   нормативного   акта. В него входят:

а) решение о необходимости подготовки официального про­екта нормативного юридического акта, которое ийр%жается в акте   органа    официальной    правотворческой   иа&щадивы   (на-

                                /ч>7 \^

23 Об юридическом содержании правотворческой С^гс^додатеданой) ини­

циативы см.: Н. Е. Андрианов. О законодатель№бЙ^нлциат||^ «Совет­

ское государство и право», 1964, № 9, стр. 63; Н./и&КоЩ1№/щ$у*ф\Законо­

дательная инициатива как правовой институт.^^С^е^ад^'^сасУ-ВД^ство и

право», 1970, № 9, стр. 122—123.    /^ ^*&5Я1&Гг'/»   *\

2     Заказ 62          ^ *~        ^^2^52^^^      1?

пример, в отношении законов — в решении Верховного Совета,, его Президиума, Совета Министров СССР и т. д.).

Такое решение не определяет ни самого факта издания нор­мативного акта, ни его содержания. Все это входит в компетен­цию правотворческого органа. Юридическое значение рассмат­риваемого решения состоит главным образом в том, что оно кла­дет начало правотворческому процессу. Вместе с тем надо по­лагать, что значение данного решения не исчерпывается одной лишь организационной стороной правотворческой процедуры: здесь все же в предварительном порядке решается вопрос о не­обходимости издания нормативного юридического акта и в ряде случаев определяются основные линии его разработки;

б) внесение подготовленного проекта на рассмотрение пра­вотворческого органа. Юридическим последствием такого дей­ствия является принятие правотворческим органом проекта к рассмотрению.

Правом на внесение проекта нормативного акта на рассмот­рение правотворческого органа пользуются субъекты офици­альной правотворческой инициативы, т. е. органы, которые при­нимают решение о необходимости подготовки проекта акта. Ко­нечно, в социалистическом обществе любой гражданин, любая организация могут обратиться непосредственно в правотворче­ский орган с предложением об издании акта. Однако в этом слу­чае (если предложение признано правильным) последний не сразу же принимает предложение к рассмотрению, а, как пока­зывает практика, лишь выносит решение о необходимости подго­товки его проекта.

Юридический характер правотворческой инициативы опреде­ляется тем, что она является реализацией особого субъективно­го права на правотворческую инициативу. Это право имеет структурно сложный характер — включает два правомочия на положительные действия: правомочие вынести решение о под­готовке официального проекта нормативного акта и правомочие внести проект на рассмотрение правотворческого (законодатель­ного) органа.

Реализация этого права порождает обязательные юридиче­ские последствия (обязанность соответствующих органов при­ступить к работе по подготовке официального проекта норматив­ного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект).

Понятие правотворческой (законодательной) инициативы трактуется в нашей литературе нередко слишком узко. Между тем это не только право внести проект нормативного  акта  на  рассмотрение  правотворческого  органа.

18

Право «на внесение» (и возникающая при его реализации обязанность ком­петентных лиц . по рассмотрению проекта) потому и существует, что соответствующим организациям и должностным лицам предоставлено право в предварительном порядке решать вопрос о необходимости подготовки проекта данного нормативного юридического акта. Отсюда, собственно, и начинается правотворческая (законодательная) инициатива и весь офици­альный правотворческий процесс. Таким образом, действия, подпадающие под понятие правотворческой (законодательной) инициативы, весьма разно­образны. В соответствии с этим структурно сложное строение имеет и субъ­ективное право, охватываемое понятием правотворческой (законодательной) инициативы: оно состоит из двух связанных между собой, но все же разно­родных правомочий.

В последнее время мысль о более широком содержании и более глубо­ком юридическом значении правотворческой инициативы все более утверж­дается в юридической литературе. Так, в частности, Н. П. Колдаева подчерк­нула, что реализация права на законодательную инициативу связана «с под­готовкой законопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) я внесением законопроекта в высший законодательный орган» и что сооб­разно этому «основная деятельность по созданию законопроекта сосредото­чивается в руках субъектов права законодательной инициативы»24.

8. Правотворческий акт. Это юридическое действие право­творческого органа, совершаемое в процессе, а также и в резуль­тате правотворчества.

Действия, совершаемые субъектами в ходе и в результате правотворческого процесса, имеют значение актов, т. е. право­мерных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение определенных юридических последствий25.

Все эти акты могут   быть разбиты на   две главные группы:

а)             процедурные (процессуальные) акты,

б)            акты правотворчества.

Процедурные акты — юридические действия, совер­шаемые субъектами в ходе правотворческого процесса: решение о подготовке проекта акта, предварительное одобрение его, вне­сение в правотворческий орган и т. д. Они имеют промежуточ­ное, чисто «внутреннее» значение, касаются в основном проце­дурных отношений, складывающихся по мере их движения, раз­вития.

24            Н. П. Колдаева. Законодательная инициатива как правовой инсти­

тут. «Советское государство и право»,  1970, № 9, стр.  123;  Л. И. Антоно­

ва,    О стадиях  правотворческого  процесса  в   СССР   («Правоведение»,   1966,

№ ]); Н. Е.Андрианов, указ. соч.

25            Необходимо обратить внимание на то, что в юридической науке слово

«акт» имеет, по крайней  мере, два основных значения.  В  настоящем  месте,

как и в главе об юридических фактах, этот термин обозначает одну из раз­

новидностей    юридических    фактов — правомерные    юридические    действия.

В  последующем  же   (глава  23  и  след.)   указанным  термином  будет  обозна­

чаться   акт-документ — форма,    в    которой    выражаются    правомерные   дей­

ствия.

2*            19

Акт правотворчества (т. е. правотворческий акт в строгом смысле) — юридическое действие, выступающее в каче­стве результата правотворческого процесса 26. По своей главной функции он представляет собой действие правотворческого ор­гана, содержащее волю государства, направленную на установ­ление (санкционирование), изменение или отмену юридических: норм.

Среди актов правотворчества следует особо выделить:

вспомогательные    акты-действия,    которые    хотя   и    не

воплощают новых норм права,   но имеют   значение для их ут­

верждения, изменения, отмены, установления сферы и времени

их действия и т. д.   (оперативные предписания); сюда же сле­

дует отнести и акты санкционирования. Они придают юридиче­

скую силу нормам общественных организаций;

производные   акты-действия   об изменении   норм, содер­

жащие изложение определенной    части  или условий действия

изменяемой ими правовой нормы27.

Акты правотворчества воплощаются главным образом в нор­мативных юридических актах28.

Акты правотворчества (нормативные акты) являются юри­дическими источниками правовых норм, выступают в качестве способа, при помощи которого государство воздействует на пра­вовую систему: вводит в нее новые нормы, осуществляет в пра­вовой системе определенные преобразования, исключает из нее устаревшие нормативные предписания.

Указывая на принципиальное единство актов правотворче­ства и нормативных актов, нужно видеть и существующие меж­ду ними различия. И дело не только в том, что не всякий акт правотворчества является нормативным (например, акт санкци­онирования, прецедентный индивидуальный акт) или может быть признан таковым с очень большой натяжкой (например, акт об отмене действующих норм), а главным образом в их функциональных различиях. Функция акта правотворчества — разовое, конкретное воздействие на правовую систему: ввести новую норму, отменить устаревшую и т. д. Функция норматив-

26            3. С. Беляева. Источники колхозного права. «Наука»,  1972, стр.  1 Г_

27            А. В   Мицкевич. Вспомогательные и производственные акты право­

творчества.  «Ученые записки ВНИИСЗ»,  вып.  8,   1966,  стр. 27  и  след.;   его

ж е:    Акты  высших  органов  Советского  государства.  «Юридическая  литера­

тура», 1967, стр. 22—25.

28            В  правовых системах,  в  которых  в  качестве  юридического  источника

функционируют судебные и административные прецеденты, правотворческими

актами являются индивидуальные акты.

20

ного акта — быть формой существования, реального бытия дей­ствующих юридических норм. Конечно, обе эти функции взаимо­связаны. Как правильно пишет И. С. Самощенко, «нормативный акт не может служить внешней формой бытия права, если не имеет правоустанавливающего значения»29. К тому же та и дру­гая функции внешне выражены в едином нормативном доку­менте— законе, акте правительства и др. И все же эти функции особые, самостоятельные.

В кодифицированных областях законодательства правотвор­ческая функция и функция внешнего бытия права в какой-то мере обособляются и реально, в самой структуре нормативных актов или, во всяком случае, в их внутреннем построении.

В правотворческой практике Советского государства выра­ботался такой порядок, при котором различается «акт утверж­дения», т. е. вспомогательный акт, выполняющий преимущест­венно правотворческую функцию, и сам по себе кодифицирован­ный акт — форма существования, реального бытия данной' системы норм (к ним присоединяется еще и третий акт—акт,. устанавливающий порядок введения в действие основ или ко­дексов). Например, Кодекс законов о труде РСФСР был принят Верховным Советом РСФСР в декабре 1971 года путем изда­ния особого закона, который так и озаглавлен: «Закон Рос­сийской Советской Федеративной Социалистической Республики об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР». В последу­ющем издаваемые в данной области нормативные акты выпол­няют в основном правотворческую функцию: они производят преобразования в правовой системе путем внесения дополнений или изменений в кодифицированном акте. Носителем же данной" системы но'рм, их внешней формой остается преимущественно-кодифицированный акт30.

29            И.  С.  Самощенко.  Некоторые вопросы  учения  о нормативных   ак­

тах социалистического государства.  «Правоведение»,   1969,  № 3,  стр.  30.

30            Интересно,  что   в   областях  законодательства,   отличающихся   высоким-

уровнем  кодификации,   указанное  выше  относительное  размежевание   норма­

тивных   актов   приобретает   общее  значение.   Вот,   к   примеру,   постановление'

Совета Министров  РСФСР  от 21   августа   1971   г.,  озаглавленное  «Об  изъя­

тиях   из   правила   об   ограничении  совместной   службы   родственников^    (СП'

РСФСР 1972 г. № 19, ст.  119). Содержит ли это постановление как таковое

изложение   упомянутых   изъятий?   Нет.   В   нем  лишь   со   ссылкой   на   ст.   20'

КЗоТ РСФСР указывается, что исключение из правила об ограничении сов­

местной службы  родственников  «могут допускаться  в  отношении  отдельных

категорий работников согласно прилагаемому перечню». «Перечень» же сфор­

мулирован в виде особого нормативного документа. И хотя этот «Перечень»

выступает в качестве составной части постановления Правительства РСФСР,.

21

В советской юридической литературе все более прочные позиции завоевывает взгляд, в рамках которого делается ударение на правотворче­скую функцию нормативных юридических актов. Заслуга в таком подходе к определению природы, нормативных актов принадлежит А. В. Мицке­вичу31.

Вместе с тем в последние годы становится ясным, что указанный подход ме должен приводить к умалению другой (специфической) функции норма­тивных актов, их значения в качестве формы реального бытия права. Вот лочему представляется оправданным и теоретически перспективным мнение И. С. Самощенко, в соответствии с которым «нельзя ни отождествлять харак­теристики нормативных актов как «источника» и «формы» права, ни-отдавать предпочтения одной из них» 32. Подчеркнув, что «здесь речь идет о функциях нормативных актов в различных аспектах», автор тут же замечает: «Как «юридический источник права» нормативный акт представляет собой неотъ­емлемую часть правотворчества... В качестве же «формы права», «формы выражения правовых норм» он означает внешний образ, в котором правовые нормы выступают в реальной жизни, внешнюю форму бытия права» 33. К это­му следует лишь добавить, что в кодифицированных областях законодатель­ства происходит известное структурное размежевание актов в соответствии с указанными функциями: внешней формой бытия права являются в основ­ном кодифицированные акты, а преимущественно правотворческая функция выражается в актах утверждения, в актах, вносящих изменения и дополне­ния в кодексы, и др.

Думается, в настоящее время назрел вопрос о необходимости самостоя­тельного юридического анализа нормативных актов с точки зрения каждой из указанных двух функций. Нормативный акт как форма права — это именно нормативный акт, противополагаемый индивидуальным актам приме­нения права. Здесь все ясно.

Ну, а что представляет собой нормативный акт в плоскости выполняе­мой им правотворческой функции? В этой плоскости нормативный акт реши­тельно ничем не отличается от всех иных актов правотворчества.

И здесь напрашивается внешне парадоксальное предположение. Не явля­ется ли любой акт правотворчества (в том числе и правотворческое действие, выраженное в нормативном акте) своеобразным государственноправовым индивидуальным актом? Парадокс? В нормативном акте выражен индивиду­альный акт!

А может быть никакого парадокса здесь нет? Нужно лишь учитывать, что речь идет о нормативном акте, рассматриваемом, только в рамках право­творческой функции, т. е. речь идет о правотворческом действии. Но его-то (правотворческого действия) юридический эффект — разовый, однократный! Его юридическое значение исчерпывается тем, что в правовую систему вво­дятся новые нормы, исключаются устаревшие и т.  д.  И  все! А существова-

ние юридических норм утверждается и сохраняется при помощи нормативно­го акта как формы права34.

Необходимо, кроме того, обратить внимание на разнообразие индивиду­альных актов. Так, в предшествующем изложении (гл. 12) уже было отме­чено своеобразие актов-директив, т. е. государственноправовых актов, пред­метом которых является вид отношений. Видимо, и здесь нужно учитывать особенности метода государственноправового регулирования. Правотворче­ский акт посвящен лишь конкретному, строго определенному, индивидуаль­ному случаю. Только этот «случай» — не фактическое явление повседневной жизни, а явление из государственноправовой жизни: введение в правовую систему данных юридических норм, изменение точно определенных норм и т. д.

Вообще проблема правотворческих актов (их природа, юридическое зна­чение, разновидности) требует самостоятельной и обособленной разработки. В данном курсе по этой проблеме в порядке постановки вопроса высказаны лишь предварительные соображения.

34 А. В. Мицкевич пишет о вспомогательных актах правотворчества: «Они не могут рассматриваться как действующие однократно, поскольку их правовое значение сохраняется до тех пор, пока действует основной акт... Акты об отмене правовых норм... тоже не являются актами применения к одному или нескольким случаям, а прекращают раз и навсегда действие отменяемой нормы, делают невозможным ее применение вообще» (А. В. Мицкевич. Акты высших органов Советского государства. «Юридическая-литература», 1967, стр. 24). Но ведь эти соображения вовсе не доказывают, что указанные акты являются нормативными, а не-индивидуальными. Всякий правообразующий юридический факт «сохраняет юридическое значение» до тех пор, пока существуют данные отношения; всякий правопрекращающий факт «раз и навсегда» погашает данные субъективные права и обязанности..

надо    видеть, *что    функции    нормативных   актов   получили   здесь   известное внешнее обособление.

31            Кроме указанных работ А. В. Мицкевича, см. его:  «Правотворческое

значение нормативного акта». «Советское государство и право»,  1965, №  II,

стр.  49—57;   «Общая   теория   советского  права».  «Юридическая  литература»#

1966, стр. 136 и след.

32            И. С. Самощенко.  Некоторые вопросы учения  о нормативных  ак­

тах  социалистического государства. «Правоведение»,   1969, № 3,  стр. 29.

33            Т а м ж е, стр. 29—30.

:22