§1 ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

В общем виде управление может рассматриваться как опреде­ленное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, обеспечения ее функционирования в должном порядке. Сущность управления заключается в при­ведении управляемой системы в соответствие с той законо­мерностью, которая действует в ней. Применительно к управ­лению в области использовании и охраны земель эти положе­ния трактуются следующим образом. Управление в области использования и охраны земель — это упорядочение системы земельных отношений и приведение ее в соответствие с объе­ктивными закономерностями развития природы и общества. Управление в данной сфере обычно рассматривается а двух ас­пектах: как организующая деятельность исполнительных орга­нов государственной власти и местного самоуправления по от­ношению к земле и как особый правовой институт земельно­го права.

До начала экономических и политических реформ в нашей стране управление в сфере использования и охраны земель традиционно связывалось с правом исключительной государ­ственной собственности на землю. Управление единым госу­дарственным земельным фондом считалось составной частью управления государственной социалистической собственно­стью и заключалось в организации его планомерного исполь­зования и регулировании системы отношений, которые уста-

441

442          Земельное право современной России

навливались между государством — собственником земли и землепользователями, осуществлявшими ее эксплуатацию. Впервые эта позиция была выражена в учебнике "Земельное право" !940 г., а затем несколько развита в учебнике 1949 г.1

Позднее это теоретическое положение получило широкую поддержку. Так, Г.А. Аксененок, исследовавший право управле­ния в качестве одного из правомочий государства-собственни­ка, подчеркивал, что право управления является не чем иным, как распорядительной функцией, осуществляемой органами го­сударственного управления и различными ведомствами2. Ана­логичное по сути мнение высказывалось и А.М. Турубинером. Он полагал, что правомочия государства — собственника земли заключаются в распоряжении, управлении землями, земельном контроле, пользовании и владении землей3. Н.И. Краснов, при­знавая наличие у собственника земли — советского государства особого правомочия — права управления, проводит, однако, разграничение между правом управления как элементом права собственности и государственным управлением как формой осуществления функций государства, вытекающих из содержа­ния права государственной собственности на землю. При этом он отмечает, что государственное управление землями предста­вляет собой осуществление государством присущей ему органи­зующей деятельности государственных органов по отношению к земле4.

Подробный анализ различных точек зрения, высказанных по поводу соотношения права государственной собственности на землю и управления земельным фондом приводится в ра­боте В. П. Баяезина5.

В настоящее время указанный выше подход к выявлению правовой основы управления в сфере использования и охра­ны земель неприемлем. В современных условиях, по мнению И.А. Иконицкой, как известно, ликвидирована монополия

1 Земельное право. Учебник / Под ред. А.Н. Никитина, А.П. Павлова. АЛ. Ру-скола. М„ 1940. С. 80—87; Земельное право Учебник. М., 1949. С. 132—133.

; Аксснснок Г.А. Право государствен но В собственности на землю в СССР. С. 216, 218.

? Typv6unep A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. С. 140.

с Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. С. 70—78; Он же. Теоретические основы правового режима земель специального на­значения з СССР: Авторсф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра юрид. наук.

5 Балгзын В.П. Правовой режим земе.гь сельских населенны»; пунктов. М., 1972. С. 35-48.

Глава S. Управление в сфере использования и охраны земель              443

государственной собственности на землю. И если встать на позицию примата права государственной собственности па землю как юридической основы государственного управления земельным фондом, возникает вопрос, не потеряла ли эта де­ятельность государства своего значения и своей роли в обес­печении рационального использования и охраны земель как основы жизнедеятельности всего общества. С нашей точки зрения, на этот вопрос следует ответить отрицательно, по­скольку любая управленческая деятельность государства бази­руется в первую очередь на его властных полномочиях как по­литического суверена1.

Правовой основой управления в сфере использования и ох­раны земель является право территориального верховенства государства, а не право государственной собственности.

Территориальное верховенство является выражением госу­дарственного суверенитета как неотъемлемого элемента между­народной правосубъектности государства. Верховенство государ­ства, в пределах своей территории означает, что не существует иной власти на данной территории, кроме власти этого государ­ства по отношению ко всем лицам и организациям, находящим­ся в пределах его территории. Эта высшая власть государства осуществляется государственными органами в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Территориальное верховен­ство означает также, что в пределах своей территории государ­ство вправе применять методы мастного принуждения для со­блюдения установленного в стране правопорядка.

Российская Федерация является одновременно субъектом международного права и субъектом права, в том числе и зе­мельного, и гражданского.

Являясь собственником земли и других природных ресур­сов, государство обладает точно такими же правомочиями, как и другие собственники. Оно вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью, а также в целях ее за­щиты применять способы, установленные законом. Однако право территориального верховенства касается сферы между­народных отношений, а не отношений собственности на зем­лю и иные природные ресурсы. Поэтому право территориаль­ного верховенства не связано с правом государственной собст­венности на ресурсы природы, в том числе землю.

Иконициая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенден­ции развития. С. 103.

444          Земельное право современной России

Управление в сфере использования и охраны земель пред­ставляет собой подзаконную исполнительно-распорядитель­ную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эф­фективного и рационального использования земель, повыше­ние плодородия почв и организацию их охраны. Характер де­ятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны зе­мель обусловлен принципом разделения властей, закреплен­ным в ст. 10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключа­ется в разграничении сфер деятельности и полномочий госу­дарственных органов, осуществляющих законодательную, ис­полнительную и судебную власть1.

Содержание управления в сфере использования и охраны земель состоит в осуществлении соответствующими органами управленческих функций. Функции управления — это особые по специальным направлениям и характеру виды деятельности, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель. Характер функций управления определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.

К числу функций управления относятся следующие:

государственная регистрация прав на земельные участки и. сделок с ними;

государственный земельный кадастр;

территориальное планирование использования и охраны земель;

изъятие земель;

землеустройство;

мониторинг земель;

контроль за использованием и охраной земель.

Функцией управления до самого последнего времени счита­лась деятельность по разрешению земельных споров, которые рассматривались главным образом в административном поряд­ке. Порядок разрешения земельных споров неоднократно изме­нялся. В настоящее время согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отно-

1 Исходя из такого понимании сущности управления, нет оснований для выводя о том, что управление осуществляют представительные органы власти, как ут­верждается в учебнике "Земельное право" по ред. С.А. Боголюбом (М., 2002. С. 158).

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель              445

шений и развитии аграрной реформы" (ст. 4) все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Признавать ныне разрешение земельных споров одной из функций управления означало бы нарушение принципа разделения властей.

Традиционно различают несколько видов управления ис­пользованием и охраной земель: общее; специальное и ведом­ственное управление.

Общее управление использованием и охраной земель носит территориальный характер. Оно касается всех собственников, владельцев, пользователей и арендаторов в пределах террито­рии всей страны, субъекта Федерации или территории местно­го самоуправления. Такое управление осуществляют соответ­ственно Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта Федерации или органы местного самоуправления в пределах установленной для них компетенции.

Специальное управление использованием и охраной земель осуществляют специально уполномоченные на то государст­венные органы исполнительной власти, для которых выполне­ние соответствующих функций управления является главной задачей. К ним относятся Федеральная служба земельного ка­дастра России (Росземкадастр), Министерство природных ре­сурсов РФ (Минприроды России) и некоторые др. Эти феде-ральные органы осуществляют практически все функции управления использованием и охраной земель.

Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые находятся, как правило, в федеральной государственной соб­ственности. Данный вид управления распространяется на под­ведомственные этим органам организации. К таким органам относятся Министерство природных ресурсов РФ, Федераль­ная пограничная служба РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство обороны РФ и др.