5. ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Потребности общества в создании объектов инфраструктуры, используемых в публичных интересах, приводят к необходи­мости изъятия земельных участков, в том числе и тех, которые находятся в частной собственности, владении, пользовании или аренде. Как правило, такая потребность возникает для строительства различных объектов и сооружений государст­венного или муниципального значения. Изъятые земельные участки затем используются в государственных или муници­пальных целях посредством предоставления их соответствую­щим организациям.

В юридической литературе принято рассматривать предос­тавление и изъятие земельных участков в качестве самостоя­тельных юридически значимых процессов1. Изъятие земель — одна из форм прекращения прав на землю. Оно может произ­водиться исходя из государственных или общественных нужд. Отвод2 же земель может производиться не только для государ­ственных или общественных, но и для других надобностей3.

По действующему земельному законодательству предоста­вление земель и их изъятие также являются различными процедурами. Однако эти две процедуры, как правило, взаи­мосвязаны между собой. Обычно изъятие земель влечет за собой последующее их предоставление какому-либо лицу. Изъятие земельного участка без его предоставления в после­дующем лишено всякого смысла. Пожалуй, к числу исклю­чений из этого правила относятся случаи, когда земельный участок предоставляется из состава земель фонда перерас­пределения и земель запаса.

1              Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 230; Рябов А.А. Пре­

доставление и изъятие земель по советскому праву. Казань, 1972. С. 6.

2              Понятие "отвод земельного участка" ныне не используется в земельном за­

конодательстве. Вместо него применяется более широкое по своему содер­

жанию понятие "формирование земельного участка".

1 Сыродоев НЛ Отвод земель для государственных и общественных организа­ций. М.. 1967. С. 7.

516          Земельное право современной России

Рассмотрим процедуру изъятия земельных участков для го­сударственных или муниципальных нужд, которая предусмот­рена в ст. 49 ЗК РФ. В условиях рыночной экономики особое значение приобретает правовой механизм, обеспечивающий гарантии стабильности прав на землю собственников земель­ных участков, лиц, использующих землю на иных титулах, и защиту их прав. Изъятие земельных участков, в том числе на­ходящихся в частной собственности, является одним из право­вых инструментов, использование которого дает возможность государству принудительно отчуждать земельные участки для использования их в публичных интересах.

Статья 49 ЗК РФ закрепляет основные элементы механиз­ма изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков, когда это необходимо для государственных или муниципаль­ных нужд. Прежде всего следует отметить, что принудительное изъятие (выкуп) допускается только в исключительных случа­ях. Кодекс четко определяет эти случаи.

Во-первых, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков производится, если это необходимо для выполнения международных обязательств Российской Федерации.

Во-вторых, ЗК РФ допускает возможность изъятия (выку­па) земельного участка для размещения объектов государст­венного или муниципального значения только при отсутствии других вариантов возможного их размещения. Таким образом, изъятие (выкуп) земельного участка допускается только в том случае, если объективно невозможно разместить какой-либо объект, не изымая при этом земли, находящиеся в пользова­нии, владении, аренде либо собственности граждан или юри­дических лиц. Правовой гарантией выполнения требований данной нормы являются положения п. 2 ст. 31 ЗК РФ, кото­рые предусматривают, что орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка путем определения ва­риантов размещения объекта.

В-третьих, случаи необходимости изъятия земельных уча­стков могут быть прямо предусмотрены в федеральных зако­нах или законах субъектов Федерации, когда необходимо изъ­ять (выкупить) земли, находящиеся в собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности. Например, согласно ст. 26 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изья-

[авва 8. Управление в сфере использования и охраны земель

517

тием занимаемых ими земельных участков у их собственни­ков, владельцев и пользователей. В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, исполь­зуемых для общегосударственных нужд, объявление природ­ных комплексов и объектов памятниками природы, а терри­торий, занятых ими, территориями памятников природы осу­ществляется постановлением органов исполнительной власти соответствуют их субъектов Федерации по согласованию с Правительством РФ.

Земельное законодательство предусматривает следующие ограничения изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков.

Первое. Ограничения изъятия земельных участков устанав­ливаются в целях охраны земель сельскохозяйственного назна­чения. Так, для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд согласно п. 2 ст. 79 ЗК РФ должны предоставляться земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, либо сельскохозяйствен­ные угодья из состава земель сельскохозяйственного назначе­ния худшего качества по кадастровой стоимости. Допускается предоставление земель более высокого качества, когда это тре­буется для строительства линий электропередачи, связи, до­рог, магистральных трубопроводов и других линейных соору­жений. При этом указанные объекты должны размещаться преимущественно вдоль дорог, существующих трасс и границ полей севооборотов.

Изъятие (выкуп) земельных участков в целях предоставле­ния для несельскохозяйственного использования сельскохо­зяйственных угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень, допускается только в исключитель­ных случаях, перечисленных в п. 3 ст. 79 ЗК РФ. Особо цен­ные продуктивные сельскохозяйственные угодья, виды кото­рых указаны в п. 4 ст. 79 ЗК, могут быть на основании законо­дательства субъектов Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Второе. Регулирование использования земель поселений основано на принципе планирования. Одной из правовых форм планирования использования этих земель являются ге­неральные планы городов и иных поселений. Согласно сг. 36 Градостроительного кодекса РФ генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах  населения   и   государства условия  формирования

518          .               Земельное право современной Риссии

среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социаль­ной инфраструктур, градостроительные требования к сохране­нию объектов историко-культурного наследия и особо охраня­емых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию. Кроме того, земли поселений используются на основе правил землепользования и застройки. Такие правила, как предусматривает ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, являются нормативным правовым актом органа местного са­моуправления, устанавливающим порядок осуществления гра­достроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений. Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселе­ния либо территориальных комплексных схем градостроитель­ного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают схему зонирования — графический материал (границы территори­альных зон различного функционального назначения и кодо­вые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градо­строительные регламенты для каждой территориальной зоны).

Выполнение положений, содержащихся в генеральных пла­нах и правилах землепользования и застройки, призвано обес­печить соблюдение прав граждан и юридических лиц на зе­мельные участки, находящиеся в составе земель поселений. В связи с этим п. 3 ст. 83 ЗК РФ предусматривает, что земель­ные участки в городах и иных поселениях могут быть изъяты (выкуплены) для государственных или муниципальных нужд под застройку только в соответствии с генеральными планами и правилами землепользования и застройки.

Третье. Земли особо охраняемых территорий имеют особый правовой режим, поэтому их использование для иных целей ограничивается или запрещается.

Четвертое. В интересах охраны лесов первой группы, кото­рые выполняют важные природоохранные функции, п. 3 ст. 101 ЗК РФ допускает изъятие земель, занятых лесами первой груп­пы, для государственных или муниципальных нужд только в ис­ключительных случаях.

Процедурные вопросы изъятия (выкупа) земельных участ­ков для государственных или муниципальных нужд урегулиро­ваны в ст. 55 ЗК РФ. Изъятие, в том числе путем выкупа, зе­мельных участков для таких нужд является правовой формой

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель

519

перераспределения земель исключительно в публичных инте­ресах. Безусловным достоинством ЗК РФ является норма, закрепленная в п. 2 ст. 55, которая предусматривает, что при­нудительное отчуждение (выкуп) земельного участка, т.е. уча­стка, который находится в частной собственности, может быть произведено только при условии предварительного и равно­ценного возмещения и только по решению суда.

Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Прину­дительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительно­го и равноценного возмещения. Это означает, что земельный участок может быть изъят у собственника при соблюдении обязательных условий: участок может быть изъят только по решению суда; изъятие может быть осуществлено только в це­лях использования его в публичных интересах, т.е. для удовле­творения государственных или муниципальных нужд; убытки должны быть возмещены собственнику до момента фактиче­ского изъятия; размер возмещенных убытков должен быть рав­ноценным, т.е. справедливым — соответствующим рыночным ценам на данный земельный участок.

Отличительной чертой действовавшего ранее земельного законодательства, регулирующего изъятие земель, было ис­пользование фактически внесудебной процедуры изъятия зе­мельных участков. Сначала принималось решение соответству­ющими органами об изъятии земельного участка, после этого собственник вправе был обжаловать его в судебном порядке.

ЗК РФ разрешил проблему защиты права частной собствен­ности на землю, признав, что, несмотря на наличие каких-либо решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о выкупе земельного участка, в случае несогласия собственника участка единственным осно­ванием прекращения права собственности на землю является судебное решение.

Порядок выкупа земельных участков регулируется граждан­ским законодательством. В соответствии со ст. 279 ГК РФ зе­мельный участок может быть изъят у собственника для государ­ственных или муниципальных нужд путем выкупа. Выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника.

Выкуп осуществляется Российской Федерацией, либо субъ­ектом Федерации, либо муниципальным образованием. Пре-

520

Земельное право современной России

дусмотрено, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается фе­деральными органами исполнительной власти и органами ис­полнительной власти субъектов Федерации. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии зе­мельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений опреде­ляются федеральным земельным законодательством.

Полномочия по изъятию земельных участков для государ­ственных или муниципальных нужд установлены в ст. 9—11 ЗК РФ.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка пись­менно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

Решение соответствующего органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подле­жит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. При этом собствен­ник должен быть извещен о произведенной регистрации с ука­занием ее даты.

Права собственника земельного участка, подлежащего изъ­ятию, определены в ст. 280 ГК. РФ. С момента государствен­ной регистрации решения об изъятии участка и до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка за­трат и убытков, связанных с новым строительством, расшире­нием и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период-Размер платы за изымаемый земельный участок (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглаше­нием с собственником участка, которое включает обязательство государства, субъекта Федерации или муниципального образо­вания уплатить выкупную цену за изымаемый участок. В вы­купную цену входят рыночная стоимость земельного участка и находящегося на кем недвижимого имущества, а также все

Глава 8. Управление в сфере испояыивания и охраны шмель

521

убытки, причиненные собственнику изъятием земельного уча­стка, включая те, которые он несет в связи с досрочным пре­кращением своих обязательств перед третьими липами, в том числе упущенная выгода. По соглашению с собственником до­пускается предоставление взамен изымаемого земельного уча­стка другого участка с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у не­го земельного участка для государственных или муниципаль­ных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, в этом случае орган, при­нявший решение об изъятии, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в тече­ние двух лет с момента направления собственнику участка уве­домления об изъятии (ст. 282 ГК).

В соответствии со ст. 283 ГК РФ в случаях, когда земель­ный участок, изымаемый для государственных или муници­пальных нужд, находится во владении и пользовании на пра­ве пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования, прекращение этих прав осуществляется в поряд­ке, который применяется к выкупу земельных участков, нахо­дящихся в частной собственности.

Статья 57 ЗК РФ устанавливает порядок возмещения убыт­ков, причиненных лицам, использующим земельные участки, в случаях действий, совершенных органами власти, органами местного самоуправления или иными лицами. К таким случа­ям относятся: изъятие земельных участков для государствен­ных или муниципальных нужд; временное занятие земельных участков; ограничения прав лиц на земельные участки; ухуд­шение качества земель в результате деятельности других лиц. В указанных ситуациях причинение убытков является следст­вием правомерных действий, поэтому возмещение ущерба не рассматривается как мера юридической ответственности. Если в гражданском праве возмещение вреда, причиненного право­мерными действиями, является исключением, в спорах об от­воде и изъятии земли возмещение вреда, причиненного этими действиями, является правилом1.

Особенностью возмещения убытков в указанных случаях яв­ляется норма, предусмотренная в п. 2 ст. 57 ЗК РФ, согласно ко­торой убытки возмещаются землевладельцам, землепользовате­лям и арендаторам по основаниям, указанным выше. Собствен-

1 Икоиицкая И А. Разрешение земельных спорой. М„ 1973. С. 26.

512                                                          Земельное прав» современной России

никам же земельных участков убытки, причиненные изъятием земельных участков, не возмещаются, поскольку они компенси­руются в составе выкупной цены за земельный участок.

Убытки возмещаются за счет соответствующих бюджетов либо лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятель­ность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников, землепользователей, землевладельцев и аренда­торов земельных участков или ухудшение качества земель. При расчетах размеров возмещения убытки собственников, земле­пользователей, землевладельцев и арендаторов земельных уча­стков определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о их временном занятии или об ограничении прав собственников, землепользователей, землевладельцев и аренда­торов земельных участков.

Порядок возмещения указанных убытков устанавливается Правительством РФ- Основным актом в данной области явля­ется постановление Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользо­вателям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного произ­водства" (с изм. от 15 мая 1999 г.)1, которое продолжает действовать, но применяется с учетом норм нового ЗК РФ.

Положение распространяется на земли всех категорий ос­новного целевого назначения, за исключением тех земель, для которых действующим законодательством установлен иной порядок возмещения потерь. Положение, во-первых, не регла­ментирует порядок возмещения ущерба в связи с утратой при­родоохранного, оздоровительного, рекреационного значения сельскохозяйственных угодий при их предоставлении для несельскохозяйственных нужд и, во-вторых, не распространя­ется на случаи принудительного выкупа земли у собственни­ков в части возмещения убытков и упущенной выгоды.

В п. 9 Положения говорится о том, что при выкупе или продаже земельных участков убытки собственников земли, включая упущенную выгоду, учитываются в стоимости (цене) выкупаемого или продаваемого участка. Аналогичная норма содержится и в п. 4 Указа  Президента РФ от 27 октября

СЛИП РФ. 1993. № 6. Ст. 433; 1999. № 21. Ст. 2625.

Глава 8, Управление в сфере использования и охраны земель

523

1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и раз­витии аграрной реформы в России"'. Изъятие земельного уча­стка у собственника для государственных и общественных нужд производится в установленном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмеще­ние стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Собственник земельного участка в случае его изъятия имеет право требовать либо возмещения стоимости земли по договор­ной цене и всех иных убытков в полном объеме, либо предоста­вления ему другого земельного участка и возведения на нем строений и сооружений, которые у него были ранее. Если воз­мещение убытков в этой форме полностью не компенсирует причиненный ему вред, собственник может требовать возмеще­ния ему иных убытков. Возможна ситуация, когда стоимость работ при такой форме компенсации будет превышать размер причиненных убытков. В этом случае собственник обязан вы­платить разницу лицу, производившему такие работы.

Некоторые вопросы возмещения убытков в этой ситуации урегулированы в Жилищном кодексе РСФСР от 24 июня 1983 г. (в ред. от 28 марта 1998 Г.; с изм. и доп. от 17 апреля 2001 г.)1. Так, в случае сноса находящихся в собственности граждан жилых домов в связи с изъятием земельных участков для госу­дарственных или общественных нужд указанным гражданам, членам их семей, а также другим гражданам, постоянно прожи­вающим в этих домах, предоставляются по установленным нор­мам квартиры в домах государственного или общественного жилищного фонда. Кроме того, собственникам жилых домов по их выбору либо выплачивается стоимость сносимых домов, строений и устройств, либо предоставляется право использовать материалы от разборки этих домов, строений и устройств по своему усмотрению.

В соответствии со ст. 138 ЖК РСФСР по желанию граждан принадлежащие им жилые дома и строения, подлежащие сно­су, могут быть перенесены и восстановлены на новом месте. Для граждан, дома которых подлежат сносу, по их желанию на новом месте сооружаются жилые дома, строения и устройства, передаваемые им в личную собственность. При этом возмеще­ние стоимости сносимых жилых домов, строений и устройств не производится (ст. 139 ЖК).

1 ВВС РСФСР. 1983- № 26. Ст 8S3; СЗ РФ- 2001. № 17. Ст [647. Далее - ЖК РСФСР.

524                                          Земельное право современной России

В случаях изъятия и предоставления земель для несельскохо­зяйственных нужд размеры убытков землевладельцев, земле­пользователей и арендаторов и потерь сельскохозяйственного производства устанавливаются в составе землеустроительного проекта (землеустроительного дела) на стадии предварительного согласования места размещения объекта и уточняются на стадии изъятия и предоставления земельных участков. Землеустрои­тельный проект подлежит государственной экологической экс­пертизе. При ограничении прав собственников земли, землевла­дельцев, землепользователей и арендаторов или ухудшении качества их земель в результате влияния деятельности организа­ций и граждан размеры убытков и потерь также устанавливают­ся в землеустроительном проекте. Проекты составляются земле­устроительными организациями и представляются местными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству органам местного самоуправления.

В случаях временного занятия земельных участков убытки и потери возмещаются при предоставлении земель в пользова­ние и уточняются после освобождения этих участков. Уточ­ненные размеры убытков и потерь отражаются в акте, состав­ляемом при приемке участка по истечении срока временного пользования, по нормативам и иенам, действующим на мо­мент составления акта. Во всех случаях расчеты убытков и по­терь согласовываются с заинтересованными сторонами и оформляются актом, который регистрируется местной адми­нистрацией. Споры о размерах возмещения убытков и потерь разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией или третейским судом.

Убытки, причиненные изъятием или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, а также ограничением прав лиц, использующих земли, или ухудшением качества их земель в результате влияния, вы­званного деятельностью организаций и граждан, подлежат воз­мещению в полном объеме (включая упущенную выгода в рас­чете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства) лицам, понесшим такие убытки.

Убытки, включая упущенную выгоду, возмещаются органи­зациями, которым отведены земельные участки, а также орга­низациями и гражданами, деятельность которых вызывает ог­раничение прав пользователей земли или ухудшение качества их. земель.

Глава 8. Упрощение в сфере испгтыованчи и охраны земель

515

Возмещению подлежат стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зда­ний и сооружений или затраты по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних на­саждений, незавершенного производства; убытки, вызываемые возникающими неудобствами землевладения и землепользова­ния, а также убытки, необходимые для восстановления ухуд­шенного качества земель; убытки, связанные с ограничением прав лица, использующего землю, упущенная выгода. Оценка жилых домов, объектов культурно-бытового назначения, произ­водственных и иных зданий и сооружений, расположенных на изымаемом или временно занимаемом земельном участке- а так­же находящихся за пределами этого участка, если дальнейшее их использование окажется невозможным, производится по смет­ной стоимости строительства новых зданий, объектов и соору­жений, равных имеющимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым проектам).

Организации, которым отведены изымаемые земельные уча­стки, по согласованию с заинтересованными лицами, использу­ющими земли, вместо возмещения стоимости расположенных на этих участках зданий, объектов и. сооружений могут осуще­ствлять своими силами и средствами (а также силами привле­каемых организаций) перенос их на новое место либо строи­тельство новых зданий и сооружений. Если при строительстве новых зданий, объектов и сооружений предусматривается их модернизация или расширение, дополнительные затраты на это оплачиваются пользователем земли, для которого ведется стро­ительство.

Упущенная выгода также включается в состав убытков лиц, использующих земли, которые причинены изъятием или вре­менным занятием земельных участков. Размер упущенной вы­годы определяется как прекращение получения ежегодного до­хода с изымаемых земель в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Упущенная выгода возмещается организациями, которым отве­дены изымаемые земельные участки, в виде единовременной выплаты, равной доходу, теряемому в течение периода восста­новления нарушенного производства. Ежегодный доход исчис­ляется по фактическим объемам производства в натуральном выражении в среднем за пять лет и ценам, действующим на момент изъятия земель. Размер ежегодного дохода рассчитыва­ется с привлечением данных налоговых инспекций и в необхо-

526                          Земельное право современной России

димых случаях корректируется в расчете на предстоящий пери­од в соответствии со сложившимися темпами инфляции.

Упущенная выгода исчисляется путем умножения величи­ны ежегодного дохода на установленный в названном выше Положении коэффициент, соответствующий периоду восста­новления нарушенного производства. Период восстановления нарушаемого производства устанавливается землеустроитель­ным проектом по отдельным видам нарушаемого и восстанав­ливаемого производства.

Если изымаются земли, занятые плодоносящими плодово-ягодными насаждениями, упущенная выгода возмещается за весь срок, включая год изъятия земель и год получения урожая плодово-ягодных насаждений на новых землях, равного урожаю, достигнутому на изымаемых землях. Упущенная выгода, вы­званная возникшими неудобствами в использовании земель (об­разование островов при наполнении водохранилищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и т.п.), исчисляется как десятикратная разница ежегодных за­трат на эксплуатацию транспортных средств после изъятия зе­мель (с образованием неудобств) и до изъятия земель.

Средства в качестве возмещения убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, а так­же ограничением прав или ухудшением качества земель, вклю­чая упущенную выгоду, перечисляются соответствующими ор­ганизациями и гражданами на расчетные (текущие) счета лиц, использующих земли.

Статья 58 ЗК РФ определяет порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства. Потери — это не "убыт­ки" лиц, использующих земельные участки, а специальный вид возмещения, имеющий принципиально иную, чем убыт­ки, правовую природу1. Это обстоятельство не мешает рассма­тривать возмещение потерь сельскохозяйственного производ­ства в качестве имущественно-правового требования, имею­щего прочную судебную защиту2.

Потери подлежат возмещению в двух случаях: при изъятии сельскохозяйственных угодий и оленьих пастбищ, которые на­ходятся в государственной или муниципальной собственности, для использования их в несельскохозяйственных целях, а также при изменении целевого назначения сельскояозяйетвен-

1              Жариков Ю.Г. Имущсстиснные споры землепользователей. М„ 1980. С. 50.

2              Братусь С.Н. Юридическая ответственность v. законность. М„ 1976. С. 160.

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны жмем

527

ных угодий и оленьих пастбищ, находящихся в частной собст­венности. В этих случаях потери подлежат возмещению в трех­месячный срок с момента принятия соответствующего реше­ния.

Предусмотрено, что потери должны возмещаться теми ли­цами, которым предоставляются соответствующие земельные участки для целей, не связанных с ведением сельского хозяй­ства, и лицами, в интересах которых устанавливаются охран­ные, санитарные и защитные зоны.

Если земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в собственность бесплатно, по­тери подлежат возмещению. Когда земельные участки прода­ются или сдаются в аренду, потери сельскохозяйственного производства соответственно включаются в стоимость земель­ных участков либо учитываются при установлении арендной платы. Потери рассчитываются на основе нормативов стоимо­сти освоения новых земель взамен изымаемых и иных мето­дик, которые утверждаются Правительством РФ, в зависимо­сти от качества сельскохозяйственных угодий.

Потери сельскохозяйственного производства вследствие изъятия сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, выра­жаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей ис­пользуемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятель­ности организаций и возмещаются в целях сохранения уров­ня сельскохозяйственного производства путем восстановле­ния площадей сельскохозяйственных угодий и их качества. Потери возмещаются в размере стоимости освоения равнове­ликой площади новых земель с учетом проведения на них ме­роприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастро­вой оценке).

Под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс меропри­ятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельско­хозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяй­ственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие меропри­ятия).

52В         ___         Земельное право современной России

Стоимость освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд определяется на основании установленных нормативов, которые обеспечивают на осваи­ваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохо­зяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земельных участках или ранее получаемого до сни­жения их качества. Потери, вызванные ограничением исполь­зования или ухудшением качества сельскохозяйственных уго­дий под влиянием деятельности организаций, определяются в процентах от норматива стоимости освоения новых земель пропорционально снижению качества сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке земель).

Для определения размера потерь используются планово-картографические материалы, данные почвенных обследова­ний, земельного кадастра и мониторинга земель. По общему правилу размеры потерь, связанных с изъятием земель, опре­деляются на стадии предварительного согласования места раз­мещения объекта с уточнением при предоставлении земель.

Средства, поступающие в порядке возмещения потерь сель­скохозяйственного производства, зачисляются в доход бюдже­тов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Средства, предназначенные органу местного самоуправления, зачисляются в его бюджет в трехмесячный срок после отвода земельного участка в натуре.

Согласно ст. 58 ЗК РФ при переводе лесных земель в нелес­ные земли для использования их в целях, не связанных с веде­нием лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или при изъятии земель лесного фонда потери лесного хозяйства возмещаются лицами, которым предоставляются эти земли. Порядок возмещения потерь лесного хозяйства утверждается Правительством РФ.

В соответствии со ст. 46 Л К РФ перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с велением лесного хо­зяйства и пользованием лесным фондом, и/или изъятие зе­мель лесного фонда в лесах первой группы относится к пол­номочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. К числу полномочий субъектов Федерации в этой области сог­ласно ст. 47 ЛК РФ относится перевод лесных земель в нелес­ные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйст­ва и пользованием лесным фондом, и/или изъятие земель лес­ного фонда в лесах второй и третьей групп.

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель              529

Статья 63 ЛК РФ предусматривает, что перевод лесных зе­мель в нелесные земли для использования их в целях, не свя­занных с велением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъятие земель лесного фонда осуществляются в лесах первой группы — Правительством РФ по представле­нию органа государственной власти субъекта Федерации, сог­ласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством; в лесах второй и третьей групп — органом госу­дарственной власти субъекта Федерации по представлению соответствующего территориального органа федерального ор­гана управления лесным хозяйством.

При переводе лесных земель в нелесные земли для исполь­зования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйст­ва, пользованием лесным фондом, или изъятии земель лесно­го фонда с граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляются перевод и изъятие, взимается плата. Убытки, связанные с изъятием земель лесного фонда, возмещаются ле­сопользователю в полном объеме в порядке, установленном Правительством РФ.

Статья 85 ЛК РФ регулирует вопросы возмещения лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством убытков и потерь лесного хозяйства. Так, возмещение убытков и потерь лесного хозяйства лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ. Однако до настоящего времени нет нор­мативного правового акта, определяющего данный порядок.

Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для ис­пользования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяй­ства и пользованием лесным фондом, и/или порядок изъятия земель лесного фонда утвержден постановлением Правительст­ва РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200'. Перевод и/или изъятие земель лесного фонда осуществляются по инициативе юридиче­ских лиц или граждан с согласия территориальных органов Минприроды России, Федеральной службы земельного кадаст­ра России (на основании заключения государственной экологи­ческой экспертизы) и других заинтересованных органов. При переводе лесных земель в нелесные с целью разработки полез­ных ископаемых или добычи торфа обязательно также согласо­вание с органами государственного горного надзора и террито­риальными органами Министерства природных ресурсов РФ.

1 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4538.

34 Звк. 7086

530          Земельное право современной России

Перевод лесных земель в нелесные земли для использова­ния их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, может осуществляться либо для временного (на срок до 25 лет) использования без исклю­чения из состава лесного фонда, либо с изъятием земель и ис­ключением их из состава лесного фонда. При переводе лесных земель в нелесные одновременно решается вопрос об услови­ях изъятия и предоставления земельного участка, о плате за перевод лесных земель в нелесные и размерах убытков, свя­занных с изъятием земель лесного фонда. Подготовка доку­ментации по переволу и/или изъятию земель осуществляется территориальными органами Федеральной службы земельного кадастра России.

Процессуальные вопросы урегулированы в Положении о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с веде­нием лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, ут­вержденном приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. № 69.

Юридические лица и граждане, заинтересованные в предо­ставлении земельных участков, обращаются с заявлением в ор­ган местного самоуправления. В тех случаях, когда испраши­ваются земельные участки для расширения существующих объектов, проверяется правильность использования ранее от­веденных земель, а также состояние работ по рекультивации нарушенных земель. Земельные участки для разработки полез­ных ископаемых открытым способом и добычи торфа отводят­ся по согласованию с органами государственного горного над­зора, как правило, после приведения ранее предоставленных земельных участков в состояние, пригодное для хозяйственно­го использования, и возвращения их прежним владельцам.

В случае обоснованности заявления по поручению органа местного самоуправления земельные комитеты осуществляют подготовку землеустроительного дела. Орган местного самоуп­равления рассматривает материалы землеустроительного дела и принимает постановление. Указанное постановление вместе с землеустроительным целом направляется органу исполни­тельной власти субъекта Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта Федерации на ос­новании согласований с органом управления лесным хозяйст­вом и соответствующими органами по охране окружающей среды, здравоохранению, архитектурно-планировочными и другими принимает постановление и обращается в Правитель-

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель

531

ство РФ с просьбой о разрешении перевода лесных земель в нелесные и изъятия нелесных земель. Адресованная Прави­тельству РФ просьба вместе с землеустроительным делом на­правляется на заключение в Минприроды России — для зе­мель лесхозов и военного ведомства или Федеральную службу земельного кадастра России — для лесов совхозов, колхозов и других сельскохозяйственных организаций. Распоряжение Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные явля­ется основанием для изъятия земель лесного фонда и предос­тавления их в пользование.

Некоторые цели, для которых осуществляется перевод, оп­ределены в Указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", п. 15 которого устанавливает, что для ведения кре­стьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородниче­ства, индивидуального жилищного строительства с разреше­ния Правительства РФ допускается изъятие земель в лесах первой группы, не включенных в состав природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения. Допус­кается также выделять по согласованию с органами лесного хозяйства крестьянским (фермерским) хозяйствам лесные зе­мли с использованием их для комплексного ведения сельско­го и лесного хозяйства в соответствии с требованиями лесно­го законодательства.

Положения федерального законодательства развиваются в законодательстве субъектов Федерации. Одновременно на уровне субъектов Федерации восполняются пробелы, имею­щиеся в федеральном законодательстве.

В законодательстве субъектов Федерации рассматриваемому вопросу уделено значительное внимание. Например, в Москов­ской области действует Закон от 28 июля 1999 г. № 51/99-03 "О плате за перевод лесных земель в нелесные земли для использо­вания их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъятие земель лесного фонда в Московской области" (с изм. от 8 июля 2000 г.)1.

Согласно ст. 1 Закона за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъя­тие земель лесного фонда с граждан и юридических лиц, в ин­тересах которых осуществляются указанные перевод и/или изъ-

Народная газета. 1999   14 авг.; 2000. 20 июля.

532          Земельное право современной России

ятие, взимается плата. Размер платы за перевод и/или изъятие земель лесного фонда устанавливается на основании кадастро­вой оценки переводимого и/или изымаемого участка лесного фонда и равен восстановительной стоимости этих земель.

Расчет платы за перевод и/или изъятие конкретного участ­ка лесного фонда осуществляется соответствующим лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством (или ле­схозом Министерства общего и профессионального образова­ния РФ).

В ст. 2 Закона используется такое понятие, как восстанови­тельная стоимость лесных земель, которая определяется на основе базовых нормативов восстановительной стоимости на­саждений, устанавливаемых для основных лесообразующих пород в Московской области, и кадастровых показателей. К кадастровым показателям Закон относит целевое назначение лесов (категории зашитности); категорию земель; продуктив­ность лесных земель (класс бонитета); местоположение пере­водимых и/или изымаемых участков лесного фонда.

Установлены базовые нормативы восстановительной стои­мости насаждений для основных лесообразующих пород в сле­дующих размерах: сосновые — 157 599 руб./га; сосново-лист-венные — 143 732; еловые — 196 045; елово-сосновые — 182 521; елово-лиственные —162 944; твердолиственные — 119 435, из них дубовые — 237 068; мелколиственные — 130 215, из них липовые — 112 349 руб./га.

С учетом местоположения переводимых и/или изымаемых участков лесного фонда восстановительная стоимость по клас­сам бонитета и категориям защитности, имеющимся в лесах на территории Московской области, устанавливается согласно приложениям к данному Закону. Индексация базовых норма­тивов восстановительной стоимости насаждений для основных лесообразующих пород производится в порядке, установлен­ном постановлением губернатора Московской области по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.

Восстановительная стоимость земель сельскохозяйственно­го использования (пашни, сенокосы, пастбища, сады, ягодни­ки и другие земли), находящихся в составе земель лесного фонда, определяется на основе нормативной цены сельскохо­зяйственных земель, установленной для земель соответствую­щего качества, и коэффициентов, установленных согласно приложениям   к данному  Закону.   Восстановительная   стой-

Глава 8. Управление в сфере использониния и охраны земель

533

мость нелесных земель лесного фонда, занятых лесными доро­гами (без улучшенного покрытия) и просеками, приравнивает­ся к стоимости примыкающих к ним лесных земель.

В соответствии со ст. 4 Закона стоимостная оценка объектов недвижимости (зданий, сооружений, мелиоративной сети и др.) при изъятии земель лесного фонда определяется в установлен­ном порядке. При переводе и/или изъятии участков лесного фонда, на которых произрастают редкие и исчезающие виды растений, охраняемые на территории области, размер платы увеличивается на величину затрат, связанных с выращиванием каждого отдельного экземпляра растений в искусственных ус­ловиях. Величина затрат устанавливается законодательством Московской области.

Платежи за перевод и/или изъятие земель лесного фонда согласно ст. 5 Закона с граждан и юридических лиц, в интере­сах которых осуществляются указанные перевод и/или изъя­тие, направляются на счет соответствующего лесхоза феде­рального органа управления лесным хозяйством или лесхоза Министерства общего и профессионального образования РФ на возмещение потерь лесного хозяйства в соответствии с за­конодательством. До вступления в силу порядка возмещения потерь лесного хозяйства, определяемого Правительством РФ в соответствии с ЛК РФ, указанный порядок принимается Правительством Московской области.

Платежи за перевод и/или изъятие земель лесного фонда осуществляются гражданами и юридическими лицами, в инте­ресах которых производятся указанные перевод и/или изъятие земель лесного фонда, в месячный срок со дня издания губер­натором Московской области постановления о переводе и/или изъятии земель на основании платежных документов, выписы­ваемых соответствующим лесхозом.

Нормативные правовые акты, регулирующие данный вопрос, приняты и в других субъектах Федерации. Например, в Амур­ской области действует Закон от 1 февраля 1999 г. № 125-03 "О плате за перевод лесных земель в нелесные земли для использо­вания их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъятие земель лесного фонда". Закон устанавливает размер платы, взимаемой с граж­дан и юридических лиц, в интересах которых осуществляются перевод лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ве­дением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъятие земель лесного фонда.

534

Земельное право современной России

Статья 2 Закона предусматривает, что перевод лесных зе­мель в нелесные земли для использования их в целях, не свя­занных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъятие земель лесного фонда производятся в порядке, установленном Правительством РФ.

Перевод лесных земель в нелесные и/или их изъятие до­пускаются в следующих случаях: для использования участков лесного фонда при строительстве капитальных сооружений промышленного и социально-бытового назначения; для раз­работки полезных ископаемых, добычи торфа и строитель­ных материалов (камня, гравия, глины и др.); для прокладки трубопроводов, строительства дорог, линий электропередачи, линий связи и прочих коммуникаций; для проведения мели­оративных и других работ, связанных с вырубкой древесно-кустарниковой растительности и нарушением почвенного покрова; для проведения других видов работ, предусмотрен­ных законодательством РФ.

Статья 3 Закона предусматривает, что при переводе лесных земель в нелесные земли для использования в целях, не свя­занных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и/или изъятии земель лесного фонда с граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляются ука­занный перевод и/или изъятие, взимается плата согласно ус­тановленным нормативам.

В зависимости от природно-экономического района распо­ложения участков лесного фонда применяются соответствую­щие коэффициенты кратности платы:

запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохрани­лищ и других водных объектов, покрытые лесом, — 2,0;

запретные полосы лесов, защищающие нерестилища цен­ных промысловых рыб, — 4,0;

защитные полосы лесов вдоль дорог — 3,0;

памятники природы, леса зеленых зон поселений и хозяй­ственных объектов, леса первой, второй и третьей зон округов санитарной охраны курортов, особо ценные лесные масси­вы - 5,0.

Установленные нормативы и коэффициенты кратности пла­ты действуют до появления кадастровой оценки лесного фон­да, после чего пересматриваются на основании этой оценки.

Взимаемая плата направляется лесхозу федерального орга­на управления лесным хозяйством на возмещение потерь лес-

Глава 8. Управление в сфере итодыования и охраны земель  535

ного хозяйства. Убытки, связанные с изъятием земель лесного фонда, возмещаются лесопользователю в полном объеме в по­рядке, установленном Правительством РФ.