8. КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Законодательство выделяет четыре вида контрольной деятель­ности за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельного контроля): государст­венный; муниципальный, общественный и производственный земельный контроль.

 4'. Управление я сфере использования и охраны земель

553

Государственный контроль за использованием и охраной зе­мель — важнейшая функция управления. Государственный зе­мельный контроль осуществляется за соблюдением земельно­го законодательства и требований охраны и использования зе­мель1. Правовые основы осуществления этой функции сфор­мулированы в ст. 71 ЗК РФ.

Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации было утверждено постановлением Совета Минист­ров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (с изм. от 12 марта 1996 г.)г. Специально уполномоченными государ­ственными органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, являются Фе­деральная служба земельного кадастра России, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство здравоохранения РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и их органы на местах. Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии между собой и с органами представительной и исполнительной власти.

В соответствии с возложенными на них задачами эти госу­дарственные органы осуществляют контроль в соответствии со своей компетенцией; организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функциональ­ного зонирования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее исполь­зование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разруше­нию историко-культурного наследия и природных ландшаф­тов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников; ин­формируют население о состоянии земельного фондл, об эф­фективности его использования и принимаемых мерах по ох­ране земель и т.д.

Каждый из указанных государственных органов решает свои задачи в сфере государственного контроля за использова­нием и охраной земель б зависимости от основного направле­ния его деятельности.

1              Волков ГА., Голиченков Л.К.. Козырь О.М. Комментарий. Земельный кодекс

Российский Федерации. М„ 2002. С. 224.

2              САЛП РФ. 1994. J* 2, Ст. 78; СЗ РФ. 1996. N° 13. Ст. 1345.

554          Земельное право современной России

Федеральная служба земельного кадастра России и ее органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюде­нием организациями и гражданами земельного законодательст­ва и установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением: реализацией мер по недопущению самовольного занятия земельных участков; пре­доставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий; своевременной рекультивацией нарушенных земель; проектированием, размещением и строительством объе­ктов, оказывающих влияние на состояние земель; своевремен­ной и качественной реализацией мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания и иных негативных процессов.

Несколько иную направленность имеет деятельность Мин­природы России. Это ведомство и его органы на местах осуще­ствляют государственный контроль за выполнением природо­охранных требований при отводе земель под все виды хозяйст­венной деятельности; соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обра­ботки почв, а также при размещении, проектировании, строи­тельстве и эксплуатации предприятий и других объектов; реализацией мер по предотвращению захламления земель, за­грязнения почв; соблюдением установленного режима исполь­зования земель природоохранного, приводно-заповедного и рекреационного назначения; реализацией мероприятий по пре­дотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деграда­цию и загрязнение земель; осуществлением мониторинга земель и землеустройства; соблюдением земельного законодательства в части охраны земель; выполнением мероприятий по пресечению самовольного занятия земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; осуществлением работ по рекультивации нарушенных земель.

Департамент государственного санитарно-эпидемиологи­ческого надзора центрального аппарата Министерства здра­воохранения РФ и его органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением санитарного за­конодательства при использовании земельных участков, ус­тановлении охранных, санитарно-защитных, оздоровитель­ных и рекреационных зон, а также при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных ма-

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель

555

териалов и отходов производства; выполнением мероприя­тий по предотвращению загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний.

Госстрой России и его органы на местах осуществляют го­сударственный контроль за соответствием градостроительной деятельности в городах и других поселениях утвержденной градостроительной документации; соблюдением норм и пра­вил планировки и застройки городов и других поселений, а также установленного порядка использовании территорий с особым режимом градостроительной деятельности; реализаци­ей мер по предотвращению самовольного строительства, вы­рубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; предоставлением земельных участков в го­родах и других поселениях в соответствии с их целевым назна­чением и градостроительными требованиями.

Должностные лица указанных органов по государственному контролю за использованием и охраной земель имеют право в пределах своей компетенции:

■ направлять в соответствующие органы материалы о нару­шениях земельного законодательства для решения вопро­са о привлечении виновных лиц к ответственности;

обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по де­

лам о возмещении ущерба, причиненного в результате на­

рушения земельного законодательства;

приостанавливать строительство, разработку месторожде­

ний полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объек­

тов,   проведение   агротехнических,   лесомелиоративных,

геолого-разведочных и иных работ, если они осуществля­

ются с нарушением земельного законодательства, а также

если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экс­

пертизу либо получившим отрицательное заключение;

вносить в местную администрацию предложения о полном

или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в

случаях, предусмотренных земельным законодательством;

составлять протоколы о нарушениях земельного законо­

дательства и передавать их на рассмотрение в соответст­

вующие комиссии для привлечения виновных к админи­

стративной ответственности или рассматривать дела о на­

рушениях земельного законодательства самостоятельно;

беспрепятственно посещать при предъявлении служебно­

го удостоверения предприятия, организации и учрежде­

ния, обследовать земельные участки;

556          Земельное право современной России

давать предприятиям, организациям  и учреждениям,  а

также гражданам обязательные для исполнения предписа­

ния по вопросам охраны земель, устранения нарушений

земельного законодательства;

приостанавливать  исполнение  неправомерных решений

по вопросам изъятия и предоставления земельных участ­

ков до рассмотрения протестов в соответствующих орга­

нах;

вносить в соответствующие финансово-кредитные органы

обязательные для исполнения предписания о прекраще­

нии   финансирования   (кредитования)   строительства   и

эксплуатации объектов и других работ в случае их приос­

тановки, а также при отсутствии документов, удостоверя­

ющих права на землю.

Должностные лица, осуществляющие контроль, несут от­ветственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства и объективность материалов про­водимых проверок. Убытки, причиненные собственникам зем­ли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам не­правомерными действиями должностных лиц, возмещаются в порядке, установленном законодательством. Жалобы на дейст­вия (решения) должностных лиц, осуществляющих контроль, и на послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.

Порядок осуществления рассматриваемой функции регули­руется несколькими ведомственными нормативными актами, в частности Инструкцией по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной зе­мель органами Минприроды России, утвержденной приказом этого ведомства от 25 мая 1994 г. № 1601. Государственный зе­мельный контроль осуществляется в тесном взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти, конт­рольно-инспекционными службами Федеральной службы зе­мельного кадастра России, санитарного и архитектурно-стро­ительного надзора, правоохранительными, лесохозяйственны­ми, водохозяйственными, сельскохозяйственными и другими органами.

1 РВ. 1994. 6 июля.

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель

557

В состав контрольно-инспекционной службы, осуществля­ющей госземконтроль в системе Минприроды России, входят структурное подразделение Министерства по госземконтролю, подразделения по охране земель территориальных (субъектов Федерации) органов Минприроды России, местные (межрай­онные, районные и городские) органы Минприроды России, специализированные инспекции аналитического контроля.

Порядок осуществления государственного контроля за ис­пользованием и охраной земель в городских и сельских поселе­ниях, включая поселения, имеющие временное значение и не­постоянный состав населения, по вопросам, отнесенным земельным, градостроительным и иным законодательством РФ к полномочиям органов архитектуры и градостроительства и ор­ганов Госстроя России, регулируется Инструкцией о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержден­ной приказом Госстроя России от 2 августа 1999 г. № 18'.

Инструкция предназначена для должностных лиц и комис­сий органов архитектуры и градостроительства, должностных лиц госархстройнадзора. Контроль за использованием земель в поселениях в соответствии с полномочиями, установленными градостроительным и земельным законодательством, осущест­вляют Госстрой России, органы архитектуры и градострои­тельства субъектов Федерации, органы архитектуры и градо­строительства городов, районов и других муниципальных об­разований, органы госархстройнадзора.

Органы архитектуры и градостроительства проводят конт­роль за:

соблюдением осуществления всех видов градостроитель­

ной деятельности в соответствии с утвержденной градо­

строительной документацией, федеральными и террито­

риальными градостроительными нормативами и правила­

ми, правилами землепользования и застройки поселений;

соблюдением установленного порядка использования тер­

риторий с особым режимом градостроительной деятель­

ности;

реализацией мер по предотвращению самовольного стро­

ительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых

насаждений общего пользования в поселениях;

БНА. 1959. № 45-

558                          Земельное право современной России

предоставлением земельных участков в поселениях в со­

ответствии с их целевым назначением и градостроитель­

ными требованиями;

выполнением работ по строительству и реконструкции

объектов недвижимости в соответствии с разрешением на

строительство (за исключением объектов, отнесенных к

компетенции органов госархстройнадзора).

Органы госархстрой надзора проводят контроль за осущест­влением работ по строительству и реконструкции объектов не­движимости в соответствии с разрешением на строительство по тем объектам, контроль за которыми отнесен к их компе­тенции нормативными правовыми актами РФ, органов госу­дарственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Эти государственные органы осуществляют контроль за использованием земель в поселениях во взаимо­действии с соответствующими органами государственной вла­сти, органами местного самоуправления, органами Минпри­роды России, органами санитарно-эпидемиологического над­зора, другими органами государственного контроля и надзора, а также между собой.

Вопросы государственного контроля за использованием и охраной земель регулируются также приказом Роскомзема от 12 января 1994 г. № 1 "О Положении о порядке осуществле­ния государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации" и письмом Госкомсанэпид-надзора России от 9 ноября 1995 г. № И-20/23-1П "О разъяс­нении порядка осуществления контроля".

В соответствии со ст. 72 ЗК. РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муници­пального образования осуществляют органы местного самоуп­равления или уполномоченные ими органы в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном норматив­ными правовыми актами органов местного самоуправления. Муниципальному земельному контролю присущи три призна­ка. Он осуществляется а) за использованием земель; б) на тер­ритории муниципального образования; в) органами местного самоуправления1.

Закон РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. от 21 марта 2002 г.) определя-

1 Голиченков Л.К., Волков Г.А., Козырь О.М. Земельный кодекс Российской Фе­дерации. Постатейный научно-практический комментарий. С. 246.

Глава S. Управление в сфере использования и охраны шмель              559

ет компетенцию органов местного самоуправления в рассмат­риваемой сфере в ст. 51, 60 и 71, а именно: осуществление го­сударственного контроля за использованием и охраной земель. Ныне данное положение не соответствует ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя из этого следует, что органы местного самоуправления осуществ­ляют не государственный, а муниципальный земельный конт­роль, что и предусмотрено в ст. 72 ЗК РФ.

Общественный земельный контроль за соблюдением устано­вленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуп­равления решений, затрагивающих предусмотренные Земельным кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований к ис­пользованию и охране земель осуществляют органы территори­ального общественного самоуправления, другие общественные организации (объединения) и граждане (ст. 72 ЗК).

Роль территориального общественного самоуправления в местном самоуправлении определена ст. 27 Федерального зако­на от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации" {с изм. от 21 марта 2002 г.). Под территориальным обществен­ным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муници­пальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в воп­росах местного значения непосредственно населением или че­рез создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Пункт 3 ст. 56 названного Закона устанавливает, что дея­тельность территориального общественного самоуправления регулируется ст. 80—86 Закона РФ "О местном самоуправле­нии в Российской Федерации" в части, не противоречащей Конституции РФ и указанному Федеральному закону, до при­нятия соответствующих законов субъектами Федерации.

Согласно ст. 80 Закона РФ о местном самоуправлении си­стема территориального общественного самоуправления вклю­чает общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; орга-

560          Земельное право современной России

ны территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в них органы местного самоуправления не формируются), иные органы самоуправления населения по месту жительства (сове­ты или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

По инициативе жителей на основе их свободного волеизъ­явления создаются органы территориального общественного самоуправления. Общее собрание (сход) или конференция жи­телей устанавливают срок полномочий органов территориаль­ного общественного самоуправления самостоятельно. Компе­тенция этих органов закрепляется в их положениях (уставах) с учетом полномочий, которые передают им представительные органы и местная администрация. В соответствии с уставом (положением) о местном самоуправлении органы территори­ального общественного самоуправления могут являться юри­дическими лицами.

Законодательство о местном самоуправлении предоставляет право органам территориального общественного самоуправле­ния:

создавать в установленном порядке предприятия и орга­

низации, удовлетворяющие потребности населения в то­

варах и услугах;

выступать заказчиком работ по благоустройству террито­

рии,   коммунальному обслуживанию населения,  строи­

тельству,   эксплуатации   и  ремонту  жилищного  фонда,

объектов социальной инфраструктуры с использованием

предусмотренных  на  их выполнение средств  местного

бюджета и собственных финансовых ресурсов;

кооперировать на добровольной основе средства населе­

ния, предприятий, учреждений и организаций для финан­

сирования целевых социальных программ;

участвовать собственными ресурсами в создании и дея­

тельности финансово-кредитных учреждений на акцио­

нерной или паевой основе;

организовывать иную экономическую деятельность,  не

запрещенную законодательством, с целью удовлетворения

социально-экономических потребностей населения;

Глава 8. Управление в сфере использования и охраны земель

561

• определять в соответствии со своим положением (уста­вом) штаты и порядок оплаты труда работников.

Однако ведение самостоятельной хозяйственной деятельно­сти, кроме указанной, не допускается. ЗК РФ дополняет круг полномочии территориального общественного самоуправле­ния, предоставляя право общественного земельного контроля.

Правовое положение общественных объединений определе­но в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об об­щественных объединениях" (с изм. от 21 марта 2002 г.)1, кото­рый устанавливает, что право граждан на объединение вклю­чает право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения об­щих целей без предварительного разрешения органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, право вступать в существующие общественные объединения на усло­виях соблюдения норм их уставов либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объе­динений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном указанным Законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государст­венной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Статья 5 Закона содержит определение понятия "об­щественное объединение". Под общественным объединением по­нимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединив­шихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.

Закон предусматривает следующие организационно-право­вые формы общественных объединений: общественная орга­низация; общественное движение; общественный фонд; обще­ственное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Согласно ст. 27 Закона общественное объединение вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной

СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2002. № 12. Ст. 1093.

36 Зак 70B 6

562

Земельное право современной России

власти и органов местного самоуправления в порядке и объе­ме, предусмотренными данным Федеральным законом и дру­гими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой ин­формации и осуществлять издательскую деятельность; пред­ставлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах госу­дарственной власти, органах местного самоуправления и об­щественных объединениях; осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях.

Общественные объединения также наделены правом высту­пать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной вла­сти; участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации о выборах; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при про­ведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистра­ции общественного объединения как политического общест­венного объединения). Учитывая роль и значение обществен­ных объединений, ЗК РФ возлагает на них функцию общест­венного земельного контроля.

Согласно ст. 73 ЗК РФ производственный земельный конт­роль осуществляют собственник, землепользователь, землевла­делец, арендатор земельного участка в процессе хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее зе­мельный участок, обязано предоставить сведения об организа­ции производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контро­ля в порядке, установленном Правительством РФ.

Статья 73 ЗК РФ содержит требование к лицам, которые осуществляют хозяйственную деятельность на земельном уча­стке независимо от того, на каком титуле они им обладают, об организации производственного земельного контроля. Однако данное требование не касается граждан, использующих земельные участки для индивидуального жилищного или дач­ного строительства, садоводства, огородничества и т.п. Это требование не адресовано и юридическим лицам, не осущест­вляющим производственной деятельности.

Главной задачей производственного земельного контроля является проверка соблюдения всех предусмотренных земель-

Глава Я. Управление а сфере использования и охраны земель             563

ным и иными отраслями законодательства требований, касаю­щихся обеспечения рационального использования и охраны зе­мель. Фактически речь идет об осуществлении самоконтроля.

Лицо, которое использует земельный участок в каких-либо производственных целях, например для ведения сельского хо­зяйства, лесного хозяйства или для промышленного произ­водства, обязано организовать производственный земельный контроль и сообщить об этом в Федеральную службу земель­ного кадастра в порядке, который будет установлен Прави­тельством РФ,