§ 1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Правовая охрана природы (окружающей природной среды) имеет две основные формы, как пишет Н.И. Краснов, — кон­сервативную охрану, т.е. запрещение или ограничение пользо­вания природными объектами (природным комплексом) в це­лях охраны от антропогенного воздействия (заповедники, за­казники и т.д.), и охрану в процессе использования природно­го объекта, т.е. обеспечение рационального использования. Правовая охрана природы никак не может рассматриваться как обособленная от природопользования область обществен­ных отношений. Использование и охрана природы — это две стороны одного явления1. Действительно, проблема правовой охраны земель не возникает сама по себе. Главной причиной осуществления мер по охране земель является объективная не­обходимость устранения негативных последствий, возникаю­щих в результате использования земельных ресурсов. Если зе­мли не используются, они не нуждаются и в охране, посколь­ку такая проблема вообше не встает.

Сущность правовой охраны земель заключается прежде всего в соблюдении правил их рационального использования. Установленный в земельном праве порядок рациональною ис­пользования земель предполагает их сохранение, восстановле­ние и улучшение2.   В содержание правовой охраны земель

' Права природопользования в СССР. М., 1990 С. 10.

1 См.: Забелышепский А.А. Природоохранительная функция советского земель­ного права. Свердчонск, 1982; Он же. Экологические вопросы советского зе­мельного права. Свердловск, 1985.

578

Глава 9. Правовая охрана земель   579

включаются правовые нормы, регулирующие вопросы обеспе­чения сохранения и повышения плодородия почв, предотвра­щения их истощения, загрязнения и разрушения и т.д., т.е. ох­раны земель как средства производства, а также охраны зе­мель, используемых в качестве пространственно-территори­ального базиса. Охрана земель обеспечивается в процессе их хозяйственного использования1.

Использование земель оказывает в ряде случаев неблаго­приятное воздействие на состояние не только непосредствен­но земель, но и других объектов природы: вод, лесов, недр, животного и растительного мира, атмосферного воздуха. Поэ­тому целью правовой охраны земель является обеспечение со­хранения благоприятного состояния не только земель, но и сопредельных с ними природных объектов, всей окружающей среды в целом.

Между тем содержание правовой охраны земель отнюдь не исчерпывается правовым регулированием комплекса мер по рациональному использованию и охране земель в процессе их эксплуатации. На состояние земель (почв) также оказывает влияние хозяйственная деятельность, непосредственно не свя­занная с их использованием. Речь идет о вредных негативных воздействиях на окружающую природную среду: физических, химических и биологических. Этот момент обязательно следу­ет учитывать при анализе вопросов правовой охраны земель.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об охране окружаю­щей среды" земли и почвы отнесены к числу объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяй­ственной и иной деятельности. Формулировка ст. 12 ЗК РФ о том, что земля в нашей стране охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей тер­ритории, взятая из ст. 9 Конституции РФ, означает, что в ос­нове правового регулирования охраны земель заложен публич­ный интерес.

В п. 1 ст. 12 ЗК РФ закреплены критерии, которые в про­цессе правового регулирования использования земель позво­ляют обеспечить охрану земельных ресурсов. Таких критериев два. Во-первых, при использовании земель должно быть обес­печено сохранение экологических систем. Понятие "экологи-

1 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова и Е.А. Галиновской. С. 49.

580          Земельное право современной России

ческая система" в национальном законодательстве отсутству­ет. Однако оно раскрывается в ст. 2 Конвенции о биологиче­ском разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.)1. Поня­тие "экосистема" означает динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функци­ональное целое. Во-вторых, при использовании земель долж­на быть обеспечена возможность выполнения землей как при­родным ресурсом двух ее главных функций: выступать как средство производства и как территориально-пространствен­ны и базис.

Целями охраны земель являются: предотвращения деграда­ции, загрязнения, захламления, нарушения земель, других не­гативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности и обеспечение улучшения и восстановления земель, подверг­шихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Таким образом, цели охраны земель заключают­ся в том, чтобы, с одной стороны, предотвратить последствия вредных негативных воздействий на них, с другой — обеспе­чить улучшение и восстановление земель. В чем суть правово­го содержания этих вредных последствий?

Так, под деградацией земель сельскохозяйственного назна­чения ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" понимает ухудше­ние свойств земель сельскохозяйственного назначения в ре­зультате природного и антропогенного воздействий.

Согласно ст. 1 названного Закона загрязнение почв — содер­жание в почвах химических соединений, радиоактивных эле­ментов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую при­родную среду, плодородие земель сельскохозяйственного на­значения. Понятие загрязнения земель закреплено также в Инструкции по организации и осуществлению государствен­ного контроля за использованием и охраной земель органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации, утвержденной приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. N° 160-. Это ухудшение в результате антропогенной деятельно-

1              Бюллетень международных договором- 1996- № 9. С. 3.

2              РГ. 1994. 6 июля.

Глина 9. Правовая охрана земель

581

сти (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующееся увеличением (появлением) объема химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на нача­ло сравниваемого периода).

В данной Инструкции сказано, что захламление земель представляет собой размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производст­венных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строи­тельный мусор, древесные остатки и др.)- Трактовка понятия захламления земель как накопления (складирования) на зе­мельных участках коммунально-бытовых отходов, отходов производственной деятельности предприятий и транспорта, порубочных остатков на просеках и лесных делянках, склади­рования строительных материалов, оборудования и т.п. в не­предусмотренных для этих целей местах содержится в Опре­делении основных понятий видов нарушений земельного за­конодательства, утвержденном Роскомземом 29 марта 1994 г. № 3-14-1/404.

Какие действия являются нарушением земель, можно выяс­нить на основе анализа постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы"1. Нарушение земель следует рассматривать как разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, свя­занных с нарушением поверхности почвы.

Определение понятия "восстановление земель" сформулиро­вано применительно к землям сельскохозяйственного назначе­ния в ст. I Федерального закона "О государственном регулиро­вании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Это понятие включает воспроизводство плодоро­дия земель сельскохозяйственного назначения — сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назна­чения посредством систематического проведения агротехниче­ских, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, про-тивоэрозионных и иных мероприятий.

'САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.

582                                          Земельное права свереметюп Ьссии