2

Одновременно с этим встает вопрос и об оптимальном количестве субъектов Федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит разное число субъектов, которое не является константным. Однако Российская Федерация в вопросе количества ее субъектов оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, «обремененного» таким количеством субъектов. Поскольку управление как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации проблематично, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, следовательно, сокращение их числа на основе экономических критериев.

Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов Федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации.

Поэтому предложения об укрупнении субъектов Федерации, т. е. об уменьшении их количества, с этой точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Количество субъектов после укрупнения не определено, и проектов с указанием на таковое существует превеликое множество.

Очевидно, что власть сама еще не определила, в каком направлении будет не только укрупнять субъекты Федерации, но и вообще вести государственное строительство.

Стоит отметить, что имеющаяся практика выявила ряд проблем правового характера, как явных, так и «скрытых», еще не проявивших себя, и от того, будет ли осознано само наличие этих проблем и будут ли намечены пути их разрешения, зависит не только дальнейший ход, но и итоги объединительного процесса, а также воздействие последних на развитие российской государственности.

Итак, действующая Конституция Российской Федерации закрепила сложившийся в момент ее принятия субъектный состав Российской Федерации: 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов, что в сумме составляло 89 субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 65).

Одновременно Конституция допускает возможность изменения субъектного состава Федерации, указывая, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65). Обе указанные процедуры получили свое юридическое оформление в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — рамочный ФКЗ), т. е. лишь спустя восемь лет после принятия Конституции Российской Федерации. Однако то, что для исполнения предписания ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации законодателю потребовалось столь длительное время, не означает, что вопрос о порядке образования в составе Российской Федерации новых субъектов в тех или иных его аспектах не становился предметом обсуждения. Так, В.А. Кряжков еще в 1996 г., за пять лет до принятия рамочного ФКЗ, утверждал, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может иметь место в результате как объединения существующих субъектов, так и вычленения из них самостоятельных образований.

Это довольно интересное суждение. С одной стороны, оно представляло собой попытку предугадать содержание будущего законодательного регулирования, с другой — приведенная позиция сформулирована весьма категорично, в виде утверждения, а не гипотезы. В сущности, перечисление способов образования новых субъектов Российской Федерации, сделанное при отсутствии рамочного ФКЗ, равносильно утверждению, что возможность реализации всех этих способов вытекает непосредственно из Конституции Российской Федерации. Изложенный подход к пониманию ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации, по меньшей мере, не бесспорен, но он позволяет привлечь внимание к крайне важному вопросу о том, насколько свободен законодатель при определении предмета регулирования рамочного ФКЗ.

Следует согласиться с А.А. Петровым в том, что наличие в указанном положении Конституции Российской Федерации отсылки к федеральному конституционному закону и отсутствие в Конституции явно выраженных указаний по поводу возможных процедур образования новых субъектов в составе Российской Федерации свидетельствует о том, что Конституция относит решение этого вопроса к исключительной компетенции федерального законодателя. Именно законодатель вправе определять и изменять перечень этих способов, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и из принятых принципов государственного строительства.

В связи со сказанным уместно напомнить, что, согласно п. 1 ст. 5 первоначального варианта проекта рамочного ФКЗ, образование нового субъекта в составе Российской Федерации могло быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации; разделения территории субъекта Российской Федерации на самостоятельные территории с предоставлением им статуса субъекта Российской Федерации (при этом субъект Российской Федерации, территория которого должна быть разделена, прекращает свое существование); выделения из состава субъекта Российской Федерации определенной территории с предоставлением ей статуса субъекта Российской Федерации; выделения из состава двух и более граничащих друг с другом субъектов Российской Федерации определенной территории с предоставлением ей статуса субъекта Российской Федерации; преобразования субъекта Российской Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущего изменения территориальных границ данного субъекта Российской Федерации. Однако в ходе рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании его текст претерпел изменения, в результате чего в его итоговом варианте была оставлена единственная возможность — согласно ч. 1 ст. 5 рамочного ФКЗ, образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено исключительно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Само это обстоятельство, т. е. даже без учета реальной политической практики, явно свидетельствует о четкой ориентации федерального центра на укрупнение субъектов Российской Федерации и, следовательно, на уменьшение их числа.

Следующий аспект конституционного регулирования процесса объединения субъектов Российской Федерации, на который необходимо обратить внимание, — содержащаяся в ч. 2 ст. 65 Конституции отсылка к федеральному конституционному закону. Как известно, Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации (ч. 1 ст. 76), по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108) и по особой, усложненной, процедуре (ч. 2 ст. 108). Таким образом, для правильного с точки зрения установленных Конституцией требований к форме законодательного регулирования применения ч. 2 ст. 65 Конституции необходимо точно установить ее смысл.

Формулировка ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации не может быть истолкована как предусматривающая принятие только одного, рамочного, федерального конституционного закона по указанным в ней вопросам. В подтверждение этого предположения можно выдвинуть, по крайней мере, следующие аргументы.