1

Создание устойчивой правовой основы деятельности высших учебных заведений сегодня вряд ли можно представить без наличия определенных нормативных правил. Нормативно-правовую основу управления вузами составляет множество источников законодательства об образовании, что отражает активную роль права в осуществлении многообразных функций государства. Она отражает также принцип федеративного государства: сочетание централизованного, единообразно правового регулирования исходных принципиальных положений с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества органов государственной власти и местного самоуправления.

Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование. Законодательство об образовании является комплексным, потому что, с одной стороны, в него включаются нормы других отраслей законодательства, а с другой стороны, потому что нормы самого законодательства об образовании в определенной степени имеют не только административно-правовой характер. Это свидетельствует о том, что сформировалась особая отрасль законодательства, которая пока находится в рамках административного права.

Нормативно-правовой основой управления вузами является Федеральный закон «Об образовании», ст. 3 которого гласит: «Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации в области образования и международно-правовые акты в области образования».

Рассматривая управление образовательным учреждением с законодательных позиций, в первую очередь следует обратиться к Конституции Российской Федерации, которая, как акт высшей юридической силы, закрепляет право на образование (ст. 43). Применительно к высшему образованию данная норма конкретизируется следующим образом: «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии». При этом Российская Федерация «устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования».

Конституция (ст. 44) содержит положение о гарантии свободы преподавания, что накладывает на управление образовательным процессом определенные ограничения. В Конституции содержатся и другие права, способствующие его реализации, в соответствии с принципом федерализма устанавливается федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают развитие в законодательных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Следовательно, система законодательства об образовании имеет трехуровневую структуру. В соответствии с Конституцией федеральные законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому, в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства, ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять посредством федеральных законов.

Системообразующим законодательным актом в системе российского законодательства об образовании является Закон РФ «Об образовании». Он выполняет интегрирующую функцию, т. е. объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования. Поэтому его можно назвать основополагающим, или базовым законом. Такие законодательные акты в соответствии с правилами законодательной техники вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах». Иными словами, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Закон РФ «Об образовании» предусматривает издание двух федеральных законов — о Федеральной программе развития образования — ФПРО (в соответствии с п. 2 ст. 1) и о государственном стандарте общего образования (в соответствии с п. 4 ст. 7). Федеральный закон об утверждении ФПРО был принят в 2000 г., а проект федерального закона «О государственном стандарте общего образования» был принят в первом чтении, но до настоящего времени находится на рассмотрении в Государственной Думе. Не были приняты и предполагаемые концепцией Закона «Об образовании» отраслевые законы, за исключением Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании», а также ряд тематических законов.