Тема 10. УПРАВЛЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Организационно-правовая система государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов (ст. 9).

Основным законодательным актом в данной области является Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды".

Вместе с тем отдельные аспекты природоохранной деятельности находят свое выражение в отраслевом законодательстве (земельном, водном, лесном, о недрах, животном мире и т.п.).

К ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральных программ экологического развития России, а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов -охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также законодательство по охране окружающей природной среды (ст. 71-72 Конституции Российской Федерации).

Соответственно Правительство Российской Федерации координирует работу органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международною значения. В аппарате Правительства вопросами экологии занимается Департамент природопользования и защиты окружающей среды.

Значительна компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: утверждение территориальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службы, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование и т.д.

46

Вместе с тем как на федеральном уровне, так и в рамках субъектов Российской Федерации формируется система исполнительных органов, специально уполномоченных на осуществление управленческой деятельности в области охраны окружающей природной среды и природных ресурсов. Система их достаточно широка и многообразна (комитеты, министерства, службы и т.п.). Это органы государственного управления водными, лесными и прочими природными объектами.

Органы государственного управления природопользованием и

охраной природных ресурсов

В згой сфере исполнительная власть представлена наиболее многообразно, что предопределяется, прежде всего, специфическими особенностями различных природных объектов, нуждающихся в государственной охране в процессе их практического,, преимущественно хозяйственного, использования. Центральное место среди различных звеньев природоохранительной системы отводится Минприроды России и его территориальным (региональным) органам.

Министерство охраны окружающей природной среды и природных ресурсов (Минприроды России) в пределах своей компетенции координирует деятельность других специально уполномоченных органов государственного управления, функционирующих в рамках порученных им сфер (Роскомнедра, Роскомзем, Роскомрыболовство, Роскартография, Рослесхоз, Росгидромет, Роскомвод). Последние решают вопросы в области охраны природных ресурсов и окружающей природной среды по согласованию или совместно с Минприроды России.

Минприроды России осуществляет государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирование природопользования, обеспечение экологической безопасности. Оно согласовывает и утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, правила ведения хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую природную среду.

Свои функции и полномочия оно осуществляет на основе положения о нем, утвержденного Правительством Российской Федерации 23 апреля 1994 года. Его специализированные территориальные инспекции и другие органы действуют в субъектах Российской Федерации; местные природоохранные органы создаются по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Минприроды обеспечивает комплексное управление и проведение единой научно-технической политики в сфере своей деятельности; координирует в этой сфере деятельность министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций; организует единую систему экологического мониторинга и проведение государственной экологической экспертизы; осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм эколо-

47

гичсской безопасности; организует природно-заповедное дело, ведет Красную книгу Российской Федерации.

Минприроды, его территориальные органы и должностные лица вправе беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их ведомственной принадлежности; по результатам проверок составлять акты и протоколы и давать обязательные предписания по устранению нарушений природоохранного законодательства; ограничивать или приостанавливать деятельность предприятий и других объектов независимо от форм собственности и подчинения, если при их эксплуатации нарушаются требования законодательства, лицензий, лимитов выбросов и сбросов; давать предписания о прекращении финансирования таких работ; рассматривать дела об административных правонарушениях; аннулировать лицензии; вносить предложения об изъятии земельных участков, а также о запрещении использования загрязненных и дефадированных земель; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических норм; запрещать ввоз на территорию Российской Федерации экологически опасных грузов.

Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (Роскомнедра) осуществляет управление государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также государственный контроль за использованием и охраной недр. Fro деятельность в части охраны недр координируется Минприроды России; Федеральный закон "О недрах" определяет, что государственное регулирование отношений недропользования осуществляемся посредством управления, лицензирования, учета и контроля.

Роскомнедра действует на основе положения о нем, утвержденного Правительством Российской Федерации 12 августа 1994 года. В его систему входят территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр.

Роскомнедра участвует в разработке основ государственной полигики в области геологического изучения, использования и охраны недр; обеспе чивает соблюдение всеми пользователями недр установленного порядка пользования ими. требований законодательства, стандартов, норм и правил их использования и охраны; ведет государственный учег и государствен ную регистрацию работ по добыче полезных ископаемых; осуществляет го сударственную экспертизу их запасов; разрабатываем нрофаммы развития и использования минерально-сырьевой базы и контролирует их выполнение; совместно с другими природоохранными органами осуществляет кошроль за охраной подземных вод от загрязнения и истощения, безопасным ведени ем           работ и т.д.

аве прекращать, приостанавливать или ограничивать контролировать соблюдение государственной систс-льзования недрами. Совместно с органами государ-

48

ствснного горного надзора он устанавливает правила и нормы рационального использования и охраны нелр.

Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам отношений и использования земельных ресурсов. Аналогичные комитеты образованы в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Роскомзем осуществляет государственную полигику в обласги рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; организует работы по приватизации земель; осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель; ведет государственный земельный кадастр и мониторинг земель; организует и проводит работы по землеустройству.

Роскомзем разрабатывает государственные программы рациональною использования и охраны земель; контролирует использование средств, выделяемых на проведение работ по землеустройству; организует межевание земель: проводит государственную землеустроительную экспертизу: издает инструкции и указания по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отношений; проверяет соблюдение предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель.

В соответствии со своими задачами Роскомрыболовство осуществляет лицензирование промышленного рыболовства и рыбоводства; организует разработку и реализацию федеральных и межгосударственных программ по охране и рациональному использованию водных биологических ресурсов; устанавливает категории рмбохозяйствснных водоемов; ведет учет и кадастр водных биологических ресурсов; определяет объемы допустимых уловов (квот вылова) и устанавливает порядок их распределения между регионами, предприятиями и учреждениями независимо от форм собсгвенно-сти; выдает специальные разрешения на промысел водных биологических ресурсов, строительство, приобретение, аренду и переоборудование рыбопромысловых и рыбоохранных судов; организует разработку нормативно-распорядительной документации по вопросам безопасносги плавания судов рыбопромыслового флота и ведения ими промысловых операций, а также по вопросам портового надзора и т.д.

Роскомрыболовство вправе утверждать правила промысла водных биологических ресурсов, спортивного и любительского рыболовсгва: выдавать российским и иностранным юридическим и физическим лицам разрешения на право лова рыбы, добычи других водных животных, а также водных растений; утверждать нормативы гг требования по чистоте и режиму рыбохозяйственных водоемов; контролировать работу рыбопропускных и рыбозащитных водоемов; контролировать работу рыбопропускных и рыбо-защитных сооружений.

Должностные лица бассейновых управлений и других органов Рос-комрыболовсгва рассматривают дела о нарушениях правил рыболовсгва и

49

охраны водных биологических ресурсов и налагают на виновных административные взыскания.

Федеральная служба геодезии и картографии (Роскартография) осу-ществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные и надзорные функции на основе положения о ней, утвержденного Правительством Российской Федерации 22 декабря 1992 года.

В своей деятельности Роскартография руководствуется Федеральным законом от 26 декабря 1995 года "О геодезии и картографии".

Роскартография осуществляет определенную деятельность в области охраны природных ресурсов: совместно с Минприроды Российской Федерации проводит экологическое картографирование, мониторинг окружающей среды и кадастр природных ресурсов; непосредственно или через территориальные инспекции государственного геодезического надзора контролирует соблюдение предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм требований и порядка ведения топографо-гсодезичсских работ; картографически и топографо-геодезически обеспечивает федеральные и региональные экологические программы.

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) осуществляет государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Положение о Рослесхозс утверждено Правительством Российской Федерации 5 июля 1994 года.

Рослесхоз вправе давать обязательные к исполнению указания и предписания предприятиям, учреждениям и организациям, гражданам, ведущим работы в лесу, по устранению нарушений лесного законодательства, правил и норм лесопользования; в установленном порядке рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на нарушителей лесного законодательсгва; принимать решения о приостановлении, ограничении, прекращении деятельности предприятий при нарушении ими лесного законодательсгва.

В систему Рослесхоза входят подведомственные ему органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации и месгные подразделения - лесхозы, лесничества.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет государственное управление в области гидрометеорологического обеспечения народного хозяйсгва и обороны страны, мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды. Действует на основе положения, утвержденного Правительством Российской Федерации 8 сентября 1994 года.

В систему Росгидромета входят территориальные органы управления, гидрометеорологические станции и посты, пункты наблюдения за загрязнением окружающей природной среды.

Росгидромет издает единые в Российской Федерации технические и методические указания по проведению гидрометеорологических наблюде-

50

ний и работ; запрашивает от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, предприятий и организаций, независимо от их организационно-правовых форм, оперативную информацию; разрабатывает тарифы на гидрометеорологические услуги; представляет интересы Российской Федерации во Всемирной метеорологической организации.

Комитет Российской Федерации по водному хозяйству (Роскомвод) осуществляет государственное управление в области водного хозяйства, включая использование, охрану и восстановление водных ресурсов и объектов, государственный контроль в порученной сфере деятельности, а также координацию водохозяйственной деятельности и бассейновое регулирование использования водных ресурсов. Положение о нем утверждено Правительством Российской Федерации 12 августа 1994 года.

Роскомвод имеет бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством. Их деятельность координируется Минприроды России. Он выдает лицензии на пользование водными объектами и разрешения на их размещение.

К числу органов, обеспечивающих охрану окружающей природной среды, можно отнести также Комитет по проведению подводных работ особого назначения при Правительстве Российской Федерации, который создан в целях решения проблем по предотвращению экологических катастроф на морях и других водных акваториях, подъема затопленной военной техники, снаряженной отравляющими веществами, и контейнеров с радиоактивными отходами. Он также осуществляет мониторинг подводных источников воздействия повышенной опасности на окружающую среду.

Следует иметь в виду, что некоторые из специализированных органов, осуществляющих функции государственного управления в области охраны природных ресурсов, одновременно руководят их промышленной переработкой. Так, Роскомрыболовство имеет прямое отношение к производству рыбной и другой продукции (дары моря).

При характеристике системы государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов необходимо обратить внимание па особый режим, установленный для Национальных природных парков (НПП РФ). Это природоохранительные учреждения, территория (акватория) которых включает природные комплексы и объекты особой экологической и иной ценности, предназначенные для использования в природоохранных, научных и культурных целях. Создаются они Правительством Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или специально уполномоченных на то государственных органов. На прилегающих к НПП участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны.

Управление НПП осуществляется органами, определяемыми Правительством Российской Федерации. Будучи объектами исключительно федеральной собственности, они находятся в ведении указанных органов, назначающих их директоров.

51

Исполнительные органы субъектов Российской Федерации вправе создавать государственные заповедники, заказники.

Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов

Все органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов осуществляют в сферах своей деятельности определенные контрольные (надзорные) функции и полномочия. Они разнообразны и реализуются в различных вариантах: лицензирование; квотирование; запрещение определенных действий; ограничение, приостановление или прекращение деятельности объектов; объявление зон чрезвычайной экологической безопасности или зон экологического бедствия; дача обязательных предписаний об устранении и нарушений природоохранною законодательства; составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области использования и охраны природных ресурсов и т.п.

В законодательстве все зги полномочия связываются с осуществлением экологического контроля, заключающегося в наблюдении за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, а также за соблюдением требований природоохранного законодательства. Систему такого котроля составляют государственная служба наблюдения за состоянием природной среды (специально уполномоченные на это органы управления), государственный экологический контроль (органы исполнительной власти общей компетенции) и производственный экологический контроль (администрация предприятий и организаций). Данная позиция сомнительна в чисто юридическом смысле, ибо фактически речь идет о единой системе государственного контроля, осуществляемого в качестве административного контроля (надзора). Его реализуют соответствующие звенья системы управленческих органов, используя при этом административные полномочия.

Правительством Российской Федерации определен круг должностных лиц Минприроды Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль. В их числе: Главный государственный инспектор Российской Федерации по охране природы (заместитель министра); руководители территориальных органов Минприроды в субъектах Российской Федерации, руководители юродских, межрайонных, районных природоохранных структур и т.д.

Имеются определенные основания для выделения специализированных видов административного котроля (надзора) в области использования и охраны природных ресурсов.

Государственный контроль за использованием и охраной земель (Гос-земконтроль) в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения соблюдения всеми юридическими, физическими и должностными лицами требований земельного законодательства, а также эффективною иснользо-

52

вания и охраны земель. Положение о порядке осуществления этого контроля утверждено Правительством Российской Федерации 23 декабря 1993 года.

Госземконтроль возложен на Роскомзем, Минприроды, Госкомсан-эпидемнадзор России. Главным государственным инспектором по использованию и охране земель является председатель Роскомзема. Соответствующие органы и должные лица Госземконтроля действуют в субъектах Российской Федерации и на территориях.

В порядке осуществления госчемконтроля организуется проверка и экспертиза изменений качественного состояния земель; принимаются меры по устранению нарушений земельного законодательства; разрабатываются предложения о консервации загрязненных земель; контролируется использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением; не допускается самовольное их занятие: контролируется своевременное и качественное выполнение мероприятий по улучшению земель, предотвращению их загрязнения. При этом Минприроды России контролирует выполнение природоохранных мероприятий при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности.

Должностные лица, осуществляющие госземконтроль, вправе приостанавливать промышленное и гражданское строительство, эксплуатацию объектов, если они осуществляются с нарушениями земельного законодательства; рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы: давать обязательные предписания по вопросам охраны земель.

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнад-зор России) осуществляет функции государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства, предупреждения и устранения вредного влияния деятельности по использованию недр на окружающую природную среду, а также охраны недр. Государственный горный надзор осуществляется за соблюдением правил и норм при добыче полезных ископаемых, а также при другом использовании недр, за правильностью разработки месторождений и использования полезных ископаемых. Его предписания об устранении выявленных нарушений соответствующих правил по охране недр обязательны для руководителей предприятий, объединений, организаций. Обязательны и еш предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушениями правил и норм охраны недр. Нарушители привлекаются к административной ответственности.

Государственный геологический контроль (Г'осгеологконтроль) в Российской Федерации осуществляется Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр (Роскомнедра); Управлением государственною геологическою контроля этого Комитета; региональными (территориальными) органами Госгеологконтроля в субъектах Российской Федерации. Они контролируют рациональное использование и охрану недр во взаимодействии с органами государственного горного надзора, природо-

53

охранительными и иными контрольными органами, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основные задачи тгих органов связаны с обеспечением соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами» законодательства, стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр.

Геологический контроль осуществляется главными государственными инспекторами. Они вправе давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по использованию и охране недр, обязательные указания по устранению нарушений действующего порядка проведения этих работ; приостанавливать все виды работ по геологическому изучению недр при проведении их с нарушениями действующего законодательства, что может привести к порче месторождений и нанести ущерб государству; давать предложения об аннулировании лицензий на право пользования недрами; прекращать совместно с органами Госгортех-надзора России самовольное пользование недрами и т.д.

Государственны и ком итет санитар но-эпидем иол отческого надзора Российской Федерации (Госкомсанэпидналзор России) при осуществлении своих надзорных функций и в интересах обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения контролирует состояние воздействия на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности, разрабатывает предложения по предотвращению и ликвидации подобных факторов в окружающей природной среде; при нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды ограничивает, приостанавливает или прекращаем выбросы и сбросы вредных веществ и т.п.

В составе Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации действует Государственная инспекция по маломерным судам Российской Федерации, которая приводит регистрацию, учет и техническое освидетельствование указанных судов и других водных транспортных средств (кроме военных и спортивных), а также баз (сооружений) для их стоянок; производит ежегодные технические освидетельствования пляжей, других мест массового отдыха населения на водоемах и переправах, дает разрешение на их эксплуатацию; участвует в осуществлении контроля по предотвращению вредного воздействия на водную среду судов и других плавучих средств независимо от их ведомственной принадлежности: информирует природоохранные органы о фактах сброса твердых отходов и неочищенных стоков производства; принимает меры по пресечению выявленных нарушений природоохранительного законодательства.

Специфическим видом государственного контроля в области охраны природы является экологическая экспертиза. Она проводится экспертными комиссиями, образуемыми Минприродой Российской Федерации и его подразделениями на местах, а также межотраслевыми экспертными комиссиями, создаваемыми этим министерством совместно с органами Минздрав-медпрома, санитарно-эпидемиологического надзора и других заинтересо-

54

ванных министерств и ведомств. Цель экспертизы - проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества.

Положение о государственной экологической экспертизе утверждено Правительством Российской Федерации 22 сентября 1993 года.

Существенное значение для природоохранной деятельности имеет мониторинг, то есть наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. Осуществление мониторинга окружающей природной среды отнесено к компетенции специально уполномоченных на охрану природы органов исполнительной власти, в ведении которых находится государственная служба наблюдения за состоянием указанной среды. По существу мониторинг является элементом системы государственного контроля в области охраны природы. Правительство Российской Федерации создало Единую государственную систему экологического мониторинга, общее руководство которой возложено на Минприроды России.

Органы и службы, осуществляющие контрольно-надзорные функции в области природопользования и охраны природных ресурсов, в частности органы охраны водных ресурсов, рыбоохраны, органы лесного хозяйства, органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил охоты и т.д., наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наказанию в административном порядке виновных (например, по ст. 47, 57-60, 76. 85 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Административная ответственность за отдельные виды правонарушений предусматривается в более развернутом варианте в законодательных актах типа Земельного кодекса Российской Федерации, Основ лесного водного законодательства Российской Федерации, законов Российской Федерации о недрах, животном мире и т.п.

Местное самоуправление и охрана природных ресурсов

Органы местного самоуправления осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель; контролируют на своей территории соблюдение природоохранного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора живорастущих растений, плодов, ягод; сообщают в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании; контролируют на своей территории выполнение всеми землепользователями обязательств по борьбе с эрозией; дают заключения по планам землеустроительных работ; осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира; предоставляют горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых; организую! проведение экологической экспертизы проектов и строящихся

55

объектов, а также предприятий, загрязняющих воздушный и водный бассейны; регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; получают плат>' за пользование природными ресурсами; устанавливают условия использования земель.

Вопросы для самоконтроля

1.             На основании действующего законодательства изложите права, компетенцию и задачи органов государственного управления природополь зованием и охраной окружающей среды.

2.             Назовите основные виды государственного контроля по изучаемой теме.