Тема 14. УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ

Понятие и основы организации системы образования

Образование - целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства. Он сопровождается констатацией достижения обучающимся определенных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Концепция и основные начала образования в Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Его общие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Право на образование является конституционным. В соответствии с Конституцией Российской Федерации общедоступным и бесплатным являются дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образова-

71

нис. При этом основное общее является обязательным. Право на бесплатное высшее образование может быть реализовано только на конкурсной основе.

Соответствующее образование обеспечивается в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Вместе с тем Конституция Российской Федерации провозглашает поддержку различных форм образования и самообразования и, следовательно, не исключает получения образования в иного рода негосударственных образовательных учреждениях.

Специальным комплексным правовым актом, затрагивающим различные аспекты деятельности в области образования, является пока Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании" в редакции Федерального закона от 12 июля 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»". Данная деятельность обильно оснащена другими правовыми актами Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по различным вопросам. Среди них утвержденные Правительством Российской Федерации Положение о Министерстве образования Российской Федерации от 27 августа 1993 года. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по высшему образованию от 23 октября 1993 года; Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Типовые положения об учреждении начального профессионального образования, об общеобразовательном учреждении, об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении), об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации и др.; Временное положение о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования в Российской Федерации и др.

Образовательная деятельность осуществляется образовательными учреждениями. В зависимости от организационно-правовых форм они подразделяются на государственные, муниципальные и частные, то есть негосударственные, но не относящиеся к муниципальным.

Образовательный процесс осуществляется в учреждениях нескольких типов: дошкольных; общеобразовательных (начальною общего, общею основного, среднего (полного) общего образования; начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессиональною образования; и послевузовского профессионального образования; дополнительного образования взрослых; дополнительного образования детей; специальных (коррекционных) для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии; для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.

Типам образовательных учреждений соответствуют их определенные виды.

Видами образовательных учреждений являются:

72

-               общеобразовательные - начальные, основные, средние школы, в том числе с углубленным изучением предметов, лицеи, гимназии;

-               начального профессионального образования - профессиональные училища; профессиональные лицеи - цешры непрерывного профессиональ ного    образования;    учебно-курсовые    комбинаты    (пункты);    учебно- производственные цешры, технические школы, вечерние (сменные) и дру гие образовательные учреждения данного уровня;

среднего специального образования - техникумы (училища, школы); колледжи; техникумы-предприятия (учреждения);

высшего профессионального образования - университеты, академии, институты, колледжи.

Различия между видами учебных заведений данного типа определены в типовых положениях о соответствующих образовательных учреждениях. Однако часто учебное заведение необоснованно относится к данному виду, поскольку это отношение не ведет за собой каких-либо существенных изменений в его учебной деятельности. Например, хотя в последние годы многие институты переименованы в университеты, преобразования в них свелись лишь к смене наименования.

Учредителем (учредителями) государственного образовательного учреждения являются органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и государственные органы управления образованием: Министерство образования Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию; государственные органы управления субъектов Российской Федерации.

Учредителем (учредителями) муниципального образовательного учреждения являются органы местного самоуправления.

Учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные программы, может быть только Правительство Российской Федерации, а учреждений закрытого типа для детей и подростков с общественно опасным поведением - могут быть только федерашиые органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система образования строится и функционирует в соответствии с государственной политикой, направленной на обеспечение преемственности и выполнение задач государства в облает образования. Важной составляющей такой политики является достижение единообразия в коренных вопросах образования в стране в сочетании с его региональными (национальными, демографическими и др.) условиями, а также интенсивным развитием частных форм образования.

Основой государственной политики Российской Федерации в области образования является согласно Закону об образовании Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом.

В рсашзацни единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, образовательным

73

программам; лицензированию; аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм их собственности.

Государственные образовательные стандарты основного общего образования устанавливаются федеральным законом. Образовательные стандарты устанавливаются применительно к типам образовательных учреждений уполномоченными органами исполнительной власти и являются обязательными для учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по соответствующему направлению (специальности). Например, постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года № 940 "Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования" определяет общие требования к структуре высшего профессионального образования и образовательным программам такого образования, условиям их реализации, нормативам учебной нагрузки обучающихся и ее максимальному объему. Государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования.

Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов утверждается Правительством Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных законом.

Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности. Они подразделяются на общеобразовательные и профессиональные, которые в свою очередь делятся на основные и дополнительные.

Образовательные программы осваиваются в образовательных учреждениях в формах очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в формах семейного образования, самообразования и экстерната. Для всех форм получения образования в рамках конкретной основной общеобразовательной или профессиональной образовательной программы действует единый государственный образовательный стандарт.

Лицензирование. Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основании заключения экспертной комиссии. Лицензия может быть выдана при наличии соответствия условий осуществления образовательною процесса установленным государственным и местным требованиям. Эти требования относятся к материально-технической базе, санитарно-гигиеническим нормам, укомплектованности необходимыми кадрами и др. В лицензии фиксируются контрольные нормативы, предельная численность контингента обучающихся, воспитанников, срок действия лицензии.

Аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне. не ниже официально признанной нормы. С момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации, образовательное учреждение приобретает определенные права, в том

74

числе на выдачу своим выпускникам документа оо образовании государственною образца.

Аттестация образовательных учреждений имеет целью установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последних лег.

По общему правилу, аттестация проводится один раз в пять лет государственной аттестационной службой или по ее поручению другими органами. Аттестация определенных учреждении (дошкольных, для детей сирот и др.) проводится в особом порядке.

По результатам аттестации образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.

Организационные формы управления образованием

К органам исполнительной власти, осуществляющим управление образованием в Российской Федерации, относятся государственные органы и органы местного самоуправления. Функции государственного управления образованием выполняют различные органы. Их можно подразделить на три группы:

Федеральные органы государственного управления образованием.

Государственные ведомственные органы управления образованием Российской Федерации и ее субъектов, управляющие только подведомст венными им образовательными учреждениями по профилю соответствую щих отраслей и сфер деятельности этих органов; управление образованием не является их основным назначением.

Органы  государственного  управления  образованием  субъектов Российской Федерации.

Государственные органы управления образованием создаются решениями соответствующих органов исполнительной власти по согласованию с законодагельными (представительными) органами.

Муниципальные органы управления образованием создаются решениями соогвегегвующих органов местного самоуправления.

Органами, специально созданными для управления образованием в масштабе страны, являются Миниегерство образования Российской Федерации (Минобразование России) и Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию (Госкомвуз России), действующие в пределах установленной им компетенции. Сфера Минобразования России -общее, начальное профессиональное образование, профессиональное педагогическое образование; Госкомвуза России - среднее, высшее профессиональное и соответствующее дополнительное образование. Следовательно,

75

название этих органов является условным, не отвечающим содержанию их деятельности.

На все органы государственного управления образованием возложено обязательное осуществление в области образования следующих функции: разработка и реализация федеральных и международных программ; разработка образовательных стандартов и установление эквивалентности (ност-рификация) документов об образовании; государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации; формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий, направлений и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений; создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса; прогнозирование развития сети образовательных учреждений, подготовка предложений по выделению из федерального бюджета целевых субвенций на нужды развития образования в регионах; контроль исполнения законодательства Российской Федерации, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

Органам управления образованием подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения. В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) его устава государственные органы управления образованием вправе приостановить в этой части деятельность образовательного учреждения до решения суда.

Минобразования и Госкомвуз России, будучи федеральными органами, специально созданными для управления образованием, осуществляют не только указанные функции, но и другие, возложенные на каждый из них. В комплексе их задачи, функции и полномочия определены в положениях об этих органах.

Минобразования России ведает сферой образования, включающей дошкольное, начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее, начальное профессиональное, дополнительное образование. Оно является также федеральным органом отраслевого управления педагогическим средним, высшим и послевузовским образованием. Оно призвано обеспечивать осуществление государственной политики в данной сфере образования.

Главными наиболее специализированными его задачами и функциями, непосредственно связанными именно с образованием, являются следующие. Основные задачи: разработка и реализация государственной политики в сфере образования; формирование и реализация концепции среднего (полного) общего образования молодежи как базового для получения профессионального образования и подготовки к самостоятельной жизни и деятельности; разработка и контроль исполнения компонентов государствен-

76

ных образовательных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально-региональных компонентов государственных стандартов; организация профессионального образования работников квалифицированного труда в учреждениях профессионального образования; подготовка специалистов педагогического среднего, высшего и послевузовского образования в соответствующих образовательных учреждениях; разработка перечней профессий, направлений и специальностей, по которым осуществляется профессиональное обучение и подготовка; государственная оценка качества учебно-воспитательного процесса в образовательных учреждениях; государственная аккредитация образовагельных учреждений и др.

В ключе основных задач Минобразования России разрабатывает программы в сфере образования и обеспечивает их выполнение: осуществляет комплексный анализ и прогнозирование тенденций в сфере образования, обоснование целей и приоритетов развития отдельных образовагельных программ на всей территории Российской Федерации. Оно обеспечивает разработку содержания образования, отвечающего потребностям национальных, возрастных и иных групп населения. Важной его функцией является установление федеральных требований к содержанию, образованию и разработке учебных планов и программ. Ему поручено обеспечение разработки учебно-методических материалов и учебников, а также установление номенклатуры и формы аттестатов, дипломов и других документов государственного образца об общем и начальном профессиональном образовании. Им определяются требования и порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений в сфере образования и др.

Минобразованию России предоставлено право осуществлять в пределах установленной компетенции инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием на территории Российской Федерации, проверки в образовагельных учреждениях, непосредственно подчиненных министерству; создавать, реорганизовывать и ликвидировать образовательные учреждения, непосредственно подчиненные ему.

Госкомвуз России является федеральным органом исполнительной власти, осущесгвляющим проведение единой государственной политики в области среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования. Госкомвуз России выполняет обширные задачи и функции, которые, говоря обобщенно, относятся к содержанию и качеству указанных видов образования, развитию и совершенствованию их систем; укреплению материально-технической, финансовой базы и кадровому обеспечению соответствующих образовательных учреждений; к функциям межотраслевого управления; международному сотрудничеству и др.

К основным задачам Госкомвуза России отнесены: формирование и реализации стратегии развития высшего образования; определение его содержания; создание единой системы оценки деятельности образовагельных учреждений, вузов; совершенствование экономического механизма функ-

77

ционирования системы высшего ооразования; развитие материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных исследований; организация и развитие международного сотрудничества в области высшего образования.

К компетенции Госкомвуза России отнесено установление порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений определенных типов.

На Госкомвуз России возложено межотраслевое и межрегиональное регулирование системы соответствующих видов образования.

Органы управления образованием создаются в том же порядке, в каком и другие отраслевые органы. Л общая для всех органов управления образованием компетенция осуществляется с учетом масштабов их деятельности и региональных особенностей.

К компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации относятся осуществление федеральной политики в области образования; разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных, региональных особенностей; формирование государственных органов управления образованием, назначение руководителей этих органов; создание, реорганизация и ликвидация образовательных органов соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений; установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; установление дополнительных (к федеральным) требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса; организация издания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин; организация подготовки и переподготовки, повышения квалификации педагогических калров; обеспечение соблюдения законодательства в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов и др.

Руководство образовательными учреждениями, подведомственными специализированным органам, осуществляется их структурными подразделениями. Они имеют различные формы и статус в структуре соответствующих органов. Это могут быть самостоятельные главные управления, отделы и т.д., либо подразделения такого рода структур. Они могут быть специализированными либо сосредоточивать функции образования наряду с другими функциями.

Компетенция органов местного самоуправления в области образования

Закон об образовании не разграничивает компетенцию представительных органов и местной администрации в области образования. В общем виде к исключительной компетенции в данной области он относит планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных уч-

78

реждений в целях осуществления государственной политики в области образования; обеспечение граждан, проживающих на данной территории, возможностью выбора общеобразовательного учреждения; создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовагельных учреждении; создание и ликвидацию местных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления образованием; назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено Типовым положением о данном типе и виде образовательного учреждения или решением местного органа местного самоуправления.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления относятся полномочия, связанные с вопросами финансирования образования, отношений собственности, строительства и др.

Компетенция в области образования разграничивается между муниципальными образованиями разных уровней в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, а между органами самоуправления даннош уровня - в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления.

Управление образовательным учреждением

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Действие федерального законодательства в области образования распространяется на все образовательные учреждения, находящиеся на ее территории Российской Федерации.

Деятельность государственных, муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями о соответствующих типах и видах образовательных учреждений и разрабатываемыми на их основе уставами.

Государственный егатус образовательного учреждения устанавливается при его аккредитации.

Структура и требования к содержанию устава образовательного учреждения определены Законом Российской Федерации "Об образовании". Устав гражданского образовательного учреждения в части, урегулированной федеральным законодательством, разрабатывается и принимается им самостоятельно.

Основы организации управления образовательным учреждением определены Законом "Об образовании". Дополнительно управление видами и конкретными образовательными учреждениями регулируется Типовыми положениями и их уставами. Дополнения диктуются особенностями типов и видов образовательных учреждений и чаще всего касаются процедур формирования органов разфаничения компетенции между уиравленчески-

79

ми структурами и других вопросов, решение которых дозволено самим оо-разовательным учреждениям.

В соответствии с Законом "Об образовании" управление государственными и муниципальными учреждениями осуществляется на принципе единоначалия и самоуправления, формами которого являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, педагогический совет и др. Порядок выборов этих органов и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Непосредственное управление указанным образовательным учреждением осуществляет прошедший апестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель. Он может быть нанят советом по контракту; избран коллективом образовательного учреждения; избран коллективом образовательного учреждения с предварительным согласованием кандидатуры (кандидатур) с учредителем; избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем; назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; назначен учредителем; нанят учредителем. В гражданском образовательном учреждении назначение ректора не допускается.

Полномочия совета и руководителя образовательного учреждения разграничиваются в его уставе.

Непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший установленную аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения.

Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения определяется Правительством Российской Федерации.

Непосредственное управление деятельностью государственного вуза осуществляет ректор. Порядок занятия должности ректора определяется уставом вуза в соответствии с Законом "Об образовании".

В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обязательные ятя всех работников и обучающихся в вузе.

Исполнение част своих полномочий ректор может передавать проректорам и другим руководящим работникам вуза.

В зависимости от структуры вуза в отдельных подразделениях (факультет и др.) могут создаваться выборные представительные органы - ученые советы. Порядок их избрания и полномочия определяются уставом вуза.

Факультет возглавляет декан факультета, избираемый ученым советом вуза из числа лиц, имеющих ученую степень или звание. 11орядок избрания декана определяется уставом вуза.

Кафедру возглавляет заведующий. Положения о кафедре и других подразделениях разрабатывает и утверждает вуз в порядке, предусмотренном его уставом.

80

Типовое положение об общеобразовательном учебном заведении, в част управления им, воспроизводит нормы Закона "Об образовании".

Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляют непосредственно ею учредители или по ею поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Многие вопросы организации управления таким учреждением регламентируются в его уставе.

Государственный контроль деятельности образовательных учреждений

Он проводится органами исполнительной власти, осуществляющими управление образованием. 1>го одна из основных их общих функций. Они контролируют исполнение законодательства Российской Федерации в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования. Контроль осуществляется ими также в процессе лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений. Контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях возложен на Государственную аттестационную службу. Она вправе направить аккредитованному образовательному учреждению, имеющему государственную аккредитацию, рекламацию на качество образования и (или) несоответствие образования требованиям соответствующего государственного образовательного стандарта. Вопрос о направлении рекламации органом, возглавляющим эту службу, рассматривается в установленных случаях, а именно: применительно к общеобразовательным учреждениям, реализующим общеобразовательные профаммы, - в случаях решения общего собрания родителей (лиц, их заменяющих), обучающихся в данном образовательном учреждении; официального представления отделения аттестационной службы по месту нахождения образовательного учреждения; применительно к образовательным учреждениям, реализующим профессиональные программы, - в случаях решения общего собрания обучающихся в данном образовательном учреждении; официального представления юсу дарственной службы занятости населения. Повторная в течение двух лет рекламация автоматически влечет лишение образовательного учреждения его государственной аккредитации.

Вопросы для самоконтроля

Назовите организационно-правовые формы управления образова нием.

Изложите, в чем заключается государственный контроль управле ния образованием?

Определите содержание компетенции органов местною самоуправ ления в вопросах управления образованием.

81