Сухонос В. (декан юридичного факультету Української академії банківської справи, кандидат юридичних наук, доцент, почесний працівник прокуратури України), Звірко О. (доцент кафедри кримінально-правових дисциплін Української академії банківської справи, кандидат юридичних наук) Щодо Концепції реформування прокуратури України

Прокуратура у сучасному демократичному суспільстві виконує надзвичайно важливу правоохоронну роль, зміст діяльності якої визначається її місцем у системі органів державної влади, функціями та напрямами її діяльності, наданими законом повноваженнями для їх виконання.

Історія підтверджує, що зміст інституту прокуратури еволюціонував від представництва інтересів взагалі до інституту, що представляє інтереси держави. Більшість науковців вважає, що витоки прокурорського нагляду мають місце ще у стародавніх державах Європи і Азії. Але, на наш погляд, сьогодні можна вести мову про зовсім інші форми, які стосуються представництва публічних Інтересів.

Відомо, що в різних країнах історично склалися різні моделі прокуратури — від органу кримінального переслідування та підтримання обвинувачення в суді до тотального нагляду за додержанням та застосуванням законів. Україні, як державі постсоціалістичного типу, дісталася у спадок модель сильної прокуратури, яка здійснює відчутний вплив на стан законності і боротьби зі злочинністю, а також може суттєво впливати не лише на забезпечення конституційних прав і свобод громадян, але й на політичну та економічну ситуацію в державі. Безумовно, сучасним реаліям життя України найбільшою мірою відповідає незалежна, єдина, централізована система органів прокуратури багатофункціонального універсального типу.

Конституційна, адміністративна, судова реформи, які відбуваються в державі, проголошений курс на входження до європейського правового простору зумовили потребу в подальшому реформуванні прокуратури, що в першу чергу стосується ЇЇ завдань та функцій. Ось чому щойно оприлюднена Концепція реформування прокуратури України, розробниками якої виступили Головне управління організаційного і правового забезпечення Генеральної прокуратури України та Академія прокуратури при Генеральній прокуратурі України, не може залишити байдужими

>>>87>>>

практиків, науковців, усіх, кого цікавить стан законності і боротьби зі злочинністю у державі, а також подальша доля прокуратури в Україні. Враховуючи надзвичайну важливість і актуальність виваженого вирішення питання реформування прокуратури, вважаємо за доцільне висловити свою думку насамперед щодо концептуальних положень стосовно функцій прокуратури.

Ст. 121 Конституції України та ст. 5 Закону України «Про прокуратуру» визначають чотири функції органів прокуратури: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшу-кову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Останнім пунктом фактично передбачено дві самостійні функції, а саме: а) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах; б) нагляд за додержанням законів при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Кожна з них має свій предмет нагляду та свої особливості.

Згідно з пунктом 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства. Крім того, ст. 10 Закону України «Про прокуратуру» покладає на прокурорів обов'язок координувати діяльність по боротьбі зі злочинністю інших правоохоронних органів, а ст. 12 — здійснювати нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, що, по суті, можна розглядати як додаткові функції прокуратури. І, нарешті, ст. 4 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. покладає на органи прокуратури обов'язок вести боротьбу з корупцією. Таким чином, діюча модель прокуратури України передбачає виконання нею десяти функцій, половина з яких є наглядовими.

При виконанні наглядових функцій чинне законодавство наділяє прокурора правом порушувати будь-яку кримінальну справу, звертатися до суду з позовами або заявами

про захист прав і свобод інших осіб та інтересів держави, про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб. Саме ці повноваження є найбільш ефективною зброєю прокурора, яка забезпечує усунення порушень закону, відшкодування збитків, поновлення порушених прав, постановки питання про притягнення винних осіб до відповідальності, що, по суті, сприяє утвердженню законності.

Автори зазначеної Концепції реформування прокуратури України пропонують (очевидно, орієнтуючись на відповідне законодавство Російської Федерації) функцію нагляду за дотриманням і застосуванням законів звести до двох самостійних функцій: нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, називаючи її правозахис-ною, та нагляду за додержанням законів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Таким чином, як стверджують автори, «прокуратура позбавляється повноважень загального нагляду як права перевіряти законність невизначеного кола суб'єктів без чіткої регламентації предмета цієї діяльності»[2]. Але при цьому вони не конкретизують предмет нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, що знов погрожує перерости в необмежене поле діяльності прокурора. Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації» від 18 жовтня 1995 р. (в редакції від 10 лютого 1995 р.) на прокурора покладено нагляд за додержанням конституційних прав І свобод, причому чітко визначеними суб'єктами — федеральними міністерствами, державними комітетами, іншими федеральними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, органами військового управління та контролю, їх посадовими особами, а також органами управління та керівниками комерційних і некомерційних організацій. Виходячи з повноважень російських прокурорів, їх діяльність у правозахисній сфері полягає у розгляді звернень громадян з питань порушення їх конституційних прав; проведення перевірок прокурором, у тому числі безпосередньо в організаціях; подання прокурором позову до суду в інтересах потерпілих, які позбавлені або мають обмежені можливості самостійно здійснити своє право на звернення до суду; порушення кримінального переслідування проти посадових осіб, які порушили конституційні права інших, або порушення адміністративного чи дисциплінарного провадження. Предмет цього нагляду обмежений не тільки конституційними пра-

>>>88>>>

вами і свободами та колом суб'єктів, які підлягають перевірці, а й вказівкою на те, що до нього входять тільки ті з них, які не належать до предмета інших галузей прокурорського нагляду.

Подібний підхід має глибокий практичний сенс, а отже — право на існування саме в таких рамках і може бути запозичений українським законодавцем, як це вже було у 1922 р. при прийнятті Положення «Про прокурорський нагляд в УСРР»[3], а відповідна функція прокуратури визначена як нагляд за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами, суб'єктами підприємницької діяльності та їх керівниками. Останні не повинні випадати з поля зору прокурора, оскільки з боку цих суб'єктів допускається найбільше порушень конституційних прав громадян. Вважаємо за доцільне залишити за прокурором у цій сфері весь спектр наглядових повноважень, включаючи право прокурора входити до службових приміщень і здійснювати безпосередні перевірки, а не лише доручати їх проведення іншим органам, як це пропонується у зазначеній Концепції, за винятком суб'єктів господарської діяльності з метою виключити можливе порушення їх нормальної роботи, розголошення комерційної таємниці. Тим більш, що це особливо важливо для створення сприятливого інвестиційного клімату з погляду майбутнього вступу України до Європейського Союзу та створення єдиного економічного простору з країнами СНД. Прокурор не має права безпосередньо проводити перевірки на цих об'єктах, але повинен мати право доручити їх проведення відповідним органам контролю.

З огляду на поширення корупційних діянь серед державних чиновників, сприяння з їх боку тіньовій економічній діяльності існує реальна потреба залишити за прокуратурою функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, військового управління та державного контролю. Автори концепції не згадують органи військового управління та державного контролю, що неминуче призведе до послаблення режиму законності та стану правопорядку. Що стосується таких напрямів діяльності прокуратури, як нагляд за застосуванням адміністративного законодавства, додержанням прав неповнолітніх, екологічного законодавства, за законністю діяльності і рішень державної виконавчої служби, — їх можна повноцінно

здійснювати у рамках двох згаданих вище функцій. Це означає, що система природоохоронних і транспортних прокуратур підлягає ліквідації, їх функції безболісно і без зайвих витрат можуть здійснювати територіальні прокуратури у межах нагляду за додержанням законів органами виконавчої влади, управління та контролю.

Викликає категоричне заперечення позиція авторів Концепції щодо ліквідації досудо-вого слідства як функції прокуратури. Враховуючи історичний досвід органів прокуратури, більш доцільно не створювати новий орган слідства зі спеціальним статусом, а залишити за органами прокуратури функцію розслідування кримінальних справ про військові злочини, про злочини, що вчинюють працівники правоохоронних органів, у тому числі прокуратури, службові особи, які займають особливо відповідальне становище, а також народні депутати України. Некоректним є посилання авторів Концепції на стандарти Ради Європи, яких стосовно організації та функціонування органів прокуратури взагалі не існує. Вимоги Ради Європи спрямовані лише на забезпечення високих стандартів захисту прав і свобод людини і громадянина. А які органи виконуватимуть дане завдання — це зовсім інше питання. Таким чином, важливість постановки і вирішення зазначеної проблеми в умовах формування національної ідеї в Україні є незапереч-ною[4]. Вважаємо, що було б помилкою силою впроваджувати тезу про «єдині європейські стандарти прокуратури» як жорсткі правила, що визначають устрій і конкретні повноваження прокуратури в країні[5]. Таку точку зору поділяє більшість вітчизняних практиків та вчених, а саме: М.Мичко[6], В.Кривобок[7], Ю.Грошевий, Л.Давиденко, В.3еленецький[8], В.Тацій[9], М.Якимчук[10] та ін. Але на сьогодні практично відсутні дослідження прокуратури з точки зору визначення її місця у механізмі сучасної держави в цілому, з урахуванням особливостей правових систем різних країн та інших факторів, що впливають на вибір певної функціональної моделі прокуратури.

Життя доводить, що повна відмова від таких функцій прокуратури, як нагляд за додержанням та застосуванням законів і досу-дове слідство, є передчасною, оскільки шкодить рівною мірою інтересам громадян, суспільства і держави. Вирішуючи питання про перспективи діяльності органів прокуратури, необхідно, на наш погляд, мати на увазі, що основна її функція, яка була і поки що є, —

>>>89>>>

виявляти порушення закону та вживати заходів щодо їх усунення, яка не має антидемократичної мети, а реально відповідає високим вимогам правової держави[11].

Ряд реформаторів виступив з категоричним твердженням, що при розбудові незалежної України немає місця універсальному прокурорському нагляду серед гілок влади, що загальний (адміністративний) нагляд прокуратури є інструментом позаекономічного примусу. Хочемо не погодитися з цим і розчарувати таких радикальних опонентів прокуратури. Відомо, що прокуратура створювалась і завжди була переважно органом адміністративного нагляду. Із самого початку і до судових реформ 1864 p., проведених Олександром II, її судова, обвинувальна або позовна діяльність була лише одним з доповнень до функції нагляду.

Прокуратура в Україні історично склалася як єдина централізована система, організаційно не пов'язана з жодною гілкою влади, що забезпечує незалежність її діяльності, вберігає від впливу політичних та інших корпоративних сил у суспільстві.

Дванадцять років незалежності показали, що прокуратура переконливо довела свою спроможність ефективно здійснювати співробітництво в інтересах законності з будь-якою з гілок влади. А вони, у свою чергу, можуть використовувати і використовують потенціал прокурорського нагляду для досягнення завдань побудови демократичного суспільства, захисту прав і свобод громадян.

Автори концепції також не можуть не знати, що на міжнародній науково-практичній конференції «Прокуратура в правовій державі», яка відбулась в Москві у 1997 р. під патронатом Ради Європи, було підкреслено, що статус і компетенція прокуратури в різних державах можуть бути різними, залежно від її історії, правової культури, звичаїв і навіть менталітету[12]. Головне, що усі зміни потрібно робити так, щоб забезпечити законність і правопорядок, а також ефективний захист прав і свобод громадян. Тому ми вважаємо, що немає сенсу копіювати досвід західних держав щодо статусу і засад діяльності органів прокуратури, а вирішити це питання в рамках загальної конституційної реформи.

Створення системи адміністративних судів у процесі реалізації судової реформи, а саме — положень ст. 19 Закону України «Про судоустрій», об'єктивно вимагає законодавчого визначення повноважень прокурора в адміністративному судочинстві, що дає підстави виокремити ще одну самостійну функцію прокуратури — участь в адміністративному судочинстві.

Прокурор, як ніхто інший, за характером своєї діяльності має справу із наглядом за застосуванням законів у різноманітних сферах життя суспільства, що дає йому чудову нагоду виявляти слабкі місця в чинному законодавстві і вносити пропозиції щодо його вдосконалення. Тому конче потрібно в контексті конституційної реформи повернути Генеральному прокуророві право законодавчої ініціативи.

Таким чином, існують достатні підстави до функцій прокуратури віднести наступні:

1.   Нагляд за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина органами державної влади та місцевого самоврядування,     органами     управління     всіх підприємств  та   організацій   незалежно   від форми власності та їх посадовими особами;

2.   Нагляд за додержанням і застосуванням законів органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, державного контролю, військового управління та їх посадовими особами;

3.  Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4.   Нагляд за додержанням законів при виконанні  судових рішень у кримінальних справах;

5.   Нагляд за додержанням законів при застосуванні засобів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян в адміністративному порядку;

6.  Підтримання державного обвинувачення в суді та участь у кримінальному судочинстві;

7.   Представництво інтересів держави та суспільства в суді у випадках, визначених законом, та участь у цивільному і господарському судочинстві;

8.    Участь   в   адміністративному   судочинстві;

9.   Координація діяльності інших правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю;

10.  Участь у правотворчій діяльності.

Що стосується пропозиції авторів Концепції щодо безстрокового призначення прокурорів, то вона, на наш погляд, не витримує ніякої критики, оскільки обгрунтувати таку позицію просто неможливо.

Для зміцнення правових гарантій діяльності прокуратури треба в Конституції України закріпити принципи, місце, завдання,

>>>90>>>

функції, систему органів прокуратури, строк та порядок призначення Генерального прокурора України, після чого прийняти Закон України «Про прокуратуру», в якому визначити порядок діяльності, повноваження прокурорів та інші питання.

Сьогодні корупція продовжує руйнувати наше суспільство, злочинність фактично не зменшується, що в свою чергу дезорганізує суспільне життя і гальмує проведення в державі реформ[13]. Якби цього не було, то, мабуть, можна було б вести мову про прокуратуру з іншими функціональними обов'язками. Але в перехідний період потрібна прокуратура з різними функціями, сильними наглядовими повноваженнями, які допомагали б їй виконувати зазначені обов'язки, вкрай необхідні при розбудові демократичної правової держави.

Тому призначення і звільнення Генерального прокурора повинно проводитись Президентом України за згодою парламенту. Необхідно зберегти за парламентом право за наявності підстав виразити недовіру Генеральному прокуророві, що матиме наслідком

його відставку, але за згодою іншої гілки влади, тобто Президента. Таким чином, Генеральний прокурор України буде захищений від свавілля певної гілки влади. Що стосується Вищої ради юстиції, то вона, природно не вправі вирішувати таке відповідальне політи-ко-правове питання, як призначення чи звільнення Генерального прокурора України. Ми вважаємо, що необхідно ще раз обговорити Концепцію розвитку прокуратури в юридичних колах України. Провести її апробацію у Міжнародній спілці юристів держав СНД. І лише після цього підготувати проект нового закону про прокуратуру з урахуванням рекомендацій Ради Європи та пропозицій Верховної Ради України. Реформування прокуратури повинно бути складовою частиною державно-правової реформи в Україні. Адже реформування заради реформування неможливе, а якщо воно відірване від життя, то ще й шкідливе. Реформування прокуратури повинно здійснюватися з урахуванням реальних умов, що склалися в Україні в галузі забезпечення законності, захисту прав і свобод громадян та інтересів суспільства.

Використана література:

1.  Л а к и з ю к В., МихайленкоО. Прокуратура України: витоки, розвиток, персоналі'! та правове регулювання // Вісник прокуратури. — 2000. — № 2. — С. 34—35.

2.   Концепція  реформування  прокуратури України // Вісник  прокуратури.  --  2003.   -№ 7. - С. 3-7.

3.  ЦЦАВО України, ф. 8, оп. 1, спр. З, арк. 63.

4.   МедведчукВ. Формування української національної ідеї та її значення для розвитку демократичної держави і права // Голос України. — 1996. — № 11. — С. 47—53.

5.   СухоносВ. Місце прокуратури в системі органів державної влади України, її розвиток та правове забезпечення гарантій діяльності // Право України. — 2000. — № 6. -С. 10-13.

6.   М и ч к о М. Щодо взаємодії прокуратури з судовою владою // Право України. -1999.  — №  12.  — С. 53—55; Його    ж: До питання про загальнонаглядову діяльність прокуратури. — 2000. — № 4. — С. 50—51; Мичко М., Г о л о в а Н. Про основні принципи організації прокуратури. — 2000. — № 12. — С. 74—77.

7.   Кривобок В. Актуальні  питання визначення статусу прокуратури  в умовах перехідного періоду // Право України. — 2000. — № 10. — С. 85—87.

8.  Грошевий Ю., ДавиденкоЛ., ЗеленецькийВ. Новий Закон України «Про    прокуратуру»:    яким    йому   бути?    /    Питання    конституційно-правового    статусу прокуратури України та удосконалення її діяльності: Збірник наукових праць / ШК Ген. прокуратури України. — X., 1999. — С. 4—13.

9.  Т а ц і й В.Я. Роль і місце прокуратури в системі правоохоронних органів України / Матеріали наукової конференції. — К., 1996. — С. 15—19.

10.  Я к и м ч у к М.К. Проблеми управління в органах прокуратури України: теорія і практика. — К., 2001. — С. 43—45.

И. К о с ю т а М. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. — Одеса, 2002. - С. 13-28.

12.    Прокуратура   в   правовом   государстве   /   Материалы   многосторонней   встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. — М., 1997. — С. 20.

13.  Бандурка A.M., Давиденко Л.М. Преступность в Украине: причины и противодействие. - X., 2003. — С. 249—272.

>>>91>>>