АКТИВИЗАЦИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ФАКТОРА В   ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТКОВЫХ ИНСПЕКТОРОВ МИЛИЦИИ

Одним из важнейших моментов в процессе перестройки определен человеческий фактор. Только при его максимальном использовании можно добиться успехов в этой работе. Это касается и деятельности службы участковых инспекторов милиции. Поиск путей эффективного использования возможностей и способностей каждого участкового для достижения высоких результатов в их работе идет давно. Казалось, что улучшение их материального положения и условий работы, поднятие должностного статуса, новые меры материально-технического обеспечения этой службы, принятые в последнее время, позволят значительно улучшить показатели работы службы, включат в процесс перестройки службы человеческий фактор, изменят соответственно и психологию сотрудников. Однако на практике этого пока не произошло. Представляется, что это не случайно: еще не все пути активизации работы участковых использованы достаточно полно, в том числе и такой традиционный, как путь материального стимулирования их труда. Повышение фактической зарплаты участковых не вызвало желания у передовиков работать еще лучше, а у отстающих— желания догонять передовиков: сохранилась фактическая уравниловка оплаты труда.

Перестройка деятельности участковых требует организационного совершенствования в отношении более строгого соблюдения экономического принципа социализма: труд сотрудников должен оплачиваться в соответствии с его качеством и количеством.

Реальное положение здесь не выдерживает критики. В одном и том же горрайоргане лица, имеющие одинаковый должностной оклад, годами выполняют различную по объему работу. По выборочным исследованиям, в некоторых регионах страны от 50% до 70% опрошенных участковых инспекторов милиции считают, что их работа оценивается несправедливо, так как не учитывается сложность обслуживаемых ими участков.    Наблюдаются    факты

26

>>>27>>>

длительной перегрузки некоторых работников и вместе с тем незагруженности других. Тогда как доказано, что перегрузки не только несправедливы и неоправданы, но и ведут к серьезным нарушениям соцзаконности, дисциплины.

Именно в устранении указанных перекосов заключен значительный резерв совершенствования деятельности участковых. Устранив эти перекосы и полностью задействовав человеческий фактор, можно всерьез надеяться на эффективность перестройки деятельности службы.

Время показало, что неравенство вклада в работу и равенство зарплаты участковых не заставляют их стремиться к интенсификации своей работы, к более активной борьбе с преступностью и нарушениями общественного порядка на обслуживаемых участках. При соблюдении уравнительного принципа в оплате труда недостаточно эффективно и его моральное стимулирование (различного рода поощрения). Существенного влияния на уравниловку в оплате труда участковых не оказывают и попытки фактической дифференциации их зарплаты с помощью денежных премий по итогам социалистического соревнования, которые установлены и выдаются в МВД, УВД. Не решает проблемы и нормативная попытка разной оплаты труда участковых инспекторов в зависимости от условий работы: согласно приказу № 87 от 20.04.87 г., наиболее сложные участки должны обслуживать старшие участковые инспектора.

Необходимо принципиальное решение проблемы: оплата труда участковых инспекторов милиции должна соответствовать их трудозатратам и различаться в зависимости от условий обслуживаемых участков. Только добившись этого (Принципиального положения, можно полностью использовать ресурс человеческого фактора в деятельности участковых. Для этого, на наш взгляд, необходимо решить две взаимосвязанные задачи: создать систему оценки работы участковых инспекторов милиции, учитывающую их реальные трудозатраты, и классифицировать обслуживаемые ими участки с учетом сложности работы на них. Каковы же возможные подходы к решению данных задач?

Анализ работы участковых инспекторов, ее оценка и стимулирование тесно связаны с учетом этой работы, с его полнотой и объективностью. В зависимости от периода в развитии службы участковых формы учета их работы существенным образом менялись: увеличивалось или уменьшалось количество отчетных показателей, изменялась периодичность представления отчетов на разные уровни управленческой иерархии, менялись формы отчетности и т. д.

Отчетность участковых инспекторов милиции всегда в той или иной степени решала две задачи: обеспечивала информацией о всех направлениях деятельности участковых и явлениях, с которыми они борются, и помогала анализировать, оценивать эту деятельность. Для решения этих задач отчетность, с одной стороны, долж*

27

>>>28>>>

на быть максимально объемной, широко освещать всю деятельность, а с другой — давать возможность объективно оценивать эту деятельность по конечному, суммарному результату.

Оценивая с этих позиций введенную в 1987 г. новую систему отчетности, приходится признать, что она не в полной мере удовлетворяет этим ведущим требованиям.

Во-первых, имеется несогласованность между показателями,, по которым отчитывается участковый инспектор, и теми показателями, которые учитываются органом управления (т. е. несогласованность показателей паспорта на участок и формы 28); во-вторых, система отчетности, как и прежде, дает возможность оценивать только «вал», количество некоторой работы по принципу «больше-меньше».

Очевидно, что оценка по валу, количеству, но не качеству работы участковых в современных условиях неприемлема.

Например, в форме 28 содержатся сведения о количестве лиц,, в отношении которых осуществляется контроль — категории поду-четных. А на вопрос, что дал этот контроль,— отчетность ответа не дает. Не отсюда ли берет начало так называемый репрессивный стиль нашей профилактики, когда количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности из числа профилактируемых, определяет успехи в работе участкового инспектора, а не ее промахи?

Очевидна в этой связи важность критериев, т. е. таких признаков, характеристик работы, по которым должно оцениваться как ее количество, так и качество.

С 1970 по 1987 гг. введены в действие четыре инструкции, регламентирующие работу участковых инспекторов. И в каждой НЭЙ них решался вопрос о критериях оценки деятельности и показателях работы участковых инспекторов милиции.

Анализ показывает, что применительно и к последней инструкции большинство критериев не были «отоварены» соответствующими отчетными данными участковых. Например, как можно определить эффективность административного надзора только по количеству лиц, взятых под административный надзор, или судить о своевременности и качестве рассмотрения жалоб и заявлений' только по их количеству и т. д.?

Вместе с тем очевидно: поиски критериев оценки деятельности участковых инспекторов милиции, отражаемых в инструкции, все-таки привели к определению перечня важнейших направлений, по которым должна оцениваться их деятельность. Однако одних критериев мало. Для того чтобы оценить какую-либо работу, необходимо также ее измерить по тем направлениям, признакам, которые отражаются в критериях. И сделать это можно только с помощью показателей. Приходится, однако, признать, что такая приемлемая, удовлетворяющая требованиям науки и практики система показателей, обеспечивающих оценку деятельности участковых по нормативно определенным критериям, не разработана, не создан и удовлетворительный механизм получения комплексной, оцеа-

28

>>>29>>>

зси работы участковых инспекторов, хотя серьезные подходы и варианты решения данной проблемы имеются '.

Тем не менее на практике, в горрайорганах деятельность участковых инспекторов милиции анализируется и оценивается. Обширнейшая территория страны предопределила множество вариантов этой работы.

Самым распространенным является анализ всех направлений деятельности участковых инспекторов милиции: сравнение данных отчетного периода и предшествующего по принципу «больше-меньше» и, следовательно, «хуже-лучше».

К( В части регионов разработаны нагрузочные показатели для оценки деятельности участковых инспекторов и сравнения результатов этой деятельности в разных районах с целью выявления лучших из них. Так, например, в Воронежской области, Узбекистане, Татарии и Казахстане такие нагрузочные показатели (в расчете на одного участкового инспектора) применяются в отношении количества внештатных сотрудников; лиц, взятых под административный надзор; тунеядцев, выявленных и поставленных на учет; административных протоколов, составленных за мелкое хулиганство, за нарушение антиалкогольного законодательства и т. п. При оценке работы конкретных участковых, в частности, при подведении итогов социалистического соревнования, здесь пользуются балльной системой, а также методом коллективного обсуждения итогов работы участковых инспекторов.

В ряде регионов задачи оценки работы решаются несколько иначе. Так, например, в УВД Читинского облисполкома было выделено четыре главных показателя деятельности участковых инспекторов милиции: количество раскрытых преступлений личным сыском участковыми инспекторами или с их участием; число преступлений, раскрытых с помощью ДЛ; приобретено ДЛ и ВС; передано материалов в УР для взятия под административный надзор по инициативе милиции.

Чтобы учесть требования приказа № 87 — рассматривать авторитет участковых инспекторов милиции среди населения как один из основных критериев оценки их деятельности — в некоторых регионах проводят анкетирование населения по вопросам их деятельности и результаты этой работы используют в анализе этой деятельности. Весь опыт, бесспорно, заслуживает внимания. И самое ценное во всех описанных способах оценки деятельности участковых то, что в них отражены попытки практического задействования, активизации человеческого фактора, без которого немыслимы сегодня совершенствование деятельности, попытки дифференцированного подхода к оценке деятельности сотрудников.

И все же, оценивая самодеятельный опыт разработки систем

1 См.: Андреев Н. Г., Клушин О. 3. О критериях и показателях оценки Деятельности участковых инспекторов милиции //Вопросы теории и практики управления органами внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1985. С. 137—142.

29

>>>30>>>

показателей оценки работы участковых инспекторов, надо признать, что наряду с интересными и остроумными находками, позволяющими определить передовиков, в целом они не удовлетворяют научно-методическим требованиям объективности оценки. Например, простое сложение «мест» по направлениям работы с целью определения обобщенного показателя вряд ли правомерно, так как неравноценны сами направления работы. Балльные оценки этих направлений, проводимые по неопределенным критериям («важность», «значимость» и т. д.), приводят к субъективизму, так как мнения экспертов трудно согласовать. Применение разработанных на местах оценок без учета сложности участков обрекает их на заведомую несправедливость, несопоставимость. И это хорошо понимают именно те, работа которых оценивается.

С учетом имеющегося практического опыта по созданию обобщенных оценок деятельности участковых в ряде МВД, УВД и результатов научных исследований этого вопроса ВНИИ МВД СССР разработан вариант системы оценки деятельности участковых инспекторов милиции.

Для того чтобы оценить их работу, необходимо ее измерить. Поэтому разработаны группы показателей, с помощью которых измеряется объем, качество и эффективность труда участковых инспекторов милиции. Информационной базой всех групп показателей являются данные о количестве: преступлений, раскрытых с участием участкового инспектора; протоколов об административных правонарушениях, им составленных; внештатных сотрудников и других лиц, с которыми участковый ведет работу; лиц, в отношении которых он осуществляет административный надзор; состоящих на учете ранее судимых, формально подпадающих под положение об административном надзоре; состоящих на учете лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда и ведущих паразитический образ жизни; состоящих на учете лиц, злоупотребляющих спиртными напитками; обследованных объектов разрешительной системы и хранения материальных ценностей; выступлений, отчетов перед населением; рассмотренных жалоб, заявлений и сообщений; оконченных дознанием уголовных дел; профилактируе-мых лиц, состоящих на учете у участкового инспектора; лиц, привлеченных к уголовной ответственности из числа состоящих на учете; уголовных дел, возвращенных на доследование; отмененных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела.

Указанная информационная база дает возможность, используя минимальное количество данных о работе участкового инспектора, оценить эту работу так, как этого требуют нормативные документы: по реальному состоянию охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на обслуживаемом участке; с учетом личного участия участкового в предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений; полноты выявления лиц с антиобщественным поведением и недопущению с их стороны преступлений; принимая во внимание качество рассмотрения участковым инспекто-

30

>>>31>>>

ром заявлений и сообщений граждан, эффективность использования им сил общественности.

Система оценки работы участковых инспекторов включает в себя три группы показателей, которые характеризуют: а) нагрузку участковых инспекторов во время работы; б) качество их работы; в) эффективность работы.

Первая группа показателей (показатели нагрузки) не вычисляется. Они (показатели) определяются с помощью специальной таблицы2, которая построена с учетом затрат рабочего времени на выполнение различных видов работ. При ее построении использованы данные исследований годового бюджета рабочего времени участковых инспекторов милиции. Она позволяет сразу преобразовывать различные трудно сравнимые между собой данные о работе участковых инспекторов (количество раскрытых преступлений, число профилактируемых, количество составленных административных протоколов и т. п.) в относительные и, следовательно, сравнимые 'показатели нагрузки, которые можно складывать, определять среднее значение (загруженность) и т. д.

Вторая группа показателей (показатели качества работы участковых) вычисляется с помощью простейших формул, которые помогают преобразовать данные отчетности в относительные показатели качества работы участкового инспектора милиции.

Например, работу по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями предлагается оценивать по коэффициенту раскрываемости преступлений на участке, а качественный аспект профилактической работы с лицами, состоящими на учетах, коэффициентом профилактического эффекта по формуле:

УПЛ ПЭ=1—

пл

где: УПЛ — количество лиц, привлеченных в отчетном периоде к уголовной ответственности из числа профилактируемых участковым инспектором милиции;

ПЛ — общее количество лиц, профилактическая работа  с которыми проводится участковым.

Аналогично оценивается качество работы с жалобами, заявлениями, а также качество проведения дознания.

Третья группа показателей (показатели эффективности работы участковых) строится на базе первых двух групп показателей с помощью двух арифметических действий: умножения и сложения.

Следует иметь в виду, что результаты работы определяются не только трудолюбием, профессиональным мастерством, дисциплиной и т. п. исполнителей, но также и условиями, в которых участковые  работают:  городская  или  сельская    местность,     размер

2 Таблица, а также другие элементы системы показателей в данной статье, имеющей обзорный характер, не рассматриваются. Ознакомиться с указанной системой подробно можно во ВНИИ МВД СССР.

31

>>>32>>>

участка, структура проживающего населения, насыщенность участка предприятиями торговли, объектами массового отдыха и т. д. Все это влияет на объем и качество конечного результата работы. Ясно, что характер деятельности участковых и, следовательно, подход к ее оценке существенно отличаются, прежде всего в городской и сельской местности. В связи с этим при пользовании методикой предполагается расчет показателей и их сравнение проводить раздельно для городской и сельской местности. В тех рай-органах, в которых участковые обслуживают центр района (города) и непосредственно сельскую местность, работа участковых должна оцениваться и сравниваться отдельно.

Принимая во внимание все разнообразие условий, в которых осуществляется деятельность участковых на территории нашей страны, целесообразно учитывать их в каждом конкретном гор-райоргане внутренних дел исходя из принципиального положения: наиболее объективным сравнение (оценка) деятельности участковых будет в том случае, когда условия их работы достаточно близки, похожи в своих основных характеристиках. Но это требует классификации участков как необходимого условия корректной оценки деятельности участковых инспекторов милиции.

Несмотря на очевидную зависимость объема, качества и напряженности труда участковых инспекторов милиции от сложности обслуживаемого участка, до настоящего времени не было научно обоснованного инструмента достаточно объективной оценки этой сложности. Следовательно, не было общей базы для справедливой оценки, стимулирования и вознаграждения труда участковых инспекторов милиции, обслуживающих участки различной сложности.

Ретроспективный анализ научной информации по данной проблематике показал, что вопросам классификации и группировки административных участков уделялось определенное внимание в научных исследованиях, .посвященных изучению проблем деятельности службы участковых инспекторов милиции. Так, еще в 1968 г. сотрудники ВНИИ МВД СССР, исследуя деятельность участковых уполномоченных горрайотделов милиции, предлагали разделить административные участки на три группы: 1) с преобладанием жилого сектора; 2) расположенные на территории многолюдных улиц и площадях; 3) имеющие различные строящиеся объекты с наличием общежитий 3. В названных группировках предполагалось оценивать условия работы участковых уполномоченных по обслуживанию участков. Однако само построение группировок осуществлялось произвольно, без разработки соответствующих критериев включения участка в ту или иную группу, а также учета на них трудовой загруженности участковых.

Вопросы группировки административных участков, их дифференциации затрагивались и в других исследованиях, а также при

з См.: ВНИИ МВД СССР. Архивные материалы по теме № 8/21 НИР-68. 32

>>>33>>>

выработке нормативно закрепленных критериев определения границ участков, обслуживаемых участковыми инспекторами 4.

Таким образом, к настоящему времени имеются различные подходы к классификации участков, обслуживаемых участковыми инспекторами, и к перечню критериев, по которым следует дифференцировать эти участки. Обобщая накопленный опыт, можно прийти к выводу, что под сложностью обслуживаемого участка, как правило, понимается такая объективная и комплексная его характеристика, которая включает в себя признаки складывающейся оперативной обстановки, оценку загруженности участкового инспектора по основным направлениям работы, демографические, социальные характеристики обслуживаемого населения, некоторые географические и социально-географические характеристики обслуживаемой территории.

С учетом изложенного и эмпирического материала (данные по 250 административным участкам), была разработана классификация адмучастков: вначале проводилась многомерная классификация участков в регионах страны, вошедших в выборку; на втором этапе проведено обобщение результатов многомерной классификации и разработан упрощенный, доступный для УВД и горрай-органов подход к классификации.

Многоаспектность понятия сложности участка как основного критерия классификации обусловила необходимость операциона-лизации этого понятия, т. е. выражения сложности участка набором конкретных измеряемых показателей по каждому из классифицируемых участков.

После проведения необходимых статистических проверок, изучения результатов анкетирования участковых инспекторов, с целью многомерной классификации участков городской местности были отобраны 11 признаков:

1) трудовая загруженность участковых инспекторов, обслуживающих данный участок  (измеряется в  относительных  затратах рабочего времени по основным направлениям работы с помощью специального методического приема); /    2) количество обслуживаемого населения;

3)   размеры территории участка;

4)  доля несовершеннолетних в структуре населения участка;

5)   соотношение количества    работающих    на    предприятиях участка и количества жителей, проживающих на его территории;

6)   интенсивность развития инфраструктуры  (измеряется числом работников торговли, приходящимся на 100 человек обслуживаемого населения);

4 См.: Полищук А. С. К вопросу об определении оптимального размера административного участка: Труды КВШ МВД СССР. Киев, 1972, № 3; Лепс А., Павельсон М., Фаска Э., Ыунапуу Э. Социально-территориальные различия и преступность в условиях крупного города (на материалах Таллина). Таллин, '981, С. 70.

3    2*70                                                                                                                                    33

>>>34>>>

7)   наличие-отсутствие  на   обслуживаемой   территории   общежитий;

8)   концентрация ранее судимых лиц  (на  100    жителей)    из участке;

9)    тяжесть  структуры  преступности   (выражается  показателем, вычисляемым дю специальной методике);

10)   интенсивность преступности (средняя за 3 года);

11)   интенсивность административных правонарушений  (средняя за 3 года).

Набором указанных показателей с достаточной полнотой характеризуется каждый исследуемый участок по складывающейся на нем оперативной обстановке со стороны демографической и социальной структуры населения, а также по инфраструктуре.

Однако для характеристики и классификации участков, расположенных в сельской местности, указанного набора признаков-показателей оказалось недостаточно, поскольку сложность их обслуживания, как свидетельствует предварительный статистический анализ, в существенной мере зависит от количества обслуживаемых населенных пунктов, структуры расселения, конфигурации дорог, связывающих населенные пункты, и просто от размера обслуживаемой территории.

С учетом сказанного для характеристики поселенческой структуры участка был взят показатель транспортной напряженности, который вычисляется с учетом размера населенных пунктов, их количества на участке, а также с учетом их удаленности от центра участка, исходя из имеющейся дорожной сети.

В ходе многомерной классификации было обнаружено, что получаемые классы характеризуются в основном сходством показателя трудовой загруженности участковых. Дальнейшая статистическая проверка показала, что между показателем трудовой загруженности и такими ведущими классификационными показателями, как количество обслуживаемого населения, интенсивность преступности и правонарушений, насыщенность территории ранее судимыми, наличие общежитий и транспортная напряженность, имеется значимая статистическая связь 5.

Опираясь на это обстоятельство, была разработана более простая, доступная для применения в условиях любого горрайорга-на методика классификации участков по критерию сложности их обслуживания.

В качестве ведущего измерителя этой сложности предлагается использовать определяемую по специальной таблице трудовую загруженность участкового за год. Дополнительно к этому показателю в городах учитывается характер жилых помещений (уровень благоустройства) на участке, количество промышленных объ-

5 Наличие статистической связи определялось с помощью методики анализа таблиц сопряженности.

34

>>>35>>>

ектов, а для сельской местности в качестве дополнительного показателя используется показатель транспортной напряженности.

Классификация участков позволяет упорядочить и сделать более равномерной загруженность участковых инспекторов путем уменьшения размеров участков, относящихся к классам повышенной или высокой сложности ■— с одной стороны, и увеличения размеров участков, относящихся к классам невысокой и средней сложности,-— с другой. Тем самым может быть выполнено требование п. 2.1. Инструкции по работе участкового инспектора милиции: о примерно равной нагрузке участковых инспекторов милиции. Вместе с тем очевидно, что условия работы на различных участках не могут быть идентичными. Классификация участков в каждом горрайоргане позволяет определить разницу в условиях работы и, следовательно, делает объективно возможным, реальным подход к дифференциации оплаты труда участковых в зависимости от этих условий. Учет их трудозатрат, вклада в борьбу с преступностью и охрану общественного порядка применительно к каждому типу участка может дать грамотно применяемая система оценки работы участковых.

Внедрение в практику предлагаемых подходов к оценке деятельности участковых инспекторов милиции и классификации обслуживаемых ими участков, по нашему мнению, может обеспечить информационные и организационные условия стимулирования творческой, активной работы участковых инспекторов в условиях сложного, противоречивого развития криминологической ситуации в стране, активизируя человеческий фактор, будет способствовать более эффективной работе этой службы.

>>>36>>>

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАБОТЫ ПО КОНКРЕТНЫМ НАПРАВЛЕНИЯМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

>                                                               Ю. Н. Красницкий,

начальник отделения отдела охраны

общественного порядка

УВД Рязанского облисполкома