ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ УЧАСТКОВЫХ ИНСПЕКТОРОВ МИЛИЦИИ ПО  ВЫЯВЛЕНИЮ  НАРУШЕНИЙ ПАСПОРТНЫХ  ПРАВИЛ

Паспортная система, введенная в нашей стране в начале 30-х годов, сыграла и продолжает играть важную роль в решении социально-экономических задач и укреплении правопорядка. Особенно возросла ее роль в свете требований XXVII съезда КПСС об ускорении развития социалистического общества. Важнейшими факторами развития являются рациональное использование трудовых ресурсов, проведение правильной и обоснованной демографической политики, осуществление принципа социальной справедливости '. Именно эти задачи и призвана решать паспортная система.

Высокий авторитет норм советской паспортной системы, глубокое и четкое понимание советскими гражданами ее роли и назначения обеспечивает добровольное и сознательное исполнение ими правил паспортной системы.

Вместе с этим, вводя паспортные правила, государство определило и перечень органов и лиц, обеспечивающих режим их соблюдения.

Непосредственное проведение в жизнь правил, предусмотренных Положением о паспортной системе в СССР, возлагается на органы милиции. Важное место в осуществлении этой работы принадлежит участковому инспектору милиции. Приказом МВД СССР от 20 апреля 1987 г. № 87, которым введена в действие Инструкция по работе участкового инспектора, его полномочия в области обеспечения паспортных правил существенно расширены. И это не случайно, ибо п. 3.11 инструкции прямо указывает, что участковый инспектор несет ответственность за соблюдение паспортных правил на обслуживаемом участке.

Особенно возрастает значение профилактической работы участкового инспектора, направленной на предотвращение нарушений правил паспортной системы. На него возлагается задача по разъяснению населению порядка выдачи и обмена паспортов, вклеивания в них новых фотографических карточек по достижение гражданами 25- и 45-летнего возраста; прописки, регистрации и выписки; ответственности граждан и должностных лиц за нарушение паспортных правил.

1 Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1976. С. 272, 273. 40

>>>41>>>

В отличие от ранее действовавших актов, регламентировавших работу участкового инспектора в целом, по осуществлению надзора за соблюдением паспортного режима в частности, Инструкция по работе участкового инспектора милиции весьма детально определяет формы и методы организации работы по надзору за соблюдением правил паспортной системы. Во-первых, он обеспечивает соблюдение паспортных правил в жилом секторе. Устанавливает лиц, проживающих без паспортов, прописки и регистрации. Во-вторых, контролирует соблюдение должностными лицами предприятий, учреждений, организаций паспортных правил при приеме граждан на работу, устанавливает сроки для устранения выявленных нарушений, о чем докладывает руководству горрайор-гана. В-третьих, осуществляет соблюдение паспортных правил администрацией гостиниц, мотелей, санаториев, туристических баз,, домов-интернатов для престарелых, инвалидов, других учреждений, в которых проживают граждане, подлежащие прописке или регистрации. И, наконец, в-четвертых, нельзя не обратить внимание-на то, что инструкция ориентирует участкового на максимальную активизацию по выявлению нарушений паспортных правил. Особенно важна в этом отношении формулировка п. 3.11. Он помещен в перечне обязанностей участкового инспектора милиции па охране общественного порядка, тем самым еще раз подчеркнута взаимосвязь соблюдения паспортных правил с надлежащим состоянием общественного порядка. Пункт обязывает участкового инспектора милиции производить «обход дворов, подъездов домов, осмотр чердачных и подвальных помещений, отселенных и подлежащих сносу строений в целях выявления нарушителей паспортных правил».

Анализ работы участкового инспектора милиции по борьбе с нарушениями лравил паспортной системы имеет не только практическое значение с точки зрения разработки мероприятий по ее интенсификации, но и серьезное теоретическое значение.

Дело в том, что в административно-правовой науке общепризнано, что производство по делам об административных правонарушениях   проходит   следующие   стадии:   возбуждение дела,   его рассмотрение; вынесение решения по делу; исполнение решения, обжалование и пересмотр решения 2.

В принципе эта мысль должна быть признана верной, но в то же время она нуждается в определенном уточнении. При конструировании системы стадий производства по делам об административных правонарушениях авторы связывают начало производства с моментом составления протокола об административном проступке.

Нарушения паспортной системы в отличие от большинства административных правонарушений являются латентными правона-

2 См.:  Студеникина М.  С. Законодательство  об  административных  правонарушениях. М., 1981. С. 46.

41!

>>>42>>>

рушениями, и производство по большинству из них (проживание без прописки, без паспорта и т. д.) возможно лишь тогда, когда они будут обнаружены.                                      ,

Латентными принято считать правонарушения, скрытые от органов, которым по закону предоставлено право расследовать или рассматривать дело о совершенных правонарушениях, не выявленные этими органами и не нашедшие отражения в учете наказуемых деяний, т. е. незарегистрированные. Все правонарушения, зарегистрированные и незарегистрированные (их совокупность) принято считать «действительной деликтностью». Зарегистрированное число совершенных правонарушений — «ясное число». В советской и зарубежной криминологии проблема «темного числа», т. е. незарегистрированных преступлений, давно является предметом внимания3.

Этого нельзя сказать об административно-правовой литературе. Традиционное представление о том, что административные проступки совершаются в состоянии очевидности и не требуют от органов и лиц, призванных бороться с ними, каких-либо действий по их выявлению, не способствует активизации усилий этих органов по выявлению совершенных (особенно длящихся) проступков, в связи с чем лица, их совершившие, не несут ответственности. Необходимо всегда руководствоваться указаниями В. И. Ленина о том, что «предупредительное значение наказания обусловливается вовсе не его жестокостью, а его неотвратимостью» 4.

Производство по делам о нарушениях правил паспортной системы не укладывается в общепринятое представление о системе производства по делам об административных правонарушениях. Возбуждение производства по делам о нарушениях паспортных правил предполагает совершение участковым инспектором целого ряда действий — проверок, обследований, анализа и т. д., иначе говоря, налицо стадия выявления фактов совершенного правонарушения. Особенностью этой стадии является то, что ее задачи реализуются комплексом приемов, средств и методов, не нашедших своего закрепления в административно-троцессуальном законодательстве.

Наличие этой стадии обусловлено характером задач, кругом прав и обязанностей лиц и органов, осуществляющих надзор за соблюдением правил паспортной системы. Успех данной стадии во многом зависит от умения участкового инспектора милиции выделить главное направление в обеспечении правил паспортной системы. Это обусловливает необходимость правильного планирования.

3  См.: Панкратов В. В. Косвенные методы изучения преступности //Вопросы борьбы с преступностью. М., 1967. С. 7; Булатов Г., Майоров Н. Показательность данных уголовной статистики  //Вестник   Московск.   ун-та.   Право,   1969. № 3. С. 59.

4  Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 4. С. 412.

■

42

>>>43>>>

Мероприятия по поддержанию паспортного режима могут найти свое отражение в трех видах документов. Во-первых, в планах работы самого участкового инспектора. Во-вторых, в планах работы паспортных аппаратов. При подготовке планов работы паспортных аппаратов для участковых инспекторов намечаются мероприятия по проверке паспортного режима в тех местах, где наиболее вероятны нарушения паспортных правил. При этом учитываются места возможных притонов, дома и квартиры, владельцы которых постоянно сдают жилые помещения в поднаем (наем). В целях контроля за работой участковых инспекторов планируются повторные проверки, исходя из складывающейся оперативной обстановки и имеющейся информации. Причем повторные проверки проводятся, как правило, совместно с участковым инспектором. И в-третьих, в планах-заданиях на каждый месяц по обеспечению паспортного режима непосредственно на административных участках. В таких планах указываются вопросы проверки соблюдения правил администрацией предприятий, учреждений, организаций; конкретные адреса, где проживают или могут проживать граждане, которым отказано в прописке; адреса прибывших из мест лишения свободы и уклоняющихся от документирования или прописки и т. д.

О результатах выполнения планов в конце месяца каждый участковый инспектор письменно отчитывается в установленной форме.

Участковый инспектор милиции должен определить основные направления работы:

недопущение проживания на обслуживаемой территории лиц, не имеющих паспортов, и лиц, проживающих с недействительными паспортами;

недопущение проживания на обслуживаемой территории лиц, проживающих без прописки и регистрации;

выявление и привлечение к административной ответственности нарушителей правил паспортной системы;

выявление причин и условий, способствующих нарушениям паспортных правил, а также их устранение.

Он должен определить объекты надзора. К ним относятся:

жилой сектор населенных пунктов (дома, квартиры, общежития), где могут находиться нарушители паспортных правил;

ЖЭУ, домоуправления, гостиницы, дома отдыха, санатории и т. п.;

отделы кадров предприятий, учреждений и организаций;

нежилые помещения (подвалы, чердаки, котельные, сараи, стройки, дома, подлежащие сносу и из которых выселены жильцы), а также иные места, где могут находиться нарушители правил паспортной системы.

План составляется с учетом особенностей обслуживаемой территории, количества и контингента проживающего населения, наличия жилого сектора, общежитий,  предприятий, учреждений,  а

43

>>>44>>>

также с учетом складывающейся обстановки. При составлении плана необходимо принимать во внимание данные анализа работы по поддержанию паспортного режима за прошедший период, учитывать указания советских и партийных органов, вышестоящих органов внутренних дел, предложения работников жилищных органов и общественности. Кроме того, поводом для включения в план того или иного мероприятия могут послужить жалобы и заявления трудящихся. Мероприятия по укреплению паспортного режима провс/дятся в тесном взаимодействии с другими заинтересованными службами и представителями общественности.

В Украинской ССР накоплен определенный опыт по осуществлению проверок паспортного режима по отраслевому принципу. Это дает возможность обобщить выявленные недостатки в одной-отрасли и информировать об этом партийные, советские и хозяйственные органы, что способствует немедленному реагированию с их стороны и своевременному устранению допущенных нарушений, паспортных правил. Мероприятия по обеспечению паспортного режима должны быть конкретными, целеустремленными, предусматривать силы и средства для их практической реализации, наименование и местонахождение проверяемых объектов, ответственных лиц и сроки исполнения.

Проверки соблюдения должностными лицами предприятий, учреждений, организаций правил паспортной системы при приеме граждан на работу или учебу целесообразно проводить комплексно по объектам, относящимся к определенным ведомствам или отраслям народного хозяйства.

Перед началом проверки участковый инспектор представляется директору (начальнику), излагает ее цель, а также просьбу о предоставлении необходимых документов.

Директор (начальник) обязан представить начальника отдела кадров проверяющему и дать указания о предоставлении необходимой документации.

Для более эффективной и объективной проверки необходимо-затребовать ведомость на выдачу заработной платы за последний месяц и дело с приказами о приеме и увольнении рабочих и служащих за последний год. Таким образом, по ведомости на выдачу заработной платы можно выявить лиц, работающих на предприятии, в организации, учреждении временно или по совместительству. Для этого необходимо сопоставить количество лиц, получающих деньги по ведомостям, с их количеством по форме Т-2. Формы Т-2 хранятся в отделе кадров и сложены в картотеку по цехам,, участкам, бригадам; или по алфавиту.

Путем такой проверки имеется возможность выявить лиц, принятых на временную работу и не имеющих прописки или паспортов, а также лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, государственных должников и других лиц, скрывающихся от органов власти. По книге приказов о приеме граждан на работу можно установить, кто принят на работу временно или постоянно, время при-

44

>>>45>>>

'бытия, заведены ли на них карточки формы Т-2. Параллельно с .этим ведется проверка правильности заполнения атрибутов в форме Т-2 (данные паспорта, адрес места жительства, число, месяц м номер приказа о зачислении на работу). В г. Киеве на многих предприятиях, учреждениях, организациях практикуется запись в форме Т-2 о сроках вклеивания фотографических карточек по достижении 25- и 45-летнего возраста.

При проверке формы Т-2 данные, которые вызывают сомне-яия, выписываются на отдельный список для проверки по АБД или через начальника отдела кадров затребуются паспорта этих граждан. Следует обращать внимание на место рождения гражданина и сопоставлять его со временем принятия на работу, это также дает возможность выявлять лиц, принятых на работу без прописки.

По итогам проверки в двух экземплярах составляется акт.

В нем отражается: должность, звание, фамилия и инициалы лроверяющего; в присутствии кого проводилась проверка, его фамилия, должность, время и место проверки; сколько проверено карточек формы Т-2 и паспортов граждан; какие выявлены в процессе проверки недостатки или нарушения. В заключении акта проверки указывается срок устранения выявленных нарушений паспортной системы и других замечаний, например, правильность заполнения и ведения картотеки формы Т-2. Акт подписывают проверяющий (сотрудник органа внутренних дел), а также представитель администрации, как правило, начальник отдела кадров. Проверяющий совместно с начальником отдела кадров знакомит с результатами проверки руководителя предприятия, учреждения, организации.

Копия акта проверки оставляется у руководителя.

О выявленных нарушениях составляется протокол. Все данные о характере выявленных нарушений паспортной системы, а также о принятых мерах и сроках устранения нарушений заносятся в контрольную карточку, которая хранится в паспортном отделении. В зависимости от характера или количества выявленных нарушений готовится информация в советско-партийные органы о недостатках, выявленных в ходе осуществления мероприятий по обеспечению паспортного режима, и предложения по их устранению.

Проверка общежитий проводится в соответствии с планом проведения мероприятий на предмет соблюдения правил паспортной системы во время поселения граждан в общежития подведомствен* ных предприятий.

Проверка общежитий осуществляется по картотеке или домовой книге, находящимся у коменданта.

По результатам проверки составляется акт в двух экземплярах, который подписывают проверяющий и комендант общежития, после чего с ним знакомят руководителя предприятия, организации или учреждения. О выявленных нарушениях составляется административный протокол.

45

>>>46>>>

При проверке многоквартирного дома предварительно посещаются жилищно-эксплуатационные организации, где проводятся беседы с лицами, ответственными за соблюдение правил паспортной системы, одновременно в этих организациях проверяются порядок и условия хранения документов, сданных гражданами на получение паспортов, прописку, выписку, и своевременность их представления в органы внутренних дел.

По прибытии на место необходимо познакомиться с общественным уполномоченным по соблюдению паспортного режима и домкомом. Через этих лиц узнать, кто за последний период времени прибыл в этот дом, в какую квартиру, когда и с какой целью. Получив точные данные о поселившихся в доме и в зависимости от информации, проверяются только те квартиры, где проживают вновь прибывшие граждане.

Перед тем как войти в квартиру, необходимо представиться квартиросъемщику и объяснить ему цель визита. После этого войти в квартиру и путем опроса уточнить, кто приехал в данную квартиру, на какое время, проверить паспорт прибывшего, если он прибыл на срок более трех суток, то порекомендовать зарегистрировать или прописать его, в зависимости от цели прибытия. После дачи рекомендаций необходимо проверить, как они выполнены.

Проверка паспортного режима в домовладениях, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, должна начинаться с беседы с председателем квартального комитета и общественным уполномоченным по соблюдению паспортного режима. Они как никто лучше осведомлены о местах проживания нарушителей паспортных правил и о тех, кто неоднократно подвергался наказанию за их нарушение.

После проведения беседы необходимо посетить домовладения, объяснив их владельцам цель прихода, попросить домовую книгу, при знакомстве с которой обратить внимание на наличие штампов прописки, постановки на воинский учет и наличие несовершеннолетних детей, не вписанных в нее. Посмотреть дату, когда проверялась домовая книга, обратив внимание на устранение выявленных в прошлом недостатков. Сделать соответствующую запись в домовой книге о проверке, указать недостатки.

Если есть необходимость, то надо проверить паспорта проживающих в домовладении. При этом обратить внимание на следующее.

1.  Соответствует ли изображение на фотокарточке в паспорте внешности предъявителя.

2.  Не истек ли срок вклеивания фотокарточки соответствующего возраста.

3.  Имеются ли в паспорте отметки о прописке в данной местности или штамп о выписке из прежнего места жительства, если не прописан.

4.  Нет ли в паспорте подчисток, исправлений записей и других частичных подделок.

46

>>>47>>>

5.  Не поврежден ли паспорт или его текст (сильно загрязнен, залит, порван)   и приведен ли он этими повреждениями в непригодность (с какой целью).

6.  Не вызывает ли сомнение его подлинность или принадлежность предъявителю, а также правильность оформления  (наличие фотокарточки, правильность наложения рельефных оттисков).

7.  Имеются ли подписи должностных лиц, выдавших паспорт, а также подпись владельца.

8.  Соответствуют ли записи в паспорте ответам его владельца на вопросы проверяющего о фамилии, имени, отчестве, времени и месте рождения, адресе, по которому он прописан.

Такая скрупулезность при проверке помогает выявлять преступников и правонарушителей. Одновременно в зависимости от характера и степени допущенных нарушений на виновных составляются протоколы об административных правонарушениях.

Меры и действия участкового инспектора милиции при выявлении нарушений правил паспортной системы, хотя и носят вне-процессуальный характер, должны осуществляться в строгом соответствии с законом. В постановлении ЦК КПСС от 20 ноября 1986 года «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждан» обращалось внимание на имеющиеся факты нарушения законности при привлечении к ответственности за нарушения правил паспортной системы.

Обращает на себя внимание тот факт, что подавляющее большинство административных протоколов—1,3 млн.— составлено за проживание с недействительными паспортами, т. е. за несвоевременное вклеивание фотографических карточек по достижении соответствующего возраста. При этом протоколы зачастую составляются и на тех граждан, которые сами обнаружили просрочку.

В некоторых городах и районах под предлогом соблюдения паспортного режима осуществлялись сплошные проверки пользования домовладениями, а по существу, проводились незаконные обыски. Такие факты имели место в Молдавской ССР, Дагестанской АССР, некоторых других республиках и областях. Такие перекосы ущемляют права и интересы честных тружеников, приводят к дискредитации мер, направленных против стяжательства *'Н паразитизма.

Поэтому действия участкового инспектора милиции в первой Стадии производства по делам о нарушении правил паспортной системы должны оцениваться не только с точки зрения количества выявленных нарушений, но и со стороны законности осуществления первоначальных действий.

47

>>>48>>>

В. П. Л оз б я ков,

кандидат юридических наук,

заместитель начальника Московской

ВШ милиции МВД СССР