Григоренко А. Юридичні колізії принципу несумісності поєднання посад народним депутатом України та міжнародна практика

співробітник Генеральної дирекції Київської міської державної адміністрації по обслуговуванню іноземних представництв

Сьогоденні реалії політичного, економічного та суспільного життя у світі визначають умови, за яких функціонують представницькі органи. Конституції більшості країн світу передбачають роботу парламентарія на постійній основі на період здійснення депутатом своєї діяльності. Поряд з цим одним з основних принципів інституту парламентаризму є принцип несумісності представницького мандата парламентарія, в основу якого покладені обмеження щодо обіймання певних посад парламентаріями на час виконання ними своїх представницьких функцій у парламенті.

В Україні, відповідно до ст. 78 Конституції України та ст. 1 Закону України «Про статус народного депутату», зазначено, що народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі. Крім того, у ст. З вказаного закону закріплені норми несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, а саме: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; мати інший представницький мандат чи одночасно перебувати на державній службі; обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органами до-судового слідства, прокуратури, суду, а також

займатися адвокатською діяльністю; входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має метою одержання прибутку.

Разом із цим у другій частинні ст. З Закону закріплюється обов'язок народного депутата додержувати вимог та обмежень, встановлених цим законом.

Проте політичні процеси, які відбуваються в Україні останнім часом, насамперед після обрання нового складу Верховної Ради України, породжують нові прецеденти — з одного боку, а з іншого — створюють певні юридичні колізії навколо статусу народного депутата України, зокрема принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Під час останніх виборів до парламенту, які відбулися 31 березня 2002 p., Центральною виборчою комісією України було зареєстровано народним депутатом нового складу Верховної Ради України XIV скликання голову Вищої ради юстиції України (далі ВРЮ). Новообраний народний депутат не склав повноваження голови. Вищою радою юстиції було прийняте рішення про перебування його на займаній посаді на громадських засадах до вересня 2002 р.

Проте, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти тільки на підставі повноважень і способами, закріпленими в Конституції та законах України. Як зазначалося, норми несумісності депутатського мандата закріплені в ст. 78

Конституції України та ст. З Закону України «Про статус народного депутата». Крім того, Закон України «Про Вищу раду юстиції» також прямо вказує, що голова, заступник голови, секретарі працюють у цьому державному органі на постійній основі. Відповідно до ст. 25 Закону України «Про державну службу» та постанови Кабінету Міністрів України від 27.06.1998 р. № 960, голова ВРЮ належить до державних службовців першої (вищої) категорії. Виходячи з цього, нормативно закріплено, що одна й та ж особа не може бути одночасно народним депутатом України і обіймати посаду голови ВРЮ.

Крім того, слід навести правову позицію Конституційного Суду України, який своїм рішенням у справі про сумісність поєднання посад народного депутата України та члена Кабінету Міністрів України № 14-рп від 4.07.2002 р. констатував: «Будь-яка робота, здійснювана на постійній основі, виключає її сумісництво з певними посадами в органах державної влади та місцевого самоврядування, які передбачають роботу на тій же осно-ві»[1]. Таким чином, народний депутат не може займати посаду голови ВРЮ ні на постійній основі, ні на громадських засадах.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про статус народного депутата», в разі, якщо парламентарій, який призначений на державну посаду, не склав своїх повноважень, Голова Верховної Ради України звертається до суду для вирішення питання про дострокове припинення депутатських повноважень.

У даному випадку за зверненням Голови Верховної Ради України до суду про дострокове припинення повноважень народного депутата рішенням суду було встановлено, що народний депутат виконує обов'язки голови Вищої ради юстиції на громадських засадах без оплати виконуваної роботи, а на постійній основі народний депутат працює у Верховній Раді України, де лежить його трудова книжка і він одержує заробітну плату. При цьому, аналізуючи положення Закону «Про Вищу раду юстиції» суд визначив, що «ч. З ст. 19 цього закону передбачає, що народні депутати, які призначені на посади, які передбачають виконання роботи на постійній основі, а саме на посаді голови ВРЮ, не стосуються Вищої ради юстиції. Відтак ця спеціальна норма визначає правомочність перебування народних депутатів у складі ВРЮ і обіймання відповідних посад» [2].

За правовою оцінкою заслуженого юриста України, члена Вищої ради юстиції призначеного від Верховної Ради України М.Мельника, «положення ч. З ст. 19 Закону України «Про вищу раду юстиції», який інтерпретував у своєму рішенні суд, виключає можливість відрядження народних депутатів України до Вищої ради юстиції для роботи на постійній

основі із збереженням посади депутата і відповідних пільг».

На думку М.Мельника, очевидними є норми зазначеного вище положення, передбачуваного в законі, які обумовлюються правовим статусом народного депутата України. За депутатом не може зберігатися його посада, якщо він залишає парламент і йде працювати в інший орган на постійній основі. Конституція України і Закон України «Про статус народного депутата» не передбачають норми призупинення повноважень народного депутата, можливо лише їх дострокове припинення. В іншому випадку, пропрацювавши певний час в державному органі, народний депутат повертався б до Верховної Ради України на збережену за ним посаду і ставав 451-м депутатом. Це йде всупереч конституційним підвалинам державного устрою країни.

Крім цього, характеризуючи прецедент про сумісність посад народного депутата і голови ВРЮ, необхідно навести рішення Апеляційного суду м. Києва від 18.10.2002 p., який однозначно встановив той факт, що народний депутат України виконує обов'язки голови ВРЮ не на постійній основі, як того вимагає закон, а на громадських засадах. Тобто в судовому порядку встановлено, що народний депутат України незаконно займає посаду голови Вищої ради юстиції.

На нашу думку, колізія, яка утворилася навколо порушення принципу несумісності поєднання посад народного депутата та голови ВРЮ, породжує проблему формування суддівського корпусу на законних принципах і створює проблему легітимності правосуддя. Вона прямо виходить на забезпечення судового захисту конституційних прав і свобод громадянина.

Правові наслідки цієї колізії породжують: 1) визнання нелигітимними рішення Вищої ради юстиції, які підписані головою, не маючи законних підстав перебування на цій посаді; 2) визнання нелигітимними призначення або звільнення з посад суддів та відповідно винесення ними постанов, судових рішень; 3) визнання нелегітимними рішень, які приймаються на підставі документів, підписаних головою ВРЮ, а саме: указів Президента України та постанов ВР України про призначення суддів.

Міжнародна практика застосування конституційного законодавства визнає депутатський мандат несумісним із зайняттям іншими видами діяльності. Несумісність означає, що особа, яка займає певну посаду при обранні її членом парламенту, повинна вибрати: залишити обійману посаду або відмовитися від депутатського мандата[3]. У більшості розвинутих країн депутатський мандат несумісний з виконанням державних і приватних функцій. Головна мета полягає в тому, щоб гарантувати більшу свободу і незалежність депутата при

виконанні ним функцій у парламенті, позбавити його від впливу з боку уряду та приватних інтересів (правила про невиборність і несумісність). Загальні положення принципів невиборності і несумісності встановлюються конституціями країн, однак іноді деякі конституції не містять необхідної визначеності.

Основна відмінність в конституційному регулюванні принципу несумісності в різних країнах складається з визначення кола посад, які позбавляють права бути членом парламенту. Несумісність може торкатися одночасного членства в обох палатах, якщо йдеться про двопалатний парламент. Заборона бути членом обох палат закріплюється в положеннях конституцій Австрії, Іспанії, Італії, Росії. Конституція може містити заборону про поєднання членства у парламенті з членством в ле-гіслатурах суб'єктів федерації або регіонів (Австралія, Бельгія, Бразилія, Індія, Іспанія, Канада, Росія, США) чи місцевих органів (Росія). В конституції США (розділ 6, ст. 1) міститься загальна норма про несумісність, адресована як до членів конгресу, яким заборонено перебувати на держаній службі, так і до державних службовців, які не можуть бути членами конгресу. В конституції Іспанії міститься перелік посад, на які поширюється принцип несумісності. В Австрії та Італії прийняті відповідні закони про несумісність зайняття посади і одержання депутатського мандата.

По-різному вирішується питання про сумісність депутатського мандата з перебуванням на вищих державних посадах. Конституції Австрії, Італії, Німеччини встановлюють несумісність депутатського мандата з мандатом глави держави. В Росії це питання до кінця не врегульоване. Конституція Франції не містить з цього приводу ніяких посилань. Проте конституційна практика встановила прецедент, відповідно до якого з обранням особи президентом зупиняється дія його депутатського мандата. Вперше таке рішення було прийняте президентом М.Помпіду[4].

Слід зазначити, що питання про несумісність депутатського мандата з членством в уряді переважно залежить від системи правління в тій чи іншій країні. У більшості парламентських країн члени уряду є одночасно членами парламенту (Великобританія). Виняток становлять Нідерланди, Норвегія, Швеція. В країнах, де існує президентська або змішана система, член уряду не може бути членом парламенту (Польща, Росія, США, Франція). В деяких федеративних країнах членство в уряді є сумісним з членством в одній з палат і несумісне з членством в іншій палаті, яка представляє територіальні інтереси. В Австрії член федерального уряду може бути членом нижньої палати — Національної ради, але не Федеральних зборів[5].

За загальним правилом депутатський мандат є несумісним з перебуванням на оплачуваній професійній державній службі. Іноді з числа депутатів виключаються всі особи, що перебувають на державній службі. В інших країнах закон встановлює, яких саме категорій стосуються відповідні обмеження. Іноді державний службовець у разі обрання до парламенту зберігає попередній статус, але звільняється від виконання службових обов'язків на строк дії депутатського мандата.

Правила несумісності можуть стосуватися суддів, зокрема лише вищих судів (Австрія, Фінляндія). В Австрії, Великобританії поширена заборона на членів адміністративних судів. Конституціями Австрії, Італії. Іспанії передбачені обмеження бути депутатами для членів конституційного суду. Не можуть бути обрані до парламенту члени Конституційної ради Франції. В Іспанії дія принципу несумісності поширюється на працівників прокуратури, в Італії — на слідчих.

Законодавство деяких країн передбачає, що членами парламенту не можуть бути особи, які перебувають на службі у збройних силах. Такі обмеження поширюються на працівників органів безпеки (Іспанія, Італія), поліцейських (Греція, Іспанія, Італія). Конституція Іспанії передбачає, що члени парламенту не можуть бути членами виборчих комісій. В Австрії передбачена заборона для членів рахункової палати.

Депутатський мандат може бути несумісним не тільки з виконанням публічних (державних) функцій, але й приватних. Так, у США дія конституційної норми щодо несумісності поширюється на окремі посади в корпораціях, що перебувають у державній власності або під контролем утворених федеральним урядом органів[6].

Конституція Греції (ст. 57) встановлює несумісність посади парламентаря з діяльністю керівника підприємства, яке користується особливими привілеями, або державною підтримкою, або інвестується державними органами.

У Франції виборчий закон закріплює положення несумісності з парламентськими мандатами керівників у ряді окремих приватних підприємств, а саме: приватні підприємства, які користуються підтримкою держави, або публічних підприємств; фінансові товариства зберігання і кредитування; товариства з продажу земельних ділянок для будівництва та ін.

Відомо, що після свого обрання депутати як в Україні, так і в інших країнах зберігають тісні зв'язки з організаціями, які лобіювали виборчу діяльність парламентарія, а багато з них продовжують підприємницьку або приватну професійну діяльність. Виникає запитання, наскільки така діяльність сумісна з парламентським мандатом. Відтак, парламенти деяких країн ввели практику реєстрації «ппиватних інтересів» депутатів: депутат зобов'язаний інформувати про таку діяльність. Член палати общин у Великобританії зобов'язаний надати палаті інформацію про будь-який грошовий інтерес або матеріальну вигоду, яка теоретично може впливати на його поведінку, висловлювання, голосування в парламенті.

Аналіз законодавства країн світу щодо принципу несумісності поєднання посад свідчить про те, що в країнах з президентською або змішаною системою правління, до яких можна віднести Україну, законодавче закріплені і виконуються норми несумісності поєднання парламентаріями посад. При збереженні тенденції виникнення прецедентів щодо статусу народного депутата після чергових виборів до парламенту, зокрема щодо порушення принципу несумісності поєднання парламентаріями посад, як наслідок породження рішеннями судової системи юридичних колізій всупереч чинному законодавству — в Україні неможливо буде і надалі уникнути ко-румпованості в системі органів законодавчої та виконавчої влади.

Таким чином, утворення юридичних колізій щодо принципу несумісності поєднання народним депутатом посад створює і поглиблює правові наслідки, які негативно впливають на формування України як правової розвинутої демократичної держави. Необхідно пам'ятати, що перед Україною поставлено дуже багато вимог з боку міжнародних організацій, до членства в яких Україна буде найближчим часом намагатися приєднатися. Але для набуття членства в них Україні необхідно додержувати певних вимог, однією з яких (до того — головних) є додержання конституційного законодавства всіма гілками української влади, а відтак — і прийняття законних рішень з боку державних інститутів влади.

Використана література:

1. Офіційний електронний сайт Конституційного суду України / http://www.ccu.gov.ua/.

2. НечипоренкоА. Правовий параліч? // Дзеркало тижня. — 2003. — № 1(426). — С. 5. З.Крылова Н.С. Конституционные модели законодательной власти / РАН. — Издательство «Манускрипт». — М., 1996. — С. 560.

4. Круглое М.А. Парламент Франции. — М., 1988. — С. 164.

5. Кр ы л о в а Н.С. Конституционные модели законодательной власти // РАН. — Издательство «Манускрипт». — М., 1996. — С. 561.

6. А л е б а с т р о в а И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. пособие. — М.: Юрайт, 2001. - С. 299.