Коростей В. Господарсько-правовий бюрократизм у ринкових умовах

кандидат юридичних наук, доцент, декан юридичного факультету Донецького інституту економіки та господарського права

Господарсько-правовий бюрократизм, як свідчить світовий досвід, є найбільш небезпечним явищем для розвитку ринкових процесів у країні. Він являє собою таку організацію управління, при якій його результати перешкоджають будь-яким реформістським процесам. Господарсько-правовий бюрократизм, на мою думку, включає бюрократизм управління, бюрократизм права і бюрократизм суб'єктів господарювання. Якими є соціальна природа господарсько-правового бюрократизму і його наслідки? Бюрократом може бути будь-який працівник, який імітує службові обов'язки і дістає з усього вигоду. Формула роботи сучасного бюрократа у будь-якій сфері діяльності полягає в тому, що він уважний до навколишніх, згодний з їхньою критикою на свою адресу, оперативно реагує на зауваження, дає обіцянки поліпшити роботу. Але усе залишається, як і раніше. Сьогодні бюрократ постійно модернізує свою ідеологію. Він маскує свої методи під реформу. Свідомість бюрократа формується в соціальне-правових умовах державно-суспільної системи. За нечіткості службових функцій, відсутності покарання за їхнє невиконання створено ідеальні умови для формування бюрократів і середовища для їхнього розвитку.

За даними дослідження причин, джерел і наслідків бюрократизму в Україні в перехідний період складено класифікацію типів бюрократів, виявлено умови їхнього формування. Варто розрізняти тотального, прихованого, співчуваючого, бюрократа, який сумнівається, і бюрократа, який реформується. Тотальний бюрократ — затятий прихильник апаратного стилю управління, захисник номенклатурного підбору, призначення і переміщення кадрів. Він професійно володіє методами апаратної роботи, пізнав таємниці номенклатурного процесу керівництва. Це войовничий тип бюрократа. Вони — на очах і повинні першими «загинути» у процесі боротьби за їхнє викорінювання. Прихований бюрократ маскує наслідки роботи. Він засвоїв методи діяльності бюрократів і форми приховання негативних результатів. Прихований бюрократ дотримує правил гри номенклатури, не допускає випадків порушення. Він живе в постійному побоюванні: не розгнівати начальство. На словах прихований бюрократ — супротивник бюрократизму і навіть формально бореться з ним. Реально він ніколи цього не робить. Це найбільш розповсюджений і небезпечний тип бюрократа. Боротьба з ним буде тривалою і важкою. Складність полягає в утрудненні виявлення прихованого бюрократа. Співчуваючий бюрократ завжди наслідує

номенклатуру. Він схвалює всі її вчинки. Такий бюрократ співчутливо ставиться до номенклатурного способу мислення і дій, апаратних методів роботи. Цей фахівець у своїй діяльності використовує бюрократичні методи. Надалі він трансформується в прихованого бюрократа. Виступає як супротивник усього прогресивного. Бюрократ, який сумнівається, підозріло ставиться до номенклатури, її форм роботи. Спочатку він не вірить у бюрократичну силу апарату, виступає супротивником номенклатурної процедури добору і призначення кадрів. Він внутрішньо не приймає апаратний і командний стиль управління, ставить під сумнів його корисність й ефективність. Однак, будучи людиною нетворчою, не шукає нових форм роботи, а використовує командний стиль управління. Надалі цей стиль керівництва стає основним методом його діяльності з усім бюрократичним інструментарієм. З нього формується прихований бюрократ.

Значний інтерес становить бюрократ, який реформується чи перебудовується. Під впливом нових умов і змін він швидко оцінив свої можливості. Це, в основному, молоді номенклатурні працівники. Вони розуміють, шо корисніше самому перешикувати і змінити власні методи роботи, ніж доведеться їх змінювати за ініціативи знизу. Боячись утратити посаду і привілеї, вони оперативно перебудовують, реформують свій стиль роботи. Основне питання полягає в тому, наскільки швидко і неупе-реджено ці фахівці трансформуються у творчих працівників.

Явище бюрократи цілком не розкрито. Соціальна природа складна. Бюрократія означає особливу верству, у руках якої — влада. Бюрократія представляє апарат управління, який виражає інтереси правлячого кола осіб. Згідно з даними статистичного управління, у 1991 р. всіх керівників в Україні нараховувалося 284 тис. У 2001 р. їхня кількість уже становила 710 тис., а за іншими даними — більш мільйона чоло-вік[2]. Я.Корнаі вважає, шо державна власність постійно відтворює бюрократію, тому що держпідприємство є органічною частиною бюрократичної ієрархЩЗ]. Бюрократизм притаманний як державному, так і приватному секторам господарювання. Бюрократизм суб'єктів господарювання складається з їхнього невміння професійно освоїти світовий ринок, з відсутності ефективної організації підприємництва і бізнесу усередині країни і за кордоном. Пасивність і неефективність суб'єктів господарювання позначаються на укладанні і виконанні договорів і контрактів; на захисті порушених прав і інтересів; купівлі і продажу продукції і товарів; одержанні і розпорядженні інвестицій і кредитів і багато на чому іншому. Труднощі в освоєнні закордонного ринку національними підприємцями і бізнесменами кореняться в минулому економічному менталітеті громадян, який породжує страх і непевність у конкурентній боротьбі.

Варто розрізняти радикальну і консервативну бюрократію. У чому відмінність? Вони різняться за цілями, методами і наслідками діяльності. Радикальна бюрократія необхідна державі. Без радикальних і професійних фахівців державі не обійтися. Апарат цієї бюрократії ефективно керує реформаторськими процесами, генерує конструктивні ідеї, реалізація яких забезпечує розвиток держави. Представники реформаторського апарату завжди в пошуку нового. Вони — активні прихильники радикальних змін. Питома вага реформаторів в управлінському апараті невелика. Консервативна бюрократія уособлює догматичну частину управління. Консерватори формують звичку до штампів і стереотипів, неприйняття новизни і неприйняття таланту. їх у апараті управління, як правило, — більшість. Консервативний апарат приймає командні рішення, економічно не обгрунтовані і фінансове не забезпечені.

Що за явище — бюрократизм господарювання? Він являє собою сукупність специфічних засобів управління, реалізація яких негативно позначається на результатах діяльності. Специфіка бюрократичного управління полягає в тому, що воно породжує формалізм і кар'єризм, диктат і пасивність, некомпетентність і безпринципність, зарозумілість і обманювання, кабінетний стиль роботи й адміністративно-командні методи. Бюрократизм господарювання придушує ініціативу, породжує пристосовництво, протекціонізм і свавілля, хабарництво, інтриги і тяганину, перестраховку і приписки, байдужість до людей, застій і псевдоактивність, посадове боягузтво.

Варто розрізняти соціально-економічні, управлінські і правові, політико-ідеологічні умови бюрократизму. Соціально-економічни-ми умовами бюрократизму є монополізм в економіці і виробництві; ретельне регламентування й адміністрування в економічних і виробничих відносинах; гострі проблеми економічного розвитку країни; недостатнє задоволення матеріальних і соціальних потреб громадян; неефективна система заробітної плати; порушення принципів соціальної справедливості. Управлінські і правові умови бюрократизму породжують некомпетентність і безвідповідальність апарату управління, недосконалість процесу добору і призначення кадрів, відсутність обліку наслідків управління, неефективність правового захисту суб'єктів господарювання від бюрократичного тиску і правових засобів у викоріненні причин і умов бюрократизму господарювання. Політико-ідеологічні умови бюрократизму включають консерватизм і догматизм у моральній сфері; «советизацію» і номенклатуралізацію країни; нерозвиненість політичної опозиції і демократичних принципів; низьку освіченість

і просвіту громадян; відсутність інтелектуальної ініціативи щодо боротьби з причинами й умовами бюрократизму.

Бюрократизм апарату управління і бюрократизм права, на мою думку, формують бюрократизм господарювання. Основою останнього є недосконале право, яке створює джерела й умови формування бюрократизму, закріплює пільги і привілеї апарату управління, захищає корпоративні інтереси правлячої еліти. Нестабільне законодавство є правовим джерелом становлення і розвитку бюрократичної системи у всіх сферах діяльності України. Недосконале і неефективне право дає апаратові управління можливість чинити господарське свавілля.

Наслідки бюрократизму господарювання руйнують економіку і правопорядок, чим державі заподіюються колосальні втрати. За 1999—2000 роки обсяг ВВП скоротився в 2,3 рази, продукція промисловості — у 1,6; сільського господарства — у 1,9; інвестиції в основний капітал — у 4; житлове будівництво — у 3,1 рази[4]. Відбувається експансія на національний ринок товарів, аналогічних українським, що утруднює розвиток власного господарювання^]. За період незалежності Україна одержала майже 11 млрд. доларів кредитів. Лише в останні роки має місце певне зростання ВВП, а в 2000 р. ВВП склав лише третину ВВП 1990 p. Отже, ефективної віддачі від одержання кредитів економіка України не одержала[6]. Наприклад, внутрішній національний продукт України дорівнює шорічно-му продукту компанії «Сіменс»[7].

Бюрократизм господарювання перешкоджає формуванню дрібного і середнього бізнесу в Україні, який становить у нас 10%, а в розвинених країнах досягає 70%. Світовий досвід господарювання показав, що бюрократична модель управління особливо шкідлива в процесі становлення і формування ринкових взаємин. Радянсько-бюрократична система державності і господарювання сформувала механізм гальмування всього прогресивного. За роки національного відродження України бюрократизм не зник. Нині бюрократизм до-сяг найвищого апогею, піка і розквіту. Сьогодні його особливо важко викорінити. Не можна сподіватися, що бюрократична система під впливом програм перетворення трансформується, змінить мислення, стане чеснішою і шляхетнішою, а надалі відімре автоматично. Цього не станеться. У процесі боротьби за своє виживання вона стане агресивнішою і винахідливішою. У перехідний період і в умовах формування ринкових методів економіки право, вважаю, все ще сприяє бюрократизації державних структур, забезпечує захист інтересів правлячого апарату. Господарсько-бюрократичний диктат, що тривалий час сковував економічну ініціативу і волю громадян, відчужував їх від власності, деформував законодавство і вивів з ладу професійні і реформістські методи правового регулювання економіки, виробництва і соціального життя людей. Правляча консервативна бюрократія заклала в основу законодавства свою ідеологію, свої ідеали і принципи. У цих умовах узаконене беззаконня стало методом діяльності апарату управління. Консервативна бюрократія легко привласнила собі право від імені держави керувати політичними і господарськими процесами для особистої вигоди.

Негативні наслідки господарсько-правового бюрократизму стримують перспективний розвиток економіки і виробництва України. За прогнозними даними Всесвітнього банку, валовий продукт, наприклад, Китаю, до 2020 р. становитиме в перерахуванні за паритетом купівельної спроможності юаня близько 20 трильйонів доларів, валовий внутрішній продукт США буде приблизно вдвічі меншим, а Росії — становитиме усього лише 2 трильйони до-ларів[8]. З урахуванням негативних процесів господарсько-правового бюрократизму важко завбачити валовий внутрішній продукт України до зазначеного терміну.

Класичний світовий досвід показав, що перехідний період — це господарсько-правова трансформація державності й економіки. Правова трансформація включає наявність законодавства, яке забезпечує становлення, функціонування і розвиток ринкових господарських взаємин і інфраструктури: грошової одиниці, банківської, податкової систем, бірж, підприємництва. У США образно порівнюють перехідний період в Україні з молодим вином у старих міхах. Державна консервативна бюрократія у всіх владно-виконавських структурах не може бути ефективною в реформуванні України. У порівнянні з державним сектором господарювання недержавний сектор економіки є найбільш ефективним. Наприклад, близько 80% промислової продукції виробляється на недержавних підприємствах. Приватному сектору належать 95% сільськогосподарських угідь, і 99% аграрної продукції виробляє приватний сектор[9].

Бюрократизм проникнув до правової системи і став її складовою частиною. Бюрократизована правова система пристосована для потреб правлячого кола осіб й успішно охороняє їх. Що за феномен — бюрократизм права? Він включає, вважаю, правову диктатуру апарату управління, неконструктивну правотворчість і неефективне законодавство, консерватизм юридичної науки, формує у громадян психологію пасивності. Суб'єктові господарювання важко реалізувати конструктивні задуми. На кожному творчому кроці на нього чатують бюрократичні перешкоди. Вони, як стіна, постають перед ним у вигляді правових заборон і обмежень. Це сковує ініціативу й обмежує самостійність підприємця, перешкоджає розвитку ринкових відносин, вихолощує сутність і зміст радикальної трансформації державності й економіки.

Апарат управління неспрноможний добровільно відмовитися від влади, власності і привілеїв, які гарантовані йому правом. Бюрократична система повільно і впевнено реалізує власну програму, руйнує реформування країни, перетворює процеси творення в міф. В.Медведчук вважає, що причиною неопти-мальності і неефективності українських реформ стали непослідовність, слабовілля і не-професіоналізм значної частини української еліти[10].

Національну господарську заповзятливість міцно стримують бюрократизм права і бюрократизм апарату управління. Для активного розвитку ринкових механізмів варто відокремити економіку від політики і державності. З метою створення і забезпечення ринкової правової інфраструктури необхідно мати професійне законодавство щодо регулювання національних і місцевих особливостей розвитку економіки, бірж і банків, податкової діяльності. В умовах політизованої економіки господарсько-правовий розвиток країни, як і раніше, перебуває у підпорядкуванні чиновників і номенклатури.

Аналіз економічного стану України показав, що позитивні зрушення в національній економіці ще не набули стабільного і конструктивного характеру. Цьому перешкоджають низька конкурентоздатність українського експорту; неефективність законодавчого забезпечення підприємництва; нерозвиненість базових інститутів економіки; бюрократичне втручання в господарські процеси; високий рівень ризику для інвестицій. З цієї й інших причин питома вага України в зовнішньоторговельному обороті Європейського Союзу становить 0,42%. Тому більшість експертів (77%) критично оцінює динаміку контактів України з Європейським Союзом[ 11]. Експерти визначили три головних стримуючих фактори: низький рівень економічного розвитку країни і недостатні темпи реформи (92%); високий рівень корупції (90%); недосконалість податкової політики, непрозорість і нестабільність господарського законодавства (90%)[11].

Викоренення бюрократизму господарювання — тривалий реформістський процес, важкий і дорогий. Реформістські процеси господарювання — це постійний пошук, визначення і добір конструктивних економіко-право-вих засобів для поліпшення управління економікою, підвищення ефективності виробництва і розвитку науково-технічного прогресу країни. Однак варто, як свідчить світовий досвід, визнати, що бюрократизм у будь-яких проявах був, є і буде, але необхідно зменшувати негативні наслідки його впливу. У цих цілях можуть бути корисними, вважаю, деякі рекомендації, наприклад, конкурсний добір осіб на керівні посади і пропорційна відповідальність за порушення службових повноважень; контроль за результатами діяльності апарату управління і його періодична звітність про наслідки керівництва; заповнення декларацій про доходи і витрати посадових осіб і їхніх родин; прозорість діяльності керівників у засобах масової інформації; конструктивна критика опозицією дій влади; престижна заробітна плата в сфері управління.

В Україні не існує нормативних актів щодо викорінювання бюрократизму і методик визначення збитків від його наслідків. Потрібний Закон «Про заходи для викорінювання бюрократизму», у якому варто визначити сутність, зміст, наслідки, умови зародження бюрократизму; вказати заходи щодо запобігання причинам його зародження. Для реалізації закону необхідною є програма, де будуть визначені конкретні соціально-економічні, правові та інші заходи для недопущення й усунення умов і наслідків бюрократизму. Програма стане комплексним документом, і до її розроблення варто залучити вчених і практиків-юри-стів, економістів і фахівців у сфері управління. Програма повинна бути фінансове забезпечена і затверджена Верховною Радою. Необхідно враховувати й обчислювати втрати від бюрократизму, а тому є корисною методика обліку і визначення збитків від негативних наслідків фактів бюрократизму. Таку методику зміг би розробити Донецький інститут економіки та господарського права.

Ринкова економіка — це нова економіка, для формування якої необхідне нове право. Для створення нового права потрібні нові знання. Нові економіка і право ведуть до ліквідації географічних і національних кордонів в економічному і правовому просторі. Корисно виробити національну модель формування нового права, яке забезпечує функціонування нової економіки. Нова економіка вимагає нового правового регулювання і виникнення таких дисциплін, як підприємницьке, податкове, земельне право; правовий менеджмент; господарська відповідальність суб'єктів підприємництва тощо.

Використана література:

І.Гребеньков Г.В. Категория «хозяйство» в контексте хозяйственного права // Экономика и право. — 2001. — № 1. — С. 104.

2. ДружбинскийВ. Ему многое было дано, а остальное он добывал взятками // Зеркало недели. — 2002. — № 37. — С. 20.

3. К о н а и Я. Путь к свободной экономике. — М.: Экономика, 1990. — С. 34.

4. РевенкоА. Макроэкономика и наша жизнь // Зеркало недели. — 2001. — № 32—33. — С. 1.

5. МатвієнкоП. Головне завдання — побудова ринкової економіки // Голос України. — 2002. - 19 черв. - С. 6.

6. Чечетов М. Девиз «деньги в госбюджет любой ценой» снят с фасада фонда госимущества раз и навсегда // Зеркало недели. — 2002. — № 35. — С. 12.

7. Гончаренко А.,Джангужин Р.,ЛисицинЭ. Гражданский контроль и система национальной безопасности Украины // Зеркало недели. — 2002. — № 35. — С. 12.

8. Ч е р н ы й Л. Государство и человечность // Известия. — 2000. — 10 октября. — С. 11.

9. ГальчинскийА. Десять лет — что дальше? // Зеркало недели. — 2001. — № 39. — С. 8.

10. МедведчукВ. История начинается... // Известия. — 2000. — 21 июля. — С. 10.

11. ПашковМ.,ЧалыйВ. Через тернии — к звездам // Зеркало недели. — 2000. — № 35. -С. 4.