Гладун З. Заклад охорони здоров'я: основи правового статусу

кандидат юридичних наук (м. Тернопіль)

Найважливішою ланкою національної системи охорони здоров'я, яка забезпечує практично всі основні результати її діяльності, є заклад охорони здоров'я.

Основи законодавства України про охорону здоров'я (далі — Основи) у ст. З визначають заклад охорони здоров'я як підприємство, установу чи організацію, завданням яких є забезпечення різноманітних потреб населення в галузі охорони здоров'я шляхом подання ме-дико-санітарної допомоги, включаючи широкий спектр профілактичних і лікувальних заходів або послуг медичного характеру, а також виконання інших функцій на основі професійної діяльності медичних працівників![І].

Одним із перших авторів, який дав наукове визначення терміна «заклад охорони здоров'я» був О.Маргуліс, який зазначав, що це «заклади, на які покладені функції по безпосередньому наданню населенню лікувально-профілактичної та інших видів медичної і лікарської допомоги, по здійсненню державного санітарного нагляду, судово-медичної і судово-психіатричної експертизи і які включені в номенклатуру закладів охорони здоров'я»[2]. При цьому у своїх наукових конструкціях поняття даного закладу він спирався на норми чинного у той час законодавства Союзу РСР та союзних республік про охорону здоров'я, а також напрацювання своїх попередників, відомих юристів довоєнного і післявоєнного часу -В.Бичкова і А.Ротта.

Цілком очевидно, що дані визначення терміна «заклад охорони здоров'я» не є досконалими і сьогодні потребують свого подальшого доопрацювання в розумінні їх змісту, особливо в нових умовах формування демократичної, соціальної і правової держави та засад ринкових відносин. Термін «заклад охорони

здоров'я», незважаючи на свою медичну спрямованість, є все ж таки терміном загальновживаним, який зустрічається як в законодавстві, так і в науковій, публіцистичній, художній літературі. Від точності його визначення і розуміння значною мірою залежить чіткість і повнота правового регулювання його організації і діяльності. На мою думку, дати сучасне визначення цього поняття можна шляхом виявлення характерних, змістовних рис закладу охорони здоров'я. Вважаю, що їх можна навести, як мінімум, три:

- по-перше, метою його діяльності є надання медичної допомоги — звідси й випливають його головні завдання (реалізація державних і місцевих програм з охорони здоров'я, забезпечення надання населенню гарантованого рівня і обсягу медичної допомоги, розвиток профілактичного напряму в охороні здоров'я, охорона здоров'я окремих малозахи-щених категорій населення, зокрема матерів і дітей; удосконалення управління закладами охорони здоров'я (якщо такі є у підпорядкуванні), здійснення заходів щодо раціонального використання бюджетних асигнувань, матеріально-технічної бази, впровадження нових форм організації праці з метою підвищення її продуктивності, доступності населенню);

— по-друге, заклад охорони здоров'я — це певна організація, яку характеризує організаційна єдність і яка має ту чи іншу, властиву лише їй, внутрішню структуру, що відображає виконувані завдання і функції;

по-третє, у ньому працює колектив медичних працівників, члени якого здійснюють тут свою професійну діяльність.

Найбільш вдалим, вважаю, могло б бути наступне визначення досліджуваного поняття: заклад охорони здоров'я — це інституція, метою якої є надання пацієнтам кваліфікованої медичної допомоги, зареєстрованої у встановленому законом порядку, яка одержала ліцензію на право надання певного виду (видів) медичної допомоги і в якій на професійній основі працює колектив медичних та інших працівників, здійснюючи свою професійну діяльність.

У перспективі таке поняття може бути законодавче закріплене, зокрема в тексті Закону «Про заклад охорони здоров'я».

Міністерство охорони здоров'я України відповідно до своїх повноважень як центральний орган виконавчої влади веде номенклатуру закладів охорони здоров'я, з чого випливає, що таким він стає з моменту його державної реєстрації в цьому Міністерстві. На сьогодні перелік закладів охорони здоров'я затверджено наказом Міністерства охорони здоров'я України від 22 червня 1995 р. № 114[3].

Систему охорони здоров'я України складає мережа закладів охорони здоров'я різного спрямування, видів і потужності, а також органи виконавчої влади загальної і спеціальної компетенції, які здійснюють керівництво

нею. Згідно з ст. 16 Основ безпосередню охорону здоров'я населення забезпечують санітарно-профілактичні, лікувально-профілактичні, фізкультурно-оздоровчі, аптечні, науково-медичні та інші заклади охорони здоров'я.

Відповідно до ст. 35 Основ закладами охорони здоров'я надається первинна (загальна), вторинна (спеціалізована), третинна (високо-спеціалізована) медична допомога. Первинна лікувально-профілактична допомога надається переважно за територіальною ознакою лікарями загальної практики чи сімейними лікарями. Вторинна -- надається лікарями, які мають відповідну спеціалізацію і можуть забезпечити більш кваліфіковане консультування, діагностику, профілактику і лікування, ніж лікарі загальної практики. Третинна -лікарем або групою лікарів, які мають відповідну підготовку в галузі складних для діагностики і лікування захворювань, встановлення діагнозу і проведення лікування захворювань, що рідко зустрічаються! 1].

Концепцією розвитку охорони здоров'я населення України передбачається необхідність надання основної частини медичної допомоги населенню саме на первинному рівні, а загалом планується створення оптимальної системи надання лікувально-профілактичної допо-моги[4].

Первинна медична допомога в містах надається терапевтами, педіатрами, акушерами-гінекологами, що працюють відповідно за дільничним принципом, а спеціалізована (вторинна і третинна медична допомога) — лікаря-ми-спеціалістами, які працюють в поліклініках та в стаціонарах міських лікарень або в спеціалізованих лікарнях і диспансерах. На даний час в Україні запроваджується інститут сімейної медицини, який забезпечуватиме медико-са-нітарну допомогу населенню на первинному рівні (наказ Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2001 № 72).

Сільське населення отримує медичну допомогу за принципом етапності: долікарську допомогу — у фельдшерсько-акушерських пунктах, первинну медичну допомогу — у сільських лікарських амбулаторіях або дільничних лікарнях, спеціалізовану (вторинну) — у центральних районних лікарнях, вузькоспеціалізо-вану і висококваліфіковану (третинну) — в обласних лікарнях та спеціалізованих лікувально-профілактичних закладах обласних центрів. Для екстреної медичної допомоги у містах та сільській місцевості створено мережу спеціальних закладів — станцій (відділень) і лікарень швидкої і невідкладної медичної допомоги, а також станцій переливання крові.

Але все ж таки в сучасних умовах більшість населення України отримує медичну допомогу в лікувально-профілактичних закладах, підпорядкованих органам виконавчої влади та місцевого самоврядування (на рівні місцевого самоврядування населення отримує первинну та

вторинну медичну допомогу). Незважаючи на численні заходи, які вживались Урядом і місцевими органами влади, існує суттєва різниця у наданні медичної допомоги між міським і сільським населенням. В силу певних традицій історичного розвитку кількість закладів охорони здоров'я і відповідно медичних працівників у містах є значно вищою, ніж у населених пунктах сільської місцевості. Звідси випливає і нерівність забезпечення медичною допомогою міського і сільського населення. Разом з тим, певні кроки в цьому напрямі були зроблені ще у 1999—2000 pp. Так, на виконання Указу Президента України від 28 січня 1999 р. № 95/99 «Про заходи щодо поліпшення умов функціонування закладів охорони здоров'я у сільській місцевості» центральні районні та дільничні лікарні, сільські лікарські амбулаторії та фельдшерсько-акушерські пункти були забезпечені додатковими медичними кадрами, було вжито дієвих заходів щодо забезпечення ліками за пільговими рецептами інвалідів, ветеранів війни, дітей, людей похилого віку, що проживають в сільській місцевості, Кабінету Міністрів України доручалось затвердити методику розрахунку фінансового забезпечення функціонування лікувально-профілактичних закладів у сільській місцевості, програму підготовки медичних кадрів для вказаних закладів охорони здоров'я.

В умовах монопольного панування єдиної державної власності на всі заклади охорони здоров'я і максимально централізованої адміністративно-командної системи управління в цій (як і повсюдно) галузі становище закладу охорони здоров'я було абсолютно безправним; хоча й існували певні правові норми, які визначали його правовий статус[5]. За цих умов медичний заклад був звичайним «виробничим» підрозділом системи охорони здоров'я, до якого доводились планові показники з усіх напрямів діяльності, який повинен був здійснювати свою діяльність відповідно до чисельних відомчих нормативно-правових актів, забезпечити виконання планових завдань тощо. Керівник закладу охорони здоров'я в умовах централізації фінансування не міг ні змінити штатну структуру, ні здійснити маневр кадрами і коштами — всі ці функції були централізовані й відносились до повноважень вищого над ним органу управління.

Насамперед заклад охорони здоров'я, як це випливає із змісту ст. З Основ, є самостійною (відокремленою від інших) організацією (підприємством, установою), яка створюється для надання медичної допомоги населенню. В цьому й полягає основний зміст діяльності даного закладу. Його правова природа найбільш повно розкривається через розуміння закладу охорони здоров'я як юридичної особи. Разом з тим, щоб здійснювати свою цільову діяльність, цей заклад необов'язково має бути наділений статусом юридичної особи. Наприклад, клініки наукових медичних установ; заклади охорони здоров'я, створені в складі багатопрофільних суб'єктів господарювання тощо, є структурними частинами без відповідного статусу.

Заклади охорони здоров'я можуть мати статус як юридичної особи, так і не мати такого (з усіма правовими наслідками, що випливають з цього) і можуть бути всіх форм власності — державної, комунальної, колективної і приватної.

Під терміном «юридична особа» законодавство України, а саме ст. 23 Цивільного кодексу розуміє підприємства, установи, організації, які мають відокремлене майно; можуть від свого імені набувати майнових і особистих не-майнових прав і нести обов'язки; бути позивачами і відповідачами в суді, арбітражі або в третейському суді[6]. Іншими словами, юридичні особи — це організації, котрі створені для досягнення своєї мети шляхом самостійної участі в цивільних правовідносинах. Організація може створюватися як групою, так і однією особою. Для заснування юридичної особи потрібно визначити її мету та спосіб (форму) взаємодії заінтересованих осіб. Соціальна природа юридичної особи виражається у взаємодії мети і засобів її досягнення [7].

Цивільна правосуб'єктність виникає у юридичної особи внаслідок наявності двох юридичних фактів. Першим з них є волевиявлення засновника (засновників). Саме він визначає мету організації, закріплює її організаційну структуру, затверджує її установчі документи, при необхідності формує майнову базу. Другий юридичний факт — легалізація, тобто офіційне визнання державою.

Для досконалішого розуміння правової природи закладу охорони здоров'я як юридичної особи необхідно враховувати істотні (характерні) ознаки останньої (сукупність обов'язкових та мінімально необхідних внутрішніх характеристик організації, котрі в сукупності є підставою для визнання її юридичною особою), зокрема, її організаційну єдність, наявність у неї відокремленого майна, участь у цивільному обороті від свого імені, здатність нести самостійну майнову відповідальність, бути позивачем або відповідачем в суді, господарському чи третейському суді.

Всі зазначені ознаки (риси) юридичної особи взаємообумовлені й повинні розглядатися в єдності, сукупності, бо лише разом вони розкривають суть юридичної особи. До ознак юридичної особи відносять іноді право організації мати рахунок в банку, круглу печатку тощо[8].

Першим зовнішнім проявом статусу закладу охорони здоров'я, як юридичної особи є наявність у нього статуту, затвердженого у встановленому порядку власником або уповноваженим ним органом. Цей установчий документ визначає порядок створення, реорганізації і ліквідації, завдання, функції і внутрішню структуру закладу охорони здоров'я[9].

Приймаючи рішення про надання закладу охорони здоров'я району, міста чи області статусу закладу відповідної комунальної форми власності, ради чи їх виконавчі органи своїм рішенням зараховували їх до відповідної форми власності і затверджуючи їх статути, наділяли їх правами юридичної особи.

До моменту прийняття законів України від 7 грудня 1990 р. «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» і від 7 лютого 1991 р. «Про власність» всі заклади охорони здоров'я належали до єдиної державної власності і більшість з них (районного, міського, сільського і селищного підпорядкування) статусу юридичних осіб не мала (відповідно вони не могли мати окремі рахунки у банківських установах, їх фінансування здійснювалось через централізовані бухгалтерії центральних районних лікарень чи управлінь (відділів) охорони здоров'я виконавчих комітетів міських рад, не могли самостійно, на свій розсуд вирішувати питання своєї діяльності).

З початком процесу «роздержавлення» в 1992—1994 pp. закладів охорони здоров'я і наданням їм статусу юридичних осіб, останні, не маючи відповідного досвіду, а часом розуміючи нові можливості, які відкривались перед ними, як безконтрольність і уседозволеність, почали готувати проекти статутів і представляти їх на затвердження, вносячи до них у сферу діяльності, крім надання медичної допомоги, й інші, у тому числі й виробничі та комерційні види діяльності! 10]. У деяких випадках такі статути закладів охорони здоров'я були затверджені засновниками і зареєстровані у відповідних державних органах, однак юридичної сили вони не набули — зрозуміло, що основним завданням, для виконання якого власне і створюється заклад охорони здоров'я є надання медичної допомоги пацієнтам, а не здійснення виробничої чи комерційної діяльності. Тому у випадках виявлення у статутах закладів охорони здоров'я відхилення від основних завдань на такі статути були внесені відповідними прокурорами протести і перед засновниками поставлено питання про необхідність їх приведення до вимог чинного законодавства, насамперед норм Конституції України і Основ законодавства України про охорону здоров'я. В судовій практиці мали місце випадки, коли суди визнавали незаконною комерційну діяльність, яку здійснювали заклади охорони здоров'я.

Отже, заклад охорони здоров'я не може здійснювати діяльність, яка приносить йому, крім бюджетних, додаткові кошти. Така діяльність може здійснюватись не лише в умовах недостатності бюджету, а в силу повноважень. Взагалі господарська діяльність закладів охорони здоров'я не заборонена законодавст-вом[11].

Проблема надання платних послуг закладами охорони здоров'я і заробляння ними додаткових коштів практично вирішена після прийняття Конституційним Судом України рішення від 25 листопада 1998 р. у справі № 1-29/98(12]. Даним рішенням було, по суті, визнано неконституційними, а отже, і незаконним й відповідно скасовані більшість положень щодо надання платних послуг закладами охорони здоров'я, які були встановлені постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1138 «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти»! 13] із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 р. № 449, постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 р. № 989. Останні зміни (липень 2002 р.) значно зменшили перелік платних послуг, які можуть надаватися в державних та комунальних закладах охорони здоров'я, вищих медичних навчальних закладах та науково-дослідних установах.

Також рішенням Конституційного Суду України від 29 травня 2002 р. у справі № 1-13/ 2002 щодо офіційного тлумачення положення ч. З ст. 49 Конституції України, яке полягає у тому, що «у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно», вирішено, «що у державних та комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без попереднього поточного або наступного їх розрахунку за надання такої допомоги». Однак цим же рішенням зазначено, що перелік та порядок медичних послуг, які виходять за межі надання медичної допомоги, що надаватимуться на платній основі в державних і комунальних закладах охорони здоров'я, мають бути визначені законом[14]. Крім того, 11 липня 2002 р. постановою Кабінету Міністрів України затверджено Програму подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, в якій наводиться перелік видів безоплатної медичної допомоги[15].

Відповідно до ч. 2 ст. 16 Основ заклади охорони здоров'я можуть створюватися громадянами та юридичними особами з різними формами власності за наявності необхідної матеріально-технічної бази і кваліфікованих фахівців. Практично, всі існуючі заклади охорони здоров'я були створені відповідними органами державної влади — лише в останні роки почали з'являтись медичні заклади, засновані громадянами та юридичними особами.

В умовах децентралізації системи управління заклад охорони здоров'я має бути самоврядним, адміністрація повинна забезпечувати самостійно, своїми силами його ефективну роботу відповідно до його статутних завдань.

Це стосується, передусім, організації і надання населенню медичної допомоги, прийняття на роботу і розстановки медичних працівників, планування, фінансування діяльності, здійснення звітності тощо.

Після набрання чинності Основами законодавства України про охорону здоров'я (15 грудня 1992 p.), заклади охорони здоров'я почали ширше залучати до фінансування своєї діяльності позабюджетні кошти, вводити платні медичні послуги, розгортати іншу господарську діяльність. Цей процес знайшов своє відображення у статутах закладів охорони здоров'я, які вони почали набувати в 1993—1994 pp. і якими, зокрема, були передбачені можливості користуватись банківськими кредитами, набувати цінні папери, купувати за рахунок власних та залучених коштів рухоме та нерухоме майно, продавати, обмінювати, здавати в оренду, передавати в тимчасове користування будівлі, споруди, приміщення, транспортні засоби, інвентар та інші матеріальні цінності, вести на госпрозрахункових засадах, промислово-товарну, наукову та іншу роботу, вести спільну з іноземними партнерами діяльність, яка не суперечить цілям і завданням закладів охорони здоров'я.

Ці нові засади і можливості діяльності закладів охорони здоров'я в сучасних умовах формування ринкових відносин свідчать про набуття останніми нового юридичного статусу.

Згідно зі ст. 16 Основ незалежно від юридичного статусу закладу охорони здоров'я керівництво ним може здійснювати тільки особа, яка відповідає встановленим державою єдиним кваліфікаційним вимогам.

В сучасних умовах і відповідно до чинного законодавства України, заклад охорони здоров'я як первинна ланка системи охорони здоров'я — це самостійний суб'єкт права, наділений, як правило, статусом юридичної особи (окрім випадків, коли він не наділений таким статусом, про що згадувалось вище). Він вправі самостійно планувати і здійснювали свою передбачену статутом діяльність, виступаючи від свого імені укладати незаборонені законодавством угоди, набувати майно, засновувати інші господарські підприємства та організації (що також можуть займатись підприємницькою діяльністю в сфері охорони здоров'я), разом з іншими суб'єктами права, у тому числі й із закордонними, здійснювати спільну діяльність, користуватися іншими правами і виконувати обов'язки, а також нести юридичну відповідальність за свої дії.

Використана література:

1. Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 4. — Ст. 20.

2. М а р г у л и с А. Л. Основы советского трудового права. — М., 1978. — 272 с.

3. Законодавство України про охорону здоров'я // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2000. — № 7. — С. 92.

4. Концепція розвитку охорони здоров'я населення України, затверджена Указом Президента України від 7 грудня 2000 р. № 1313/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 49. Ч. 1. - Ст. 2116.

5. Наказом Міністра охорони здоров'я колишнього СРСР було затверджено ряд положень про всі типи закладів охорони здоров'я. Див. Б а р к м а н Э.М., Родов Я.И. Управление больницей / Пособие для главного врача больницы. — М., 1972. — С. 221—236.

6. Цивільний кодекс України // Право України. — 1994. — № 11—12. — С. 1—66.

7. Цивільне право України / За ред. О.В.Дзери, Н.С. Кузнецове'! — К., 2002. — Кн. 1 — С. 109-111.

8. К р а в ч у к В. М. Соціально-правова природа юридичної особи. Автореферат дисертації на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук. — Львів., 2000. — 16 с.

9. Статут Жовківської центральної районної лікарні, затверджений головою районної державної адміністрації 12.05.1997 р. / Архів Головного управління охорони здоров'я Львівської обласної державної адміністрації за 1997 р.

10. Статут Чортківської центральної районної лікарні, прийнятий на зборах трудового колективу лікарні 20.12.1992 р. / Архів управління охорони здоров'я Тернопільської обласної державної адміністрації за 1992 р.

11. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення: Закон України від 24 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 27. — Ст. 218.

12. Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1998 року // Офіційний вісник України. - 1999. - № 1. - С. 8-12.

13. Постанова Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1138 «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти» // ЗП України. — 1996. — № 18. — Ст. 501; Офіційний вісник України. — 1997. - № 20. - Ст. 74; 1999. - № 7. - Ст. 243.

14. Рішення Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року у справі № 1-13/2002 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 23. — Ст. 1122.

15. Постанова Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 р. № 955 «Про затвердження Програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги» // Офіційний вісник України. — 2002. — № 28. — Ст. 1324.

Рекомендовано до друку кафедрою конституційного і адміністративного права Юридичного інституту Тернопільської академії народного господарства.