НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ВЛАСТИ

В настоящее время существует один, как представляется, глобальный аспект утверждения демократического правового государства — формирование ответственной государственной власти. Решение этой задачи предполагает законодательное закрепление оснований и форм ответственности представителей публичной власти. В действующем законодательстве закреплены две формы такой ответственности — публичная (перед народом и гражданами) и правовая. Правовая ответственность включает в себя дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную. Наиболее разработанной для этой категории лиц является уголовно-правовая ответственность. Вместе с этим формирование системы мер по предупреждению и раскрытию преступлений в сфере осуществления публичной власти является одним из важных направлений борьбы с преступностью. Так в 2000 г. зарегистрировано 22,5 тыс. преступлений против интересов государственной службы, что составило 0,76% от всех зарегистрированных в России преступлений (2 952 367), из них 7 тыс. фактов взяточничества, что составляет 0,24 %. Приведенные цифры далеко не отражают действительное положение дел. Генеральная Прокуратура РФ, исходя из материалов уголовных дел, констатирует, что за последние десять лет чиновниками создана целая система мздоимства и злоупотребления властью. Тем более, когда им предоставлена масса разрешительных полномочий, а в законодательстве имеется немало норм, которые, если не покрывают, то подталкивают их к противоправному поведению1. При этом нужно отметить не-

1 «О состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2000 год по пресечению правонарушений». - Доклад Генеральной Прокуратуры РФ Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 21 с.

98

подконтрольное правоохранительным органам противоправное поведение представителей власти и чиновников высшего уровня. Косвенно это подтверждается данными Генеральной прокуратуры РФ. В частности, отмечается, что за числом выявленных преступлений против интересов государственной власти «скрывается удручающая картина качественного состава привлеченных к ответственности мздоимцев. В основном это должностные лица среднего и низшего звена: сотрудники инспекций, ДЭЗов, учителя, врачи и т. п. Хотя во многих местах региональные и федеральные элиты срослись с финансово-промышленными группами и преступными группировками»1.

За этой констатацией скрывается глобальная проблема отсутствия ответственности представителей публичной власти. Политическая и властная элита мало обременяет себя соблюдением законов. В свою очередь это порождает многие негативные явления в экономической и социальной сферах, массовые нарушения прав и свобод граждан, коррупцию и другие правонарушения.

Основания ответственности представителей публичной власти должны быть установлены в соответствующем отраслевом законодательстве. Но фактически этого нет. Так, государственная служба регулируется Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законами субъектов, например, законом Алтайского края «О государственной службе Алтайского края». В этих законах устанавливаются основания и виды дисциплинарной ответственности госслужащих. Кроме этого, имеется общая норма об ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей в соответствии с действующим законодательством. Вместе с этим реальному применению ответственности мешают отсутствие закрепленных в законе полномочий государственных служащих, отсутствие общего понятия и видов правонарушения в этой сфере. Такая же ситуация существует и в законодательстве, регулирующем муниципальную службу. Так, в Федеральном за-

1 «О состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2000 год по пресечению правонарушений», с. 4—6.

99

коне «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и, например, в законе «О муниципальной службе в Алтайском крае» при закреплении ответственности муниципального служащего приводится описание должностного проступка — неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей. Совершение этого проступка влечет дисциплинарное взыскание (ст. 14 закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»). Неопределенность таких формулировок дает безграничные возможности для произвола в отношении муниципального служащего либо возможности безответственности и произвола самого служащего.

Еще более неопределенной является ситуация с ответственностью высших государственных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (государственные должности категории «А») — Президент, Председатели палат Федерального Собрания, руководители органов власти субъектов РФ, депутаты, министры и т.д. Большинство из них относится к выборным должностным лицам, имеет неприкосновенность и теоретически может нести только публичную ответственность в виде выражения недоверия избирателей и отзыва.

Действующее законодательство вообще не предусматривает какой-либо ответственности этой категории лиц за результаты их деятельности — за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Законодательно не закреплены и обязанности этой категории представителей власти. В этом и состоит порок нашей системы государственной власти — полномочия представителей власти представлены неограниченные, а ответственность законодательно не закреплена.

С учетом этой ситуации вполне объяснимы приведенные выше данные Генеральной прокуратуры РФ о качественном составе привлеченных к ответственности должностных лиц.

Таким образом, в российском законодательстве отсутствует должная регламентация оснований и порядка привлечения к ответственности этой категории должностных лиц. При отсутствии контроля со стороны правоохранительных органов за деятельнос-

100

тью представителей власти и наличии неприкосновенности создается положение, при котором власть данной категории должностных лиц фактически неконтролируема.

Нужно отметить, что и в отечественной юридической науке недостаточно разработаны основания, виды и механизм ответственности представителей власти. Традиционно в нашей правовой науке юридическая ответственность сводилась к таким ее видам, как административная, уголовная, имущественная (гражданская) и дисциплинарная. В то время как в зарубежном законодательстве выделяется особый ее вид — конституционная ответственность представителей власти или ответственность, установленная нормами государственного права. В последние годы работы на эту тему начали появляться и в нашей стране. Представляется, что в условиях современной России остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц, которые должны нести ответственность за неэффективные, нерациональные решения, принимаемые государственными служащими в процессе своей деятельности, которые нарушили закон и повлекли или могли ущерб правам, свободам и законным интересам граждан, а также интересам общества и государства1. Это правонарушения, связанные с управленческой деятельностью, с осуществлением публичной власти. Они выражаются в злоупотреблении либо недобросовестности в отношении публичных интересов ведения дела. Как правило, здесь нет прямого и непосредственного ущерба и конкретных пострадавших, но социально-негативные последствия могут быть огромными.

Принципиальное отличие государственной ответственности состоит в том, что это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. А отсюда вытекают специфический набор оснований для установления конкретной ответственности органа или должностного лица и перечень санкций, которые по своему характеру существенно отличаются от санкций, используемых в иных видах юридической ответственности2.

1 Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. М. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти. — Государство и право, 1996, № 4, с 88-96.

2 Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. М. Указ. соч., с. 89.

101

В юридической литературе государственное правонарушение рассматривается как нарушение (неисполнение) высшим должностным лицом субъекта РФ, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти законов Конституции РФ, а также воспрепятствование этими должностными лицами исполнения законодательства населением, иными должностными лицами и организациями. В этом определении содержится только один вид таких правонарушений — неисполнение или ненадлежащее исполнение законов.

Надо отметить, что в последние годы предпринимаются попытки законодательно закрепить основания ответственности представителей власти. Так, в 2000 г. в законе закреплены основания ответственности органов власти и должностных лиц субъектов федерации и должностных лиц органов местного самоуправления за издание нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и нарушающих права и интересы граждан, общества и государства. Так, Федеральным законом от 19 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации"* введена статья 31 «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где установлено, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Кроме того, в этот закон введена статья 29-1 «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Рос-

102

сийской Федерации», в соответствии с которой должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Подобные нормы существуют и для муниципальных служащих. Так, Федеральным законом от 19 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» установлена ответственность представительного органа местного самоуправления за принятие (издание) нормативно-правового акта, противоречащего федеральному законодательству. Если этот нормативно-правовой акт не отменен и это повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Приведенными выше нормами федеральных законов установлена государственно-правовая ответственность органов власти и должностных лиц, а также органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление публичной власти в форме издания нормативно-правового акта, противоречащего федеральным законам и неисполнение решения суда об отмене этого акта, если его действие повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан. Это только один из видов правонарушений в сфере осуществления публичной власти. Кроме этого, необходимо закрепить и другие виды таких правонарушений. К ним могут быть отнесены:

1.  Невыполнение или ненадлежащее выполнение государственным служащим законов, повлекшее нарушение прав и законных интересов граждан, общества, государства;

2. Создание государственным служащим препятствий для исполнения законов, повлекшее нарушение прав и законных интересов граждан;

3.  Неэффективные, нерациональные, неразумные решения, принимаемые государственными служащими, выборными должно-

103

стными лицами, в процессе своей деятельности повлекшие существенные нарушения прав и законных интересов граждан, общества, государства.

Общее понятие конституционного (государственного) правонарушения и их конкретные разновидности необходимо закрепить в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной и муниципальной службы. Кроме перечисленных выше, такие нормы могут содержаться в Кодексе РФ «О Федеральной государственной службе», в законе «О государственных служащих категории "А"», в Кодексе поведения должностных лиц.

В дальнейшем необходимо внесение соответствующих изменений в отраслевое законодательство, в том числе и в Уголовный кодекс РФ. Здесь можно рассмотреть вопрос о закреплении понятия преступления против интересов государства и общества (должностного преступления), а также расширения перечня составов преступления в этой сфере. Представляется, что помимо злоупотреблений корыстной направленности (ст. 285 УК) правомерно ставить вопрос об уголовной ответственности за злоупотребление обязанностями, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов государства, общества, личности. Есть основания рассматривать изменение и дополнения состава халатности (ст. 291 УК РФ) с учетом особенностей полномочий представителей власти.

Проблема ответственности представителей власти вновь придает актуальность вопросу об уголовной ответственности юридических лиц. Нередко решения, противоречащие публичным интересам принимаются через коллегиальные (представительные) органы государственной власти либо местного самоуправления. В этом случае затрудняется решение вопроса об индивидуальной ответственности.

Не вызывает сомнения, что поставленные в данной статье вопросы требуют дальнейшего более углубленного изучения. Решение проблемы ответственности представителей публичной власти находится в сфере различных отраслей отечественного права и поэтому требуют комплексного подхода.

104

Раздел И

Научные сообщения

о

А. И. Бойко, кандидат юридических наук, доцент (Ростовский филиал Российской таможенной академии, Ростов-на-Дону)