СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Основные направления влияния судебной практики на административно-правовое регулирование

Большинство административных правонарушений, а также большинство споров, возникающих из админи­стративно-правовых отношений, рассматриваются, как правило, в административном порядке. Однако это не означает, что судебная практика вообще индифферентна к развитию и совершенствованию административного за­конодательства. С учетом специфики этой отрасли права можно выделить несколько направлений, характеризую­щих влияние судебной практики на административно-правовую регламентацию и правоприменительную дея­тельность в области управления,

1. Административному праву известна множест­венность форм наложения взысканий за правона­рушения—непосредственно через административные ор­ганы (административные комиссии, различные государ­ственные инспекции, органы милиции, санитарного надзора, рыбоохраны и т. д.) либо через органы судеб­ные (народный суд — коллегиально, народный судья—-единолично). Множественность форм обусловлена тем, что существуют различные по своему характеру и степе­ни опасности правонарушения, и государство по-разному реагирует на них, устанавливая как различные по своей тяжести санкции, так и наиболее целесообразный и эффективный, с точки зрения борьбы с правонарушения­ми и обеспечения гарантий прав привлекаемых, порядок применения этих санкций, За последние годы выделен значительный ряд административных проступков, меры принуждения за которые назначаются народным судом или народным судьей единолично. К компетенции судеб­ных органов отнесено рассмотрение дел о мелком хули­ганстве, мелкой спекуляции, злостном неповиновении работнику милиции и народному дружиннику, незакон-

226

ном изготовлении и использовании радиопередающих устройств, нарушении правил административного надзо­ра, мелком хищении (по законодательству Туркменской ССР, Казахской ССР, Узбекской ССР, Литовской ССР), об управлении транспортными средствами в нетрезвом состоянии (Эстонская ССР), хранении самогона (Литов­ская ССР), изготовлении, ношении и хранении огне­стрельного оружия (Эстонская ССР), нарушении поста­новлений правительства по упорядочению торговли сель­скохозяйственными продуктами (Грузинская ССР), о злоупотреблении алкоголем, наркотическими средства­ми, о возведении и приобретении на нетрудовые доходы домов, дач и других строений. Характер составов адми­нистративно наказуемых деяний, рассматриваемых в су­дебном порядке, свидетельствует о том, что в ведение суда передано разрешение таких категорий администра­тивных проступков, которые по степени своей социальной опасности примыкают к преступлениям, граничат с ними1.

2. Кроме рассмотрения материалов о названных административных проступках, действующее законода­тельство возлагает на суды полномочия по непосредст­венному разбирательству и других дел, возникающих из административно-правовых отношений и связанных с за­щитой прав граждан. Речь идет о ситуациях, когда суд выступает контролирующей инстанцией в ис­полнительно-распорядительной сфере, рассматривая жалобы на действия органов государственного управле­ния и их должностных лиц. Обжалуя в суд индивиду­альный административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями административного ор­гана (должностного лица), требует признать их неза­конными. При рассмотрении подобных дел суд сталки­вается с двумя противоположными мнениями по одному и тому же вопросу. В силу этого суд обязан определить, чья же позиция по делу (административного органа или гражданина)   соответствует закону2.

1              См. по этому вопросу    «Административные    правонарушения,

рассматриваемые в судебном порядке», «Юридическая литература»,

1964, стр. 4 и ел.

2              См. А. Т. Боннер, Некоторые вопросы производства по де­

лам, йозникающим из административно-правовых отношений, «Пра­

воведение» 1964 г. № I, стр. 124.

♦              227

Суду подведомственны дела по жалобам на решения об исключении из списка избирателей    или неправиль­ном включении в него; на постановления о применении административных штрафов; на отказ в удовлетворении ходатайств о выдаче брони на жилую площадь и разре­шений на обмен жилых помещений; на неправильность выдачи (с нарушением установленного порядка) ордеров на жилую площадь;    на отказ    нотариуса    произвести нотариальные действия и др. Развитие законодательства подчеркивает наметившуюся тенденцию расширения воз­можного   влияния   судебных   органов   на   разрешение административно-правовых    споров.     Доказательством тому служит введение в 1961 году судебного   порядка обжалования постановлений   о наложении администра­тивных штрафов; появление в текстах республиканских гражданско-процессуальных кодексов специальных глав, регламентирующих порядок рассмотрения дел, возника­ющих из административно-правовых отношений; предо­ставление в большинстве союзных республик суду права рассматривать жалобы   на постановления администра­тивных органов о лишении водителей автотранспортных средств водительских прав.

Статистические данные свидетельствуют о том, что количество подаваемых в суд жалоб на действия адми­нистрации невелико. Однако число удовлетворенных судом жалоб все же значительно. Так, народные суды Краснодарского края в 1971 году подтвердили закон­ность действий административных органов по примене­нию штрафа только по 30% жалоб; по 41% жалоб суды признали незаконным привлечение граждан или долж­ностных лиц к административной ответственности; по 16,5% —размер штрафа был снижен1.

Непосредственное применение судами мер админи­стративного принуждения по довольно обширной катего­рии дел, а также осуществление контроля за действиями административных органов при рассмотрении жалоб на них составляет значительную часть деятельности судеб­ных органов, которая оказывает влияние как на право­применение, так и на развитие административно-право­вой регламентации.

1 См. П. Бухвалов, Л. Никольский, Жалобы на адми­нистративные органы в суде, «Социалистическая законность» 1971 t. № 4, стр. la

228

3. Еще одна возможность воздействия судебной прак­тики на административно-правовое регулирование зало­жена, с нашей точки зрения, в ст. 12 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик. По смыслу ст. 12 существует два различных подхода суда к нормативным актам управления, а именно: 1) суд обязан разрешать дела на основании законов, указов и постановлений высших органов государственного управ-ления; 2) суд применяет также акты, изданные другими органами государственной власти и управления в пре­делах предоставленной им компетенции (курсив наш.— М. С). Таким образом, суд должен входить в оценку то­го, приняты ли акты министерств, ведомств, исполкомов местных Советов в рамках отведенной им компетенции. В зависимости от этой оценки суд либо применяет акт управления, либо уклоняется от его применения, остав­ляя без последствий его юридические требования. Инте­ресно в этом отношении определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР по жа­лобе Решетниковой и Пермяковой на отказ нотариуса удостоверить договор купли-продажи домовладения раз­мером в 11,5 кв. мК Нотариус, обосновывая отказ в удостоверении договора, сослался на решение исполко­ма Ижевского городского Совета депутатов трудящихся, согласно которому лица, прибывшие из других районов и областей, могут быть прописаны в Ижевске при нали­чии на каждого члена семьи 9 кв. м жилой площади (семья покупателя Пермякова состояла из трех чело­век). При рассмотрении жалобы на действия нотариуса суд не счел возможным руководствоваться в этом кон­кретном деле нормативным актом исполкома Ижевского городского Совета, поскольку последний вышел за рам­ки предоставленной ему компетенции и принял решение, не основанное на законе. Приведенный пример свиде­тельствует о том, что может создаться ситуация, когда нормативный акт хотя и не отменен в установленном порядке, но под влиянием судебной практики его факти­ческое применение либо ограничивается, либо вообще исключается. Устойчивая судебная практика может создать своеобразный «правовой климат» вокруг адми­нистративных актов. Такие моменты оказывают, конеч­но, влияние на правовую   регламентацию общественных

 См. «Бюллетень Верховного Суда РСФСР» 1965 г. N° 3, стр. 4.

229

отношений, поскольку косвенно    устанавливают   сферу действия нормативного акта.

4. Следует также подчеркнуть, что на формирование и применение норм административного права воздейству­ет судебная практика не только по административным, но и по гражданским, трудовым, уголов­ным делам (в реальной действительности имеются неоднократные примеры такого взаимодействия). Во многом это объясняется специфическим характером самого административного права, регулирующего отно­шения, складывающиеся в процессе государственного управления. Отношения эти многообразны, сложны и часто требуют комплексного применения норм различ­ных отраслей права —финансового, трудового, граж­данского, земельного. С уголовным правом тесное взаи­модействие обусловлено, кроме того, применением (в об­ласти института ответственности) одного и того же ме­тода регулирования — метода запрета и кары.

Роль судебной практики в применении

и совершенствовании административного

законодательства

1. Характеризуя механизм влияния судебной прак­тики на административное законодательство, следует отметить, что судебная практика служит важным «по­ставщиком информации для канала обратной связи между нормами права и общественными отношения­ми»1. Выводы судебных органов (наряду с другими фак­торами) обладают большой практической ценностью в вопросах о том: соответствует ли установленная адми­нистративно-правовая норма объективным требованиям общественного развития; есть ли необходимость в ее совершенствовании; каковы могут быть пути совершен­ствования нормы как по содержанию, так и по форме. Причем выявлять дефекты в правовой регламентации общественных отношений помогает как разноречивость в применении той или иной нормы, так и выработанный судебной практикой стереотип в решений определенной категории дел.

1 См. В.-П. Реутов, Стадии воздействия юридической прак­тики на развитие законодательства, «Правоведение» 1970 г. № 3, Стр. 115.

Действующее административное законодательство знает примеры того, как конкретные административно-правовые нормы создавались и совершенствовались под непосредственным влиянием судебной поактики.

Так, информация, полученная от судебных органов, повлияла на определение путей формирования воли законодателя при изменении постановления от 11 апре­ля 1937 г. в части, касающейся административных штрафов. Этот закон требовал обязательного рассмот­рения судами всех дел о взыскании задолженности, возникшей в случае неуплаты административных штра­фов1. Судебная практика по данной категории дел по­казала, что в подавляющем числе случаев оштрафован­ные не оспаривали предъявленных к ним требований, и вопрос о законности штрафов не вызывал никаких сомнений. Взыскание же в судебном порядке совершен­но бесспорных штрафов намного увеличивало объем дел в суде, создавало очень много бесполезной работы как для административных органов, вынесших решение о наложении штрафа (оформление дел, передача их в суд, представительство на суде и т. д.), так и особенно для народных судов, обязанных проводить судебный про­цесс, несмотря на бесспорность требований. Кроме то­го, рассмотрение судами всех бесспорных требований имело и другую отрицательную сторону. При прохож­дении большой массы дел с бесспорными требованиями суд смотрел на них как на дела, решения по которым заранее известны. Это притупляло внимание суда к ним, в результате чего «иногда по инерции удовлетворялись и такие требования государственных органов, которые ие были основаны на законе»2.

В силу изложенных фактов, почерпнутых из матери­алов судебной практики, при упорядочении законода­тельства, регулирующего применение административ­ных штрафов, было решено изменить порядок взыскания

1              Постановление   ЦИК и СНК СССР от  11 апреля 1937 г. «Об

отмене  административного -порядка   и  установлении  судебного  по­

рядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным

и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обяза­

тельным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-

промысловых артелей и отдельных    граждан»     (СЗ  СССР  1937 г.

№30, ст. 120).

2              См. подробно по этому вопросу М. И. Пи скотин, Налоги с

сельского населения в СССР, изд-во АН СССР, 1957, стр. 170 и ел.

231

Неуплаченных штрафов. Согласно установленной проце­дуре судам стали подведомственны не все дела о взы­скании административных штрафов, а только те из них, по которым оштрафованный оспаривал правильность наложенного взыскания (т. е. дела по жалобам на по­становления о наложении штрафа)1.

Изменение процессуального порядка взыскания штрафных сумм привело к резкому сокращению коли­чества дел о штрафах, разбираемых в суде. Так, если в период предварительного судебного контроля ежегод­ное количество этих дел в судах страны колебалось от 730 до 797 тыс., то после 1961 года число дел в судах (при том же примерно общем количестве налагаемых штрафов) стало составлять 9—11 тысяч ежегодно, т. е. сократилось более чем в 80 раз2. Такое резкое сокраще­ние дел является веским аргументом неэффективности существовавшего порядка взыскания штрафов. Совер­шенно правильно отмечает Д. М. Чечот, что судебная форма защиты по этой категории дел работала в боль­шинстве случаев вхолостую. Столь чрезвычайно боль­шого сокращения не могло бы произойти, если бы рас­смотрение каждого дела (до издания Указа от 21 июня 1961 г.)  было необходимо3.

Под непосредственным воздействием судебной прак­тики были внесены изменения в Инструкцию Министер­ства финансов СССР от 3 мая 1963 г. № 122 «О поряд­ке взыскания не внесенных в срок налогов и неналого­вых платежей»4.

История изменения данной Инструкций такова. Вер­ховный Суд СССР* обобщив дела о взыскании недои­мок по налогам, обязательному окладному страхо­ванию и самообложению, направил представление в Министерство финансов СССР, в котором указал на недостатки в работе финансовых органов по взысканию недоимок.

В представлении, к примеру, отмечались факты на­рушения финорганами правил составления описей иму-

1              См. «Ведомости   Верховного    Совета    СССР»   1961   г. № 35,

ст. 368.

2              Данные приводятся  по  книпе Д. М. Чечот,   Административ­

ная юстиция  (теоретические проблемы), изд-во ЛГУ, 1973, стр. 82.

3              См. Д. М.  Чечот, указ. работа, стр. 113.

4              См. «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1964 г. № 1, стр. 34.

232

щества и оформления материалов, передаваемых в на­родные суды, передачи народным    судам    заявлений о взыскании незначительных    сумм недоимок,    подмены массово-разъяснительной работы принудительными ме­рами взыскания. После    рассмотрения    представления Министерство финансов СССР дало конкретные указа­ния всем финансовым органам о наведении   порядка в работе по взысканию недоимок и улучшении    предва­рительной подготовки материалов. В ходе обсуждения было подчеркнуто, что причины    некоторых    недостат­ков обусловлены несовершенством,   неполнотой   норма-тивного регулирования. Чтобы ликвидировать имеющи­еся дефекты в правовой регламентации, были внесены изменения в Инструкцию № 122. В частности, было за­креплено,    что заявление    о взыскании    недоимки    не может быть передано в народный суд ранее Ю-дневно-го срока после составления описи имущества (§ 55 Ин­струкции). В качестве дополнительной гарантии закон­ности при составлении описи    имущества введено пра­вило, согласно которому опись имущества недоимщика для погашения недоимок может производиться в каж­дом отдельном случае лишь с разрешения заведующего районным  (городским)  финансовым отделом  (§ 40 Ин­струкции). Для того чтобы не допускать    направления в суд материалов о взыскании    недоимок, сумма кото­рых намного ниже связанных с ведением    дела расхо­дов, был дополнен раздел VII Инструкции нормой сле­дующего содержания: «Недоимки с населения по всем платежам на сумму не свыше 30 коп. могут списывать^ ся без заявления об этом плательщика». Таким обра^ зом, материалы обобщения судебной практики явились той концентрированной    информацией,    которая    дала полезные сведения о необходимости совершенствования правового  регулирования и  направлении самого совер­шенствования.

2. Административному законодательству известны случаи, когда им были восприняты идеи, заложенные в постановлениях пленумов Верховного Суда СССР или Верховных судов союзных республик. Приведем не­сколько иллюстраций этого положения.

Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лица­ми, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими    антиобщественный    паразитический    образ

233

жизни»1 постановление народного    суда    о    выселении тунеядца могло быть принято только    после    того, как это лицо, несмотря на сделанное   ему   общественными организациями или государственными органами преду­преждение, не встало на путь честной трудовой жизни. Однако в самом Указе не был установлен срок, в тече­ние которого лицо, ведущее    антиобщественный   образ жизни, обязано было устроиться на работу. Этот срок определяли по собственному усмотрению те обществен­ные организации и государственные   органы,    которые делали ему предупреждение.    Как    свидетельствовали материалы судебной практики, обобщенные Верховным Судом РСФСР, суды часто вынуждены    были конста­тировать, что   устанавливаемые   для   трудоустройства сроки были явно нереальны. Для того чтобы избежать в этих случаях необоснованного применения такой су­ровой санкции, как выселение, Пленум Верховного Суда РСФСР вменил   в   обязанность   судов   устанавливать дополнительные сроки,    обеспечивающие    возможность для трудоустройства2.   При   изменении   Указа от 4 мая 1961 г. были учтены материалы судебной практики, и не­посредственно в самом Указе от 25 февраля 1970 г. был зафиксирован 15-дневный срок, в течение которого ли­цо, ведущее антиобщественный образ жизни, после сде­ланного ему   предупреждения   обязано   устроиться на работу3.

3. Нами уже отмечалось, что на развитие админи­стративного законодательства оказывает и оказывала влияние судебная практика не только по администра­тивным делам. В этом отношении интересно проанали­зировать в качестве примера одно положение из поста­новления Пленума Верховного Суда СССР от 29 апре­ля 1939 г. «О судебной практике   по делам о хулиган-

1              См. «Ведомости Верховного Совета    РСФСР»  1961  г.  №  18,

ст. 273.

2              См.   постановление   Пленума    Верховного   Суда   РСФСР   от

29 декабря 1962 г. «О выполнении судами РСФСР    постановления

Пленума Верховного Суда СССР от 12 сентября 1961 г. «О практи­

ке применения судами законодательства об усилении борьбы с ли­

цами, уклоняющимися от общественно полезного труда  и ведущи­

ми   антиобщественный   паразитический   образ жизни» («Постановле­

ния  Пленума  Верховного  Суда  РСФСР», «Юридическая литерату­

ра», 1967, стр. 62).

3              См. «Ведомости   Верховного   Совета   РСФСР»  1970 г.  №   14,

ст. 255.

234

г

епве»1. Во время принятия указанного постановления Пленума законодательством была предусмотрена толь­ко уголовная ответственность за хулиганские действия. В связи с этим к уголовной ответственности привлека­лись и лица, деяния которых не достигали, условно вы­ражаясь, минимума общественной опасности, необхо­димого для признания данного деяния преступлением. Этим в известной мере нарушался принцип соразмер­ности тяжести наказания содеянному. Именно поэтому Пленум Верховного Суда СССР, обобщив материалы судебной практики по делам о хулиганстве, дал указа­ние судам не привлекать к уголовной ответственности по ст. 74 УК РСФСР и соответствующим статьям УК других союзных республик лиц, впервые совершивших малозначительные антиобщественные действия и поло­жительно характеризующихся на производстве и в бы­ту. Случаи непривлечения к уголовной ответственности по отмеченному основанию оказались нередкими. И, чтобы не оставлять указанных лиц вообще без ответ­ственности, впоследствии была введена административ­ная ответственность за мелкое хулиганство.

Приведенные примеры иллюстрируют фактическое влияние судебной практики на административно-право­вое регулирование и свидетельствуют о важности прак­тики судебных органов как источника получения опера­тивной информации. Кроме того, они позволяют прийти к выводу, что сама судебная практика является инфор­мацией особого рода, поскольку в ней уже заложен один из вариантов модели возможного направления юриди­ческой регламентации (окончательную оценку всех име­ющихся вариантов производит законодатель). В этом находит одно из своих проявлений творческая роль судебной практики.

4. Значительное влияние как на правоприменитель­ную деятельность, так и на правовое регулирование общественных отношений оказывает реализация высши­ми судебными инстанциями предоставленного им права давать судам руководящие разъяснения по вопросам применения действующего законодательства (см. ст. 9 Положения о Верховном Суде СССР).

Необходимость разъяснения Верховным Судом административных норм возникает    из-за    бланкетного

1 См, «Сборник действующих постановлений Пленума Верхов­ного Суда СССР. 1924—1957 гг.», Госюриздат, 1958, стр. 38.

235

характера регулирования многих административно-пра­вовых отношений, из-за слишком общего характера административной нормы, из-за введения в ее форму­лировку различных терминов, оценочных понятий.

Особенно такая потребность возникает при исполь­зовании оценочных понятий и количественных характе­ристик в конструировании составов административно наказуемых деяний. В судебной практике после уста­новления ответственности за мелкую спекуляцию воз­никли трудности в разграничении мелкой спекуляции и спекуляции, подпадающей под признаки чч. 1 и 2 ст. 154 УК РСФСР. Пленум Верховного Суда РСФСР разъяс­нил, что спекуляция должна признаваться мелкой в тех случаях, когда перепродаются товары или иные пред­меты небольшой стоимости и в небольшом количестве, а извлеченная при этом выгода является незначитель­ной1.

В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 16 октября 1972 г. № 9 «О судебной практике по де­лам о хулиганстве» дано важное для квалификации повторного мелкого хулиганства как уголовно наказу­емого деяния разъяснение судам о том, с какого момен­та следует исчислять годичный срок применения мер административного воздействия за мелкое хулиганство2. «Точкой отсчета» был назван день наложения админи­стративного взыскания за первый случай мелкого хули-галства.

Через постановление Пленума Верховного Суда СССР было раскрыто понятие злостного неповиновения работнику милиции или народному дружиннику при применении Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответствен­ности за посягательство на жизнь, здоровье и достоин­ство работников милиции и народных дружинников». «Злостным неповиновением,—как разъяснил Пленум,— следует считать отказ от исполнения настойчивых, не­однократно повторенных распоряжений или требований работника милиции или народного дружинника либо неповиновение, выраженное в дерзкой    форме,    свиде-

тельствующей о проявлении явного неуважения к орга­нам, охраняющим общественный порядок»1.

Разъяснения такого характера, находясь в границах логического развития суждений законодателя, раскры­вают содержание, заложенное в установленной норме права. С помощью таких разъяснений вырабатывается единая линия применения норм, возникают образцы решения аналогичных дел, что оказывает определенное воздействие на регулирование общественных отноше­ний2.

В ряде случаев для правильного применения нормы необходимо дать разъяснение ее словесному    выраже­нию. Обычно такая потребность возникает при недоста­точном совпадении мысли законодателя и ее языковой, текстуальной формы. В названных   ситуациях  пленумы Верховных судов дают разъяснения путем расширитель­ного или ограничительного толкования. В постановле­нии Пленума Верховного   Суда    СССР    от 23 октября 1963 г. № 14 разъяснено, что законодательство о безвоз­мездном изъятии домов, дач и других строений должно применяться не только в случаях, когда   эти   объекты возведены или приобретены на нетрудовые доходы, но и   тогда,   когда    строения    капитально    восста­новлены    на нетрудовые доходы    или за счет неза­конного использования средств государственных   пред* приятии, учреждений, колхозов и иных кооперативных и общественных организаций3. Применив в данном случае расширительное    (по признаку    объективной    стороны правонарушения) толкование, Пленум Верховного Суда СССР исходил из социально-политической цели Указа от 26 июля 1962 г., выраженной в его преамбуле, и, по­влияв на правовое регулирование, тем не менее остался в границах толкуемого Указа,    взятого    в его полном логическом объеме.

Результатом правильного уяснения смысла действую­щей нормы являлось разъяснение Пленума Верховного Суда РСФСР от 29 декабря 1962 г. № 13, данное по поводу ст. 1   Указа   Президиума   Верховного   Совета

1              См.    «Постановления    Пленума    Верховного   Суда    РСФСР»,

стр. 97—98.

2              См. «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1972 г. № 6,

236

1              «Сборник постановлений  Пленума    Верховного  Суда СССР.

1924—1963», М., 1964, стр. 287.

2              См. А. Б. В е н г е р о в,   О прецеденте   толкования    правовой

нормы, «Ученые записки ВНИИСЗ» 1966 г., вып. 6, стр. 9.

3              См. «Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР.

1924—1063», стр. 444.

237

L

РСФСР от 4 мая 1961 г. В этой статье устанавливалось, что совершеннолетние трудоспособные граждане, не же­лающие выполнять важнейшую    конституционную обя­занность—честно трудиться и ведущие антиобществен­ный паразитический образ жизни,    подлежат админи­стративному   выселению    в    специально     отведенные местности. Разъясняя, кто должен охватываться поня­тием «трудоспособные граждане»   при реализации на­званной санкции, Пленум, применив    прием ограничи­тельного толкования, предусмотрел, что административ­ное выселение   не может   применяться    в    отношении инвалидов, лиц, не работающих вследствие   временной утраты трудоспособности, беременных   женщин и жен* щин, имеющих на иждивении   детей до 8-летнего воз­раста. Ограничительное толкование, предпринятое Пле­нумом Верховного Суда    РСФСР,   позволило   уяснить смысл действовавшей нормы в ее взаимосвязи с общи­ми принципами и целями нашего законодательства.

Изучение материалов деятельности судебных орга­нов по применению расширительного и ограничительно­го толкования представляет интерес и для совершенст­вования законодательства, поскольку необходимость самого толкования свидетельствует об определенных дефектах смысловой или технико-юридической сторон нормативного акта1.

5. Оставаться в рамках толкуемой нормы, не созда­вая новых норм права,—таково    общее    требование к интерпретатору при применении всех приемов толкова­ния. Однако в практической деятельности    Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик име­ют место случаи, когда они (суды) становятся на    не­правильный путь подмены   законодателя    с    помощью расширительного, ограничительного и даже буквально­го толкования. С нашей точки зрения, за пределы своей компетенции вышел Пленум    Верховного Суда Литов­ской ССР, дав следующее ограничительное толкование республиканского   указа об ответственности за тунеяд­ство (в редакции 1961 года). Он разъяснял, что «высе­ление лица с трудоустройством   в принудительном по­рядке по месту поселения может применяться, как пра-

1 См. подробно по этому вопросу А. К. Б е з и н а, Судебная практика и развитие советского трудового законодательства, изд-во Казанского университета, 1971, стр. 69 и ел.

238

i 1 i ■

1

вило, в тех случаях, когда оно не имеет постоянного места жительства либо когда судом будет признано, что принудительное трудоустройство по месту жительства не будет иметь надлежащего воспитательного воздей­ствия»1. По сути дела, Пленум создал новую норму, внеся изменение в Указ Литовской ССР от 27 мая 1961 г., ибо выселение из обязательной, по смыслу Ука­за, меры принуждения превращено в факультативную, которая могла быть реализована только при определен­ных условиях. В принципе решение существа вопроса, предложенное в разъяснении Пленума, с нашей точки зрения, наиболее целесообразно, но путь проведения его в жизнь должен был быть иным — через использование высшим судебным органом предоставленного ему права законодательной инициативы.

Аналогичное замечание представляется правильным и в отношении постановления Пленума Верховного Су­да СССР по вопросу о назначении административных взысканий при совершении нескольких административ­ных проступков2. В действующем административном праве этот вопрос о назначении наказаний вообще не урегулирован. Трудности, возникающие в связи с этим в судебной практике, и разноречивость решения ею воп­росов о назначении наказания подтверждают настоя­тельную потребность ликвидировать данный пробел в законодательстве.

Пленум Верховного Суда СССР разъяснил, что, ес­ли в действиях правонарушителя одновременно имеют­ся два состава проступка — мелкое хулиганство и злост­ное неповиновение, народный судья должен привлечь виновного к ответственности за мелкое хулиганство, поскольку санкция за последнее правонарушение более

1              Постановление Пленума Верховного Суда Литовской ССР от

19 декабря 1962 г, № 4 «О практике применения Указа Президиума

Верховного Совета Литовской ССР от 27 мая 1961 г. «Об усилении

борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда

и ведущими   антиобщественный   паразитический  образ  жизни» и о

ходе выполнения постановления Пленума Верховного  Суда  СССР

от 12 сентября 1961 г. № 6 («Сборник постановлений Пленума Вер­

ховного Суда    Литовской    ССР    1961—1966 гг.»,    Вильнюс,    1967,

стр. 136).

2              См. п. 10 постановления Пленума Верховного Суда СССР от

3 декабря  1966 г. № 9 «Об изменении и дополнении действующих

постановлений Пленума Верховного Суда СССР»  («Бюллетень Вер­

ховного Суда СССР» 1966 г. № 6, стр. 13).

239

сурова, чем санкция за злостное неповиновение. По­скольку административному законодательству не из­вестны институты ни сложения, ни поглощения наказа­ний, постольку Пленум в рассматриваемом разъяснении под видом толкования сформулировал, по существу, новую норму, причем норму принципиального характе­ра, восполняющую пробел в правовом регулировании.

Несмотря на то, что правило о назначении наказа­ния было сформулировано Пленумом Верховного Суда СССР применительно к конкретной категории дел, воз­действие его на судебную практику оказалось более значительным. Многие судьи начали руководствоваться вышеприведенным правилом при разрешении всех дел, рассматриваемых в судебном порядке, тем самым при­дав этому правилу универсальный характер. Таким образом, судебная практика еще раз подтвердила на­зревшую потребность ликвидировать имеющийся про­бел в административном законодательстве.

6. Оценивая характер содержащихся в постановле­ниях пленумов Верховных судов правил, оказывающих влияние на правовое регулирование, необходимо оста­новиться на даче разъяснений о применении аналогии1.

Вопрос о возможности применения аналогии в адми­нистративном праве, исходя из многообразия общест­венных отношений, регулируемых данной отраслью пра­ва, не может быть решен однозначно. Для некоторых административно-правовых институтов (например, ад­министративная ответственность) вообще недопустимо применение аналогии. Исключение из института адми­нистративной ответственности аналогии призвано га­рантировать обеспечение социалистической законности в вопросах кары, неприкосновенности личности в сфере государственного управления. Неприменимость анало­гии при квалификации наказуемых деяний подтвержда-

1 Сразу оговоримся, что аналогию мы связываем не с право­творческой, а с правоприменительной деятельностью, поскольку при­менение норм по аналогии не создает новых нормативных предпи­саний, а расширяет сферу приложения уже существующих норм путем распространения действия права на случаи, аналогичные тем, которые оно регулирует (см. по этому вопросу Т. Н. Добро­вольская, указ. работа, стр. 94; К. И. Комиссаров, Судеб­ное усмотрение в советском гражданском процессе, «Советское го­сударство и право» 1969 г. № 4, стр. 55; С. Г. Ткачева, Конкре­тизация закона и его судебное толкование, автореферат канд. дисс, М, 1973, стр. 10).

240

ют высшие судебные органы. В этом отношении инте­ресно постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 29 октября 1963 г. «О судебной практике по делам о спекуляции», в котором взаимосвязанно решены вопро­сы ответственности за уголовно наказуемую и админи­стративно наказуемую мелкую спекуляцию. Согласно ч. 3 ст. 154 УК РСФСР уголовно наказуемой признается «мелкая спекуляция, совершенная лицом, ранее совер­шившим спекуляцию». На практике возник разнобой при трактовке понятия «ранее совершившим спекуля­цию». Многие суды но аналогии с ч. 1 ст. 162 и ч. 1 ст. 166 УК РСФСР считали, что уголовная ответствен­ность за мелкую спекуляцию наступает лишь при усло­вии, если лицо ранее уже привлекалось за мелкую спе­куляцию к административной ответствен­ности1. Ими не учитывались лица, которые совершили мелкую спекуляцию, но материалы о которых передава­лись в товарищеские суды либо направлялись по месту работы для обсуждения в коллективе. Верховный Суд РСФСР, основываясь на неприменении аналогии и бук­вально трактуя ч. 3 ст. 154 УК РСФСР, разъяснил, что ответственность за мелкую спекуляцию в уголовном порядке наступает как в случае, когда лицо ранее было судимо за спекуляцию, так и тогда, когда лицо ранее совершило мелкую спекуляцию, независимо от того, применялись ли меры административного или общест­венного воздействия. Иное разъяснение должно быть дано, например, в Узбекской ССР, поскольку по зако* нодательству этой республики мелкая спекуляция при­знается уголовно наказуемым деянием, если она совер­шена лицом, ранее уже подвергавшимся адми­нистративной   ответственности.

Если при привлечении к ответственности аналогия не разрешена, то она вполне допустима в других адми­нистративно-правовых институтах. Полное исключение аналогии из административного права сковывало бы процесс развития управленческой деятельности в усло­виях, когда администр'ативно-правовая регламентация неадекватно отражает потребности развития обществен-

1 Эту позицию разделяли и некоторые научные работники (см., например, Ю. У т е в с к и й, Ответственность за спекуляцию, «Со­ветская юстиция» 1962 г. № 4, стр. 23).

241

16  Заказ  4638

ных отношений1. Субъектами применения аналогии в административном праве могут быть и суды. В поста­новлении Пленума Верховного Суда СССР от 23 октяб­ря 1963 г. № 14 разъяснено, что при рассмотрении пра­вонарушений, связанных с возведением или приобрете­нием гражданами на нетрудовые доходы дач, домов и других строений, суды должны использовать правияа гражданского судопроизводства (за отдельными изъ­ятиями, установленными непосредственно законода­тельством союзных республик)2. Таким образом, Пле­нум в связи с отсутствием норм, прямо регламентирую-щих процедуру рассмотрения этих дел, указал на воз­можность применения уже существующих наиболее сходных норм, существенно расширив сферу их реали­зации.

Применение аналогии в судебной практике свиде­тельствует о наличии пробелов в правовом регулирова­нии. Поэтому, как справедливо было отмечено, длитель­ное применение аналогии не может рассматриваться как нормальное явление3. Случаи применения аналогии должны находиться в поле зрения законодательных органов, задача которых состоит в быстром реагирова­нии на выявленные пробелы и принятии мер по их лик­видации. Надлежащую инициативу в постановке перед правотворческими органами вытекающих из практики неотложных вопросов дополнения или изменения зако­нодательства должны проявлять и сами высшие судеб­ные органы, обладающие правом законодательной ини­циативы.

* О применении аналогии в административном праве см. А. П. Коренев, Толкование и применение норм советского адми­нистративного права, «Советское государство и право» 1971 г. № 1, стр. 51—53,

2              См.    «Сборник   постановлений    Пленума    Верховного    Суда

СССР. 1924—1963», стр. 441.

3              См, А. К- Без и на, указ. работа, стр. 101*