_ 3. Железные дороги

Железные дороги принадлежат к числу важнейших факторов современной экономической культуры. Быстрота, правильность и дешевизна передвижения по этим дорогам значительно усилили сношения и совершенно изменили экономический быт народов. Сравнительно с другими видами сообщений железные дороги в такой степени представляют особого усовершенствованный путь, что о конкуренции не может быть и речи, и рельсовый путь является естественно-экономической монополией. Будучи по существу дела монопольным предприятием и имея громадное влияние на экономический быт страны, железные дороги не могут оставаться вне государственной регламентации и быть предметом исключительно частной инициативы и частного интереса. Даже те рельсовые пути, которые построены на частные средства, без всякого содействия со стороны государства, не могут быть в бесконтрольном заведовании частных собственников, подобно тому, как лес, состоящий в полной частной собственности, не может быть предметом бесконтрольной эксплуатации. По справедливому замечанию И. Андреевского, в настоящее время даже "и те государства, как Англия, которые первоначально не находили нужным вести надзора и делать свои правительственные вторжения, пришли к убеждению в том, что интересы общие целого государства могут пострадать при таком равнодушии со стороны правительства. До сороковых годов английское правительство заботилось своими законами обеспечить только интересы железнодорожных предпринимателей, возлагая на них, при даровании концессии, обязанность доказать, что их предприятием не нарушаются права третьих лиц. Но с сороковых годов проводятся совершенно иные начала. Закон 1844 г. прямо предоставляет правительству известные распоряжения относительно компаний железных дорог, ставящие все это дело на совершенно иные основания: правительству предоставлено вмешиваться в тарифы, прямо купить в казну дорогу, строящуюся после этого закона и пр. (Полиц. прав., II, стр. 764-765). И во всех других государствах в настоящее время все более и более признается аксиомой, что железнодорожное дело, близко соприкасающееся с общими интересами страны, не может быть исключительно частным. делом, не подчиненным постоянному полицейскому контролю со стороны государства.

Некоторые государства, по примеру Германии, стремятся даже к полному выкупу железных дорог и к превращению их в государственные. Не может быть сомнения в том, что в руках государства железные дороги должны лучше служить интересам народного благоустройства, нежели в частных руках. Но тот же самый результат в известной степени может быть получен и при надлежащем регулировании железнодорожного дела подлежащими государственными органами. Последнее предпочтительнее первого в тех случаях, когда казна не владеет свободными ресурсами для выкупа железных дорог. Нет, наприм., никакой нужды приобретать государству в собственность все частные леса, когда надлежащее сохранение их может быть достигнуто узаконенными правильном лесном хозяйстве. Нет никакой надобности в затрате денег на выкуп в казну железных дорог, когда правильная, согласная с интересами страны эксплуатация их может быть достигнута соответствующей регламентацией всего железнодорожного хозяйства. Но это остается верным для тех случаев, когда для выкупа необходимо затрачивать наличные средства.. Совершенно в ином положении находится страна, в которой железные дороги построены на средства, собранные по частям со всего населения посредством акций и особенно облигаций. Здесь выкуп производится простой заменой одних обязательств на другие, более выгодные владельцам их, т. е. происходит замена частных процентных бумаг на государственные. В этих случаях выкуп безусловно полезен и необходим.

Основным принципом отношений государства к железным дорогам необходимо признать общее правило, по которому вся деятельность каждой железной дороги, будет ли она построена без содействия правительства или с его содействием, подчиняется строгому контролю и строгой регламентации. Железные дороги ни в каком случае не могут быть изъяты из ведения правительства, как не может быть изъят суд, местная полиция, учебное дело и т. п.

И. Андреевский принимает следующие начала для урегулирования этих отношений: 1) Железные дороги должны быть признаны важным государственным учреждением, почему правительству принадлежит право построения их, равно передачи в известный срок частным лицам или компаниям, но с сохранением за собою права выкупа. 2) Передача такой постройки или эксплуатации уже построенных дорог посредством концессии должна иметь в виду сохранение всех интересов государства и, обеспечивая их поставляемыми в концессии условиями, сохранить за собою право пополнять эти условия такими предписаниями, которые будут вызываемы действительною безопасностью и благосостоянием страны и которые не могли быть предусмотрены при выдачеконцессии. 3) Оказывая, если это будет признано безусловно необходимым, пособие компании или вообще строителям, правительство обязано предварительно испытать средства, нельзя ли достигнуть желаемой постройки без таких пособий. 4) Давая разрешение на устроение линий правительство имеет в виду достигнуть как дешевизны, так и прочности постройки. 5) Так как каждая железная дорога может получить значение военной дороги, то правительству всегда принадлежит право делать на каждой дороге все необходимые для государственной военной цели приспособления. 6) И при выдаче концессий, и впоследствии, если окажется необходимым, правительство в праве требовать по возможности полного обеспечения гигиенических условий как для пассажиров - приспособлением вагонов и надлежащим устроением станций, так и для перевозимых по дороге животных. 7) При выдаче концессий правительство вправе обеспечить дешевизну перевозки небогатого, рабочего класса и почти, равно поставить условия относительно размеров тарифа по перевозке товаров, как общие так и относительные, на будущее время, при достижении определенных процентов дивиденда на затраченный капитал. 8) Поставляя эти начала при выдаче концессий и проводя их в своих законах правительство для наблюдения за выполнением их должно поставить за каждою дорогою свой правительственный надзор (Полиц. право, II, стр. 767-769).

Некоторые из этих начал в настоящее время имеют лишь исторический интерес. Таков, наприм., принцип, по которому государство только при выдаче концессий имеет право позаботиться о дешевом передвижении по железным дорогам рабочих. После того, когда выяснилось государственное значение железных дорог, не может быть и речи о праве железнодорожных обществ установлять бесконтрольно и независимо от государства тарифы. Если государство отказывается от своего права регулировать железнодорожные тарифы, то этим оно отказывается от всякого участия в направлении железнодорожного дела согласно с интересами страны, так как именно в тарифах заключается вся суть дела. Размерами и характером тарифов определяются размеры и характер движения людей и товаров. Предоставление железнодорожным обществам права самостоятельно установлять тарифы равносильно предоставлению им права установлять размеры и характер движения в стране людей и товаров. Другими словами, в этом случае крупные факторы государственного благоустройства передаются в распоряжение частных лиц и обществ, интересы которых не всегда согласны с государственными интересами.

Необходимость государственного регулирования тарифного дела железных дорог вытекает также из естественно - экономического принципа, лежащего в основании тарифной политики.

Размеры тарифа определяются способностью товара выдержать издержки провоза, т. е. размерами чистого дохода, выручаемого товаровладельцем, благодаря доставке товара по железной дороге. Представим себе, что по железной дороге доставляются пуд пшеницы, стоимостью в 1 рубль, и пуд перчаток стоимостью в 1000 рублей. Всякому очевидно, что установление одинакового тарифа для пуда пшеницы и пуда перчаток было бы грубою несправедливостью. Если взимается за доставку того и другого продукта на определенное расстояние 5 коп., то тариф составит в ценности пшеницы 5 %, между тем как в ценности перчаток такую ничтожную долю, при которой доставка имеет даровое значение, между тем как для хлеба она слишком дорога. Установление одинакового тарифа по весу товара повело бы к тому, что издержки провоза поглощали бы весь чистый доход от сбыта товара, между тем как для массы других товаров, обладающих высокою ценностью при малом весе и объеме, эти издержки были бы вовсе незаметны. С другой стороны к такой же несправедливости приводило бы и установление размеров тарифов по ценности, так как продукты одинаковой ценности могут иметь неодинаковое значение с точки зрения доходности. В этих случаях одинаковый тариф может быть непомерным для товара, приносящего малую торговую прибыль, и вовсе не чувствительным для товара, дающего большую торговую прибыль. Такие одинаковые тарифы для товаров одной и той же ценности, как и тариф по весу, будут сопровождаться искусственным удержанием одних товаров в местах производства и искусственным же распространением других товаров. Другими словами, все товарное обращение в стране в значительной степени получить искусственный характер. Для того, чтобы тарифы не противоречили естественно-экономическим условиям, необходимо соразмерение их с доходностью провозимых грузов, как способностью их выдерживать фрахт.

Но этот принцип в существе своем есть финансовый принцип. Размеры налогов определяются платежными силами каждого - так формулируется в финансовом хозяйстве принцип справедливости в распределении податей. Принцип тарифной политики совершенно аналогичен с этим финансовым принципом. Размеры провозного налога соразмеряются с размерами платежных сил перевозимых товаров во имя тех же начал справедливости, по которым размеры государственных налогов соразмеряются с платежными средствами населения.

Но этот финансовый принцип тарифной политики в частных руках дает легкую возможность злоупотреблений, вследствие чего предоставление права установлять тарифы частным железнодорожным обществам, без надлежащего контроля со стороны государства, равносильно представлению на их усмотрение и произвол интересов всего населения. Сущность коренного принципа тарифной политики требует, чтобы установление тарифов было делом государственных учреждений, а не частных лиц и обществ.

У нас железные дороги устраиваются на счет казны и на средства частных лиц и обществ (уст. пут. сообщ. 575). При выдаче концессий частным лицам и компаниям требуется представление проектов дороги и залог, (ст. 580). Концессии выдаются на основании Высочайшего повеления, по одобрении проекта ее в Комитете Министров. Концессии могут быть только на определенный срок и концессионерам может быть выдана правительственная гарантия по акциям и облигациям. Может быть выдана такая гарантия также и земским учреждениям, но с тем условием, чтобы платеж по гарантии не превышал 30 % земских сборов за последний год. (Сб. узак. 1870, N 513). Для полицейского надзора учреждена особая железнодорожная инспекция (прил. к ст. 582 по прод. 1863 г. ) и полицейские управления из корпуса жандармов.

12 июня 1885 г. Высочайше утвержден общий устав Российских железных дорог. По этому уставу, перевозка пассажиров, багажа, почт и грузов составляет обязанность каждой открытой для пассажирского и товарного движения железной дороги. Железная дорога имеет право отказать в принятии товара или пассажира: 1) если пассажир или отправитель груза не согласится подчиниться условиям перевозки, определенным в общем уставе дорог, 2) если перевозка приостановлена по распоряжению правительства, или вследствие какого либо чрезвычайного события или действием непреодолимой силы; 3) если в отходящем пассажирском поезде, состоящем из установленного числа вагонов подлежащих классов, не окажется свободного места, 4) если пассажир находится: а) в нетрезвом состоянии или явно непристойной одежде и б) в таком болезненном состоянии, которое может угрожать опасностью другим пассажирам, если для такого пассажира же будет взято особое отделение, 5) если перевозка предъявленного к отправке груза требует особо приспособленных перевозочных средств, которых жел. дорога не имеет и не обязана иметь и 6) если на станции все отведенные для склада грузов площади заполнены, а доставленный груз не принадлежит к числу подлежащих отправке в течение двадцати четырех часов. Железная дорога отвечает за вред и убытки, причиненные служебными действиями служащих. Все сделки, направленные к изменению или освобождению от этой ответственности, признаются недействительными. 0 всяком случае отказа в принятии к перевозке пассажира, багажа или груза, а равно при понудительном удалении пассажира из поезда, исключении груза из очереди, неудовлетворительности упаковки груза, необходимости ее исправления и при утрате или повреждении груза, чинами жандармской полиции составляется, по требованию заинтересованных лиц, протоколы, подписываемые начальником станции, пассажирами или грузоотправителями и посторонними лицами. Копии с этих протоколов выдаются заинтересованным лицам на простой бумаге, по словесным заявлениям.

Для каждой дороги министерством путей сообщения определяется нормальное число вагонов в поездах, а равно случаи отправления пассажирских экстренных и дополнительных поездов, соображаясь с размерами обнаруживающегося в разные времена года пассажирского движения. Тарифы должны быт обнародываемы в установленном порядке. Каждый пассажир имеет право на провоз бесплатно одного ребенка до пятилетнего возраста, за провоз остальных детей плата, как за детей свыше пяти лет. За провоз детей от 5 до 10 л. взимается половинная плата. Пассажир, оказавшийся в поезде без билета, обязан уплатить двойную провозную плату за все пройденное поездом расстояние от контрольной станции до станции, непосредственно следующей за тем местом, где обнаружено неимение билета. Постановление о взыскании двойной платы не распространяется на случай: 1) когда пассажир не успев приобрести билет, сядет в поезд с разрешения начальника станции и 2) когда пассажир докажет агенту железной дороги утрату своего билета. Если пассажир не пожелает произвести платеж, то жандарм, а при отсутствии его начальник станции удаляет такого пассажира из поезда. Вместе с тем пассажир должен представить достаточное имущественное обеспечение в уплате следующей с него суммы. Начальник станции имеет право, при посредстве жандарма, удалить пассажира из поезда: 1) если пассажир нарушает правила, ограждающие спокойствие других едущих в одном с ним помещении лиц, 2) если находящиеся одном с ним вагоне или поезде пассажиры потребуют его удаления, вследствие его буйства, или же явно бесстыдных или оскорбительных с его стороны действий и 3) если он, следуя в общем вагоне, находится в болезненном состоянии, угрожающем опасностью другим пассажирам, или страдает недугом, возбуждающим общее отвращение, когда притом нет возможности поместить его отдельно. Удаление пассажира из поезда не допускается на станциях, находящихся вдали от городов, сел или деревень. Станции, на которых не имеет места удаление, определяются для каждой дороги министром путей сообщения. Каждый пассажирский билет дает право на бесплатный провоз в багажном вагоне одного пуда, а детский билет 20 фунтов багажа. Багаж выдается железною дорогою предъявителю багажной квитанции. Если багаж не будет выдан в течение 48 часов по востребовании и если он не задержан во исполнение распоряжения правительств. установлений, то пассажир имеет право считать его утраченным и получить с железной дороги причитающееся за него вознаграждение. Возникающие между публикою и служащими на железной дороге лицами пререкания разрешаются: а) на станциях чинами жандармской железнодорожной полиции, а при отсутствии их начальниками станций; б) во время пути обер-кондукторами поездов.

Принятые к перевозке грузы отправляются с соблюдением порядка очередей, за исключением а) грузов, подлежащих перевозке по особым правилам, утвержденным советом по железнодорожным делам и б) грузов, безотлагательная перевозка коих требуется в общегосударственных интересах или в видах удовлетворения общественных нужд или же общими правительственными распоряжениями. Очередные грузы подлежат отправке с соблюдением постепенности, порядок которой устанавливается министром путей сообщения. Железные дороги не имеют права делать грузоотправителям уступки против действующих тарифов, под условием перевозки одним и тем же лицом известного количества груза в определенный срок (рефакции), равно как предоставлять тем или другим грузоотправителям какие либо исключительные преимущества в перевозке, независимо от тарифной платы. Всякие этого рода частные соглашения воспрещаются и признаются недействительными. Станция назначения обязана хранить бесплатно грузы малой скорости в течении 48, и грузы большой скорости в течении 24 часов. Перевозимый груз служит для железных дорог обеспечением всех причитающихся им по перевозке платежей, которые подлежат удовлетворению из этого обеспечения преимущественно пред всякими другими долгами грузохозяина. Обеспечение это имеет силу до тех пор, пока груз находится в ведении железных дорог или третьего лица, хранящего груз за счет дорог. Грузы, не принятые в течении тридцати дней со дня их прибытия, считаются невостребованными. По прошествии этого срока посылается уведомление отправителю и троекратно публикуется в ведомостях. В случае неявки получателя или отправителя в течении трех месяцев со дня последней публикации, невостребованные грузы продаются с публичного торга.

Особенно важное значение в нашем железнодорожном законодательстве имеют Высочайше утвержденное 8 марта 1889 года Временное положение о железнодорожных тарифах и об учреждениях по тарифным делам. Этим положениям впервые строго регламентировано и подчинено государству тарифное дело, до этого времени находившиеся вне всякого контроля со стороны государства. Положением признается необходимым "правительственное руководительство" тарифами, которое выражается: а) в установлении тарифных норм, б) в установлении правил относительно составления, введения в действие, применения и отмены тарифов, в) в надзоре за неуклонным соблюдением установленных норм и правил и в принятии мер к устранению обнаруженных отступлений, г) в наблюдении за тем, чтобы тарифы соответствовали интересам населения, промышленности, торговли и казны, д) в разрешении вопросов по распределению между железными дорогами провозных плат и других сборов, по устранению соперничества и по взаимным договорам дорог между собою или с другими перевозочными предприятиями, а равно частными обществами и лицами, в тех частях договоров, которые касаются тарифов и направления пассажирских грузов. Отношение государства к тарифному делу в Положении выражено следующим образом: правительству принадлежит руководительство действиями железных дорог по установлению тарифов, с целью ограждения интересов населения, промышленности, торговли и казны.

Заведование тарифным делом сосредоточено в Министерстве Финансов, в состав коего входят: 1) совет по тарифным делам, 2) тарифный комитет и 3) департамент железнодорожных дел.

Тарифы, составляемые частными железными дорогами, Положение называет "предположениями". Такие предположения не могут быть приводимы в действие без рассмотрения их в учреждениях по тарифным делам. Предположения о тарифах представляются Министерству Финансов с подробным объяснением оснований, принятых для составления нового тарифа. От Министерства Финансов зависит приостановить применение нового тарифа, или указать условия его применения, или вовсе отказать в приведении его в действие. Если в течение шести недель министерством не будет заявлено препятствий к применению тарифа, то он может быть введен в действие, как в таком случае, когда со стороны министерства последует уведомление о согласии его на применение тарифа.

Совет по тарифным делам состоит под председательством Министра Финансов, из его товарища, директоров департаментов: железнодорожных дел и торговли и мануфактур, двух членов от министерства путей сообщения, членов от министерств: финансов, государств. имуществ, внутренних дел и государств. контроля, трех представителей земледельческой промышленности, двух представителей торговли и мануфактур, одного представителя горнозаводской промышленности и трех представителей частных железных дорог.

Тарифный комитет состоит под председательством директора департамента железнодорожных дел из двух членов от министерства финансов и по одному от министерства путей сообщения, государственных имуществ и государственного контроля.

Ведению совета подлежат: а) все общие тарифные вопросы, б) частные тарифные вопросы, по которым в тарифном комитете не состоялось решения или которые будут переданы на решение совета министром финансов, в) возражения железных дорог и их съездов на распоряжения по тарифному делу департамента железнодорожных дел, если эти возражения находятся в связи с потребностями населения и нуждами промышленности и торговли.

Ведению тарифного комитета подлежат: а) важнейшее из частных тарифных вопросов, находящихся в прямой связи с потребностями населения и нуждами промышленности и торговли, б) частные тарифные вопросы, возбуждаемые правительственными ведомствами, о разрешении которых в комитете, при самом возбуждении их, будет выражено желание главных начальников сих ведомств и в) тарифные вопросы меньшей важности, передаваемые на рассмотрение комитета Министром Финансов, а также вносимые в комитет по усмотрению директора департамента железнодорожных дел. Если при решении вопроса в количестве не составится большинства, то дело передается на решение совета по тарифным делам.

Ведению департамента железнодорожных дел принадлежит: а) делопроизводство совета по тарифным делам и тарифного комитета, б) производство по сношениям с правительственными ведомствами, общественными учреждениями, железными дорогами, их съездами, а также частными обществами и лицами, в) рассмотрение и обсуждении представлений железных дорог и их съездов об изменениях в действующих тарифах, и тарифных вопросов, возбуждаемых правительственными ведомствами, общественными учреждениями и обществами, г) собрание сведений по тарифному делу, д) возбуждение и разработка тарифных предположений, могущих способствовать осуществлению целей правительственного руководительства тарифами, а равно предположений о мерах к постепенному водворению и к постепенному поддержанию на железных дорогах тарифов, соответствующих как продовольственным и торгово-промышленным интересам, так и доходности железнодорожной сети, е) разрешение частных вопросов по распоряжению ставок между железными дорогами в тарифах прямых сообщений, ж) объявление железным дорогам распоряжений о новых тарифах и з) надзор за соблюдением железными дорогами правил о тарифах.

Приведенным Положением создаются органы государства для руководительства железнодорожными тарифами как на правительственных, так и на частных железных дорогах. При осуществлении этого руководительства частные железнодорожные общества должны получить в системе государственного благоустройства то значение, какое они должны иметь по существу дела. Общества эти будут органами государственного благоустройства, а не государством в государстве*(55). К таким образом руководительствуемым железнодорожным обществом относится название их, предложенное Л. Штейном, акционерными органами управления (Verwaltungsvereine auf Akzien)*(56).