1. Бюджетний процес як предмет бюджетного менеджменту

У фінансовій системі кожної країни одне з провідних місць займає бюджет держави. На відміну від інших сфер і ланок він охоп­лює все суспільство, кожну юридичну та фізичну особу. В бюджеті переплітається величезна гамма інтересів та протиріч. По мірі свого впливу це основний фінансовий інститут. Бюджет виступає, з одного боку, фінансовою базою для реалізації державою своїх функцій, а з другого - інструментом впливу на різні сторони суспільно-економічного життя. Це настільки важлива ланка фінансів, що навіть неможливо собі уявити державу без бюджету.

Стан бюджету, рівень бюджетного впливу на суспільство, харак­тер і результати його впливу залежать від двох основних чинників: від бюджетної моделі та від налагодженості бюджетного процесу. Визначальним чинником при цьому виступає побудова бюджетної моделі. Невірна бюджетна модель, або така модель, що не відповідає конк­ретним історичним чи соціально-економічним умовам, веде як до підриву фінансової бази держави, так і до суттєвого зменшення бюджетного впливу. Сама найкраща організація бюджетного процесу за таких умов не може забезпечити належну роль бюджету. Однак це не означає, що організація бюджетного процесу є другорядним яви­щем. Вона вторинна по відношенню до бюджетної моделі, але зовсім не пасивна. Чітко налагоджений бюджетний процес може деякий час утримувати хитку бюджетну модель. Це потребує значних зусиль, але це можливо. Водночас погана організація бюджетного процесу може привести до того, що навіть найкраща бюджетна модель буде неефективною.

Поєднання двох негативних чинників - недієздатної бюджетної моделі і дезорганізованого бюджетного процесу практично невідворотньо веде до фінансової кризи в державі. За таких умов першо­черговим є завдання вдосконалення організації бюджетного процесу. Звісна річ, обов'язковим є і зміна або перебудова бюджетної мо­делі. Але це потребує певного часу і на цей період бюджет теж має повністю виконувати свої функції. Таким чином, організація бюджетного процесу, який включає в себе складання, розгляд, затвердження та виконання бюджету, має дуже важливе значення. Уп­равління бюджетом тільки тоді ефективне, якщо воно опирається на чітко організовану систему бюджетного процесу.

Об'єктом бюджетного менеджменту як системи управління виступає основний централізований державний фонд фінансових ресур­сів - бюджет держави. Оскільки, як уже відзначалось, розгалуженість і розміри цього фонду досить значні /в ньому централізу­ється в різних країнах від 30 до 65% ВВП/, то й система управ­ління ним має відповідати найвищим вимогам менеджменту. В су­часних умовах ні особливий талант та інтуіція керівників і служ­бовців фінансових установ, ні їх відданність справі і працездат­ність, ні будь-які методи стимулювання їх праці не в змозі за­безпечити надійність бюджетного процесу без знань і навичок у сфе­рі як генерального, так і спеціального галузевого менеджменту.

Генеральний менеджмент формує загальні знання з організації та методів управління, які відносяться до будь-якого об'єкту чи системи, в т.ч. і до бюджету. Він вивчається в дисципліні "Осно­ви менеджменту" і закладає базові знання з питань управлінської діяльності. Разом з тим кожна система чи об'єкт мають свої специ­фічні характеристики і особливості, які потребують особливих підходів і методів, деталізації загальних вимог і положень, що і призвело до виділення галузевих напрямів менеджменту. Одним з них і є бюджетний менеджмент.

Предметом бюджетного менеджменту як учбової дисципліни є бюджетний процес і управління ним. Бюджетний процес характери­зує і відображає систему управління бюджетом, яка в свою чергу включає органи управління бюджетом і структуру та методологію бюджетної діяльності.

Склад органів управління бюджетом, враховуючи його роль, досить розгалужений. Виділяється три групи. Першу складають органи законодавчої та виконавчої влади. Оскільки бюджет як основний фінансовий план держави затверджується у вигляді закону, то Верховна Рада виступає провідним органом в управлінні бюджетом. Органи виконавчої влади забезпечують підготовку проекту бюджету і його виконання. Президент України від імені виконавчої влади подає бюджет до Верховної Ради, контролює хід його складання і виконання.

Другу групу складають органи оперативного управління бюджетом і бюджетного контролю. Сюди відноситься Міністерство фінансів та його обособлені підрозділи - контрольно-ревізійна служба і казначейство, а також Державна податкова адміністрація і Рахункова палата. Міністерство фінансів має більш узагальнені функції - воно про­водить роботу із складання проекту бюджету і його виконання. На інші органи покладаються більш звужені і деталізовані функції. Державна податкова адміністрація контролює дотримання платниками податків і обов`язкових внесків податкового законодавства, повно­ту, правильність та своєчасність розрахунків з бюджетом. При цьому хід виконання доходної частини бюджету контролює Міністер­ство фінансів і його місцеві підрозділи. Контрольно-ревізійна служба здійснює контроль за цільовим, раціональним і правиль­ним використанням бюджетних асигнувань. При цьому його функції дещо виходять за рамки бюджету, оскільки воно контролює дотримання фінансового законодавства в цілому у суб'єктів господа­рювання, насамперед у державному секторі. Казначейство здійснює касове виконання бюджету, тобто забезпечує прийом доходів та фінансування видатків. Якщо податкова  адміністрація і контрольно-ревізійна служба розвились на базі відповідних підрозділів Міністерства фінансів, та казначейство - це нова структура касового виконання бюджету. Рахункова палата виступає органом позавідомчого контролю за бюджетним процесом.

Третю групу складають органи, які, виконуючи покладені на них функції, безпосередньо зв'язані з бюджетом. Одні по лінії формування доходів при наданні їм права нараховувати і стягува­ти певні платежі і штрафні санкції. Сюди відносяться: Митний ко­мітет і його підрозділи, що здійснюють стягнення мита і його пе­рерахування в бюджет, накладають штрафи за порушення митних пра­вил; органи Міністерства внутрішніх справ, що збирають державне мито і стягують різні штрафи; органи юстиції і нотаріальні контори, що збирають чи нараховують державне мито; різного роду природоохоронні органи та інспекції, що стягують штрафи за порушення екологічного за­конодавства, правил полювання та риболовства, користування вод­ними, лісовими та іншими природними ресурсами; органи державної інспекції з контролю за цінами в частині нарахування та стягнен­ня штрафних санкцій за порушений законодавства в сфері ціноут­ворення та ін. По лінії фінансування видатків до третьої групи органів управління бюджетним процесом відносяться різні управлінські структури, насамперед галузеві міністерства і відомства, які отримують функції головних розпорядників кредитів, тобто здійснюють безпосереднє фінансування видатків і фінансування за рахунок бюджету підвідомчих підприємств, організацій, установ та інших структур.

У даному підручнику основна увага буде приділена органам, що відносяться до другої групи. Органи третьої групи ви­конують по відношенню до бюджету більш другорядні функції, їх діяльність в сфері бюджетного процесу засновується на делегуван­ні їм певних повноважень органами оперативного управління і буде охарактеризована при розгляді конкретних питань.

Структура бюджетного пронесу включає в себе дві складові: бюджетне планування та виконання бюджету. У свою чергу бюджетне планування включає складання проекту бюджету, його розгляд та затвердження.

Бюджетне планування є стрижневою основою бюджетного процесу. Це пов'язано з тим, що бюджет затверджується органами законодав­чої і місцевої представницької влади. Який бюджет затверджений, такий і виконується. Певні корективи в процесі виконання можуть бути внесені. Однак аксіомою є те, що якщо затвержено необгрунтований, недоцільний і неефективний бюджет, то при найкращому йо­го виконанні він не стане кращим - всі його негативні сторони залишаться. Тому всі проблеми бюджету мають вирішуватись на етапі бюджетного планування. Саме тому в кожній країні йому приділя­ється величезна увага з боку всього суспільства. Це і президентсь­ке подання проекту бюджету, це і його висвітлення в пресі, це і його доступність кожному громадянинові /чого поки що немає в Ук­раїні/, це і всесторонні дебати в органах законодавчої влади, це і пристальне його вивчення в різних комісіях, це й експертизи фахівців і т.ін.

Рівень бюджетного планування залежить від багатьох чинників. По-перше, він визначається чіткістю формулювання цілей і зав­дань, які вирішує та чи інша країна. Не може бути просто хорошого чи поганого бюджету. Його рівень визначається саме тим, як він запезпечує реалізацію поставленої мети. Один і той же варіант бюджету може бути абсолютно по різному, а то і зовсім протилежно оцінений з позицій різних цілей і завдань. Нечіткість їх формулювання, а то і взагалі відсутність, веде до невизначеності бюджету, до неможливості його оцінки. З позицій бюд­жетного менеджменту це неприпустима ситуація, бо неможливо ра­ціонально управляти бюджетним процесом, не знаючи, чого треба до­сягти. Це класична вимога менеджменту - формулювання цілей і завдань, його визначальна основа.

По-друге, рівень бюджетного планування залежить від достовір­ності інформації, яка використовується при розрахунках проекту бюджету. Можливі два варіанта збору цієї інформації. Перший - отримання планових показників від різних міністерств і відомств, підприємств і організацій. Але для цього потрібно законодавче регулювання режиму представлення, який не порушував би комерційної таємниці. Також слід завбачати вірогідність подання недостовірної інформації, як з причини її приховування, так і з огляду на відомчі інтереси. Тобто такий варіант потребує постійного конт­ролю вхідної інформації. Другий варіант полягає в накопиченні і обробці відповідної інформації безпосередньо органами опера­тивного управління бюджетом. Цей варіант теж має значні складнощі в реалізації, адже збір інформації йде тільки за фактичними звітними даними. Спрогнозувати планові показники дуже важко, але потрібно і можливо.

По-третє, рівень бюджетного планування залежить від його методології. Сучасна світова фінансова наука розробила безліч статистичних і економіко-математичних методів прогнозування і планування, які поки що не застосовуються в Україні. Склалася взагалі досить парадоксальна ситуація - в спадщину від планової економіки ми отримали досить низький рівень методології планування, в т.ч. і бюджетного. Основний підхід, який застосовувався і про­довжує використовуватись, планування від досягнутого рівня.

Існує три методи планування показників бюджету: метод прямого рахунку, нормативний і аналітичний. Метод прямого рахунку передбачає обчислення показників бюджету виходячи із реальних потреб і показників в розрізі окремих статей доходів і видатків по кожному підприємству, організації, установі, громадянину. Він досить громіздкий і трудомісткий, оскільки передбачає максима­льну деталізацію розрахунків, але водночас він і найбільш точний. Нормативний  метод заснований на використанні норм і нормативів встановлених по відношенню як до детальних, так і узагальнених показників. Аналітичний метод, що передбачає обчислення планових показників на основі встановлення впливу на них різних факторів, засновується на моделюванні бюджетних показників.

Бюджетне планування в цілому, як складання фінансового плану, засноване на балансовому методі. Бюджет не може бути незбалансованим. Дефіцит бюджету зовсім не означає його незбалансованості, оскільки встановлюются джерела покриття нього дефіциту, якими є державні позики чи емісія грошей. При цьому вибір стратегії збалансування бюджету є надзвичайно важливим елементом бюджетного менеджменту. Можливі три варіанти збалансування бюджету при на­явності дефіциту. Перші два, скорочення видатків або збільшення податкових надходжень, пов'язані із недопущенням дефіциту, третій полягає у встановленні джерел покриття дефіциту бюджету. Кожний з варіантів передбачає безліч варіацій і може використовуватись як окремо, так і в комплексі з іншими. При цьому дуже важливо, якій фінансовій стратегії віддається перевага - "податковим" чи "позико­вим" фінансам.

Таким чином можна зазначити, що бюджетний процес як предмет бюджетного менеджменту є досить складним і багатоплановим явищем. За показною, на перший погляд, простотою стоїть дуже кропітка робо­та, яка вимагає не тільки певних знань і навичок, але і широти кру­гозору, вміння швидко і вірно реагувати на всі зміни в суспільстві і економіці, тобто потребує дуже високої кваліфікації від магістрів державного управління. Це серцевина всієї система державного ре­гулювання ринкових відносин і від того, як вона налагоджена, багато в чому залежить рівень розвитку країни.

У фінансовій системі кожної країни одне з провідних місць займає бюджет держави. На відміну від інших сфер і ланок він охоп­лює все суспільство, кожну юридичну та фізичну особу. В бюджеті переплітається величезна гамма інтересів та протиріч. По мірі свого впливу це основний фінансовий інститут. Бюджет виступає, з одного боку, фінансовою базою для реалізації державою своїх функцій, а з другого - інструментом впливу на різні сторони суспільно-економічного життя. Це настільки важлива ланка фінансів, що навіть неможливо собі уявити державу без бюджету.

Стан бюджету, рівень бюджетного впливу на суспільство, харак­тер і результати його впливу залежать від двох основних чинників: від бюджетної моделі та від налагодженості бюджетного процесу. Визначальним чинником при цьому виступає побудова бюджетної моделі. Невірна бюджетна модель, або така модель, що не відповідає конк­ретним історичним чи соціально-економічним умовам, веде як до підриву фінансової бази держави, так і до суттєвого зменшення бюджетного впливу. Сама найкраща організація бюджетного процесу за таких умов не може забезпечити належну роль бюджету. Однак це не означає, що організація бюджетного процесу є другорядним яви­щем. Вона вторинна по відношенню до бюджетної моделі, але зовсім не пасивна. Чітко налагоджений бюджетний процес може деякий час утримувати хитку бюджетну модель. Це потребує значних зусиль, але це можливо. Водночас погана організація бюджетного процесу може привести до того, що навіть найкраща бюджетна модель буде неефективною.

Поєднання двох негативних чинників - недієздатної бюджетної моделі і дезорганізованого бюджетного процесу практично невідворотньо веде до фінансової кризи в державі. За таких умов першо­черговим є завдання вдосконалення організації бюджетного процесу. Звісна річ, обов'язковим є і зміна або перебудова бюджетної мо­делі. Але це потребує певного часу і на цей період бюджет теж має повністю виконувати свої функції. Таким чином, організація бюджетного процесу, який включає в себе складання, розгляд, затвердження та виконання бюджету, має дуже важливе значення. Уп­равління бюджетом тільки тоді ефективне, якщо воно опирається на чітко організовану систему бюджетного процесу.

Об'єктом бюджетного менеджменту як системи управління виступає основний централізований державний фонд фінансових ресур­сів - бюджет держави. Оскільки, як уже відзначалось, розгалуженість і розміри цього фонду досить значні /в ньому централізу­ється в різних країнах від 30 до 65% ВВП/, то й система управ­ління ним має відповідати найвищим вимогам менеджменту. В су­часних умовах ні особливий талант та інтуіція керівників і служ­бовців фінансових установ, ні їх відданність справі і працездат­ність, ні будь-які методи стимулювання їх праці не в змозі за­безпечити надійність бюджетного процесу без знань і навичок у сфе­рі як генерального, так і спеціального галузевого менеджменту.

Генеральний менеджмент формує загальні знання з організації та методів управління, які відносяться до будь-якого об'єкту чи системи, в т.ч. і до бюджету. Він вивчається в дисципліні "Осно­ви менеджменту" і закладає базові знання з питань управлінської діяльності. Разом з тим кожна система чи об'єкт мають свої специ­фічні характеристики і особливості, які потребують особливих підходів і методів, деталізації загальних вимог і положень, що і призвело до виділення галузевих напрямів менеджменту. Одним з них і є бюджетний менеджмент.

Предметом бюджетного менеджменту як учбової дисципліни є бюджетний процес і управління ним. Бюджетний процес характери­зує і відображає систему управління бюджетом, яка в свою чергу включає органи управління бюджетом і структуру та методологію бюджетної діяльності.

Склад органів управління бюджетом, враховуючи його роль, досить розгалужений. Виділяється три групи. Першу складають органи законодавчої та виконавчої влади. Оскільки бюджет як основний фінансовий план держави затверджується у вигляді закону, то Верховна Рада виступає провідним органом в управлінні бюджетом. Органи виконавчої влади забезпечують підготовку проекту бюджету і його виконання. Президент України від імені виконавчої влади подає бюджет до Верховної Ради, контролює хід його складання і виконання.

Другу групу складають органи оперативного управління бюджетом і бюджетного контролю. Сюди відноситься Міністерство фінансів та його обособлені підрозділи - контрольно-ревізійна служба і казначейство, а також Державна податкова адміністрація і Рахункова палата. Міністерство фінансів має більш узагальнені функції - воно про­водить роботу із складання проекту бюджету і його виконання. На інші органи покладаються більш звужені і деталізовані функції. Державна податкова адміністрація контролює дотримання платниками податків і обов`язкових внесків податкового законодавства, повно­ту, правильність та своєчасність розрахунків з бюджетом. При цьому хід виконання доходної частини бюджету контролює Міністер­ство фінансів і його місцеві підрозділи. Контрольно-ревізійна служба здійснює контроль за цільовим, раціональним і правиль­ним використанням бюджетних асигнувань. При цьому його функції дещо виходять за рамки бюджету, оскільки воно контролює дотримання фінансового законодавства в цілому у суб'єктів господа­рювання, насамперед у державному секторі. Казначейство здійснює касове виконання бюджету, тобто забезпечує прийом доходів та фінансування видатків. Якщо податкова  адміністрація і контрольно-ревізійна служба розвились на базі відповідних підрозділів Міністерства фінансів, та казначейство - це нова структура касового виконання бюджету. Рахункова палата виступає органом позавідомчого контролю за бюджетним процесом.

Третю групу складають органи, які, виконуючи покладені на них функції, безпосередньо зв'язані з бюджетом. Одні по лінії формування доходів при наданні їм права нараховувати і стягува­ти певні платежі і штрафні санкції. Сюди відносяться: Митний ко­мітет і його підрозділи, що здійснюють стягнення мита і його пе­рерахування в бюджет, накладають штрафи за порушення митних пра­вил; органи Міністерства внутрішніх справ, що збирають державне мито і стягують різні штрафи; органи юстиції і нотаріальні контори, що збирають чи нараховують державне мито; різного роду природоохоронні органи та інспекції, що стягують штрафи за порушення екологічного за­конодавства, правил полювання та риболовства, користування вод­ними, лісовими та іншими природними ресурсами; органи державної інспекції з контролю за цінами в частині нарахування та стягнен­ня штрафних санкцій за порушений законодавства в сфері ціноут­ворення та ін. По лінії фінансування видатків до третьої групи органів управління бюджетним процесом відносяться різні управлінські структури, насамперед галузеві міністерства і відомства, які отримують функції головних розпорядників кредитів, тобто здійснюють безпосереднє фінансування видатків і фінансування за рахунок бюджету підвідомчих підприємств, організацій, установ та інших структур.

У даному підручнику основна увага буде приділена органам, що відносяться до другої групи. Органи третьої групи ви­конують по відношенню до бюджету більш другорядні функції, їх діяльність в сфері бюджетного процесу засновується на делегуван­ні їм певних повноважень органами оперативного управління і буде охарактеризована при розгляді конкретних питань.

Структура бюджетного пронесу включає в себе дві складові: бюджетне планування та виконання бюджету. У свою чергу бюджетне планування включає складання проекту бюджету, його розгляд та затвердження.

Бюджетне планування є стрижневою основою бюджетного процесу. Це пов'язано з тим, що бюджет затверджується органами законодав­чої і місцевої представницької влади. Який бюджет затверджений, такий і виконується. Певні корективи в процесі виконання можуть бути внесені. Однак аксіомою є те, що якщо затвержено необгрунтований, недоцільний і неефективний бюджет, то при найкращому йо­го виконанні він не стане кращим - всі його негативні сторони залишаться. Тому всі проблеми бюджету мають вирішуватись на етапі бюджетного планування. Саме тому в кожній країні йому приділя­ється величезна увага з боку всього суспільства. Це і президентсь­ке подання проекту бюджету, це і його висвітлення в пресі, це і його доступність кожному громадянинові /чого поки що немає в Ук­раїні/, це і всесторонні дебати в органах законодавчої влади, це і пристальне його вивчення в різних комісіях, це й експертизи фахівців і т.ін.

Рівень бюджетного планування залежить від багатьох чинників. По-перше, він визначається чіткістю формулювання цілей і зав­дань, які вирішує та чи інша країна. Не може бути просто хорошого чи поганого бюджету. Його рівень визначається саме тим, як він запезпечує реалізацію поставленої мети. Один і той же варіант бюджету може бути абсолютно по різному, а то і зовсім протилежно оцінений з позицій різних цілей і завдань. Нечіткість їх формулювання, а то і взагалі відсутність, веде до невизначеності бюджету, до неможливості його оцінки. З позицій бюд­жетного менеджменту це неприпустима ситуація, бо неможливо ра­ціонально управляти бюджетним процесом, не знаючи, чого треба до­сягти. Це класична вимога менеджменту - формулювання цілей і завдань, його визначальна основа.

По-друге, рівень бюджетного планування залежить від достовір­ності інформації, яка використовується при розрахунках проекту бюджету. Можливі два варіанта збору цієї інформації. Перший - отримання планових показників від різних міністерств і відомств, підприємств і організацій. Але для цього потрібно законодавче регулювання режиму представлення, який не порушував би комерційної таємниці. Також слід завбачати вірогідність подання недостовірної інформації, як з причини її приховування, так і з огляду на відомчі інтереси. Тобто такий варіант потребує постійного конт­ролю вхідної інформації. Другий варіант полягає в накопиченні і обробці відповідної інформації безпосередньо органами опера­тивного управління бюджетом. Цей варіант теж має значні складнощі в реалізації, адже збір інформації йде тільки за фактичними звітними даними. Спрогнозувати планові показники дуже важко, але потрібно і можливо.

По-третє, рівень бюджетного планування залежить від його методології. Сучасна світова фінансова наука розробила безліч статистичних і економіко-математичних методів прогнозування і планування, які поки що не застосовуються в Україні. Склалася взагалі досить парадоксальна ситуація - в спадщину від планової економіки ми отримали досить низький рівень методології планування, в т.ч. і бюджетного. Основний підхід, який застосовувався і про­довжує використовуватись, планування від досягнутого рівня.

Існує три методи планування показників бюджету: метод прямого рахунку, нормативний і аналітичний. Метод прямого рахунку передбачає обчислення показників бюджету виходячи із реальних потреб і показників в розрізі окремих статей доходів і видатків по кожному підприємству, організації, установі, громадянину. Він досить громіздкий і трудомісткий, оскільки передбачає максима­льну деталізацію розрахунків, але водночас він і найбільш точний. Нормативний  метод заснований на використанні норм і нормативів встановлених по відношенню як до детальних, так і узагальнених показників. Аналітичний метод, що передбачає обчислення планових показників на основі встановлення впливу на них різних факторів, засновується на моделюванні бюджетних показників.

Бюджетне планування в цілому, як складання фінансового плану, засноване на балансовому методі. Бюджет не може бути незбалансованим. Дефіцит бюджету зовсім не означає його незбалансованості, оскільки встановлюются джерела покриття нього дефіциту, якими є державні позики чи емісія грошей. При цьому вибір стратегії збалансування бюджету є надзвичайно важливим елементом бюджетного менеджменту. Можливі три варіанти збалансування бюджету при на­явності дефіциту. Перші два, скорочення видатків або збільшення податкових надходжень, пов'язані із недопущенням дефіциту, третій полягає у встановленні джерел покриття дефіциту бюджету. Кожний з варіантів передбачає безліч варіацій і може використовуватись як окремо, так і в комплексі з іншими. При цьому дуже важливо, якій фінансовій стратегії віддається перевага - "податковим" чи "позико­вим" фінансам.

Таким чином можна зазначити, що бюджетний процес як предмет бюджетного менеджменту є досить складним і багатоплановим явищем. За показною, на перший погляд, простотою стоїть дуже кропітка робо­та, яка вимагає не тільки певних знань і навичок, але і широти кру­гозору, вміння швидко і вірно реагувати на всі зміни в суспільстві і економіці, тобто потребує дуже високої кваліфікації від магістрів державного управління. Це серцевина всієї система державного ре­гулювання ринкових відносин і від того, як вона налагоджена, багато в чому залежить рівень розвитку країни.