2. Складові бюджетного менеджменту

Кожна система управління, в тому числі і бюджетна, складається з двох взаємозв'язаних частин - об'єкту і суб'єкту управління. На якості управління однаково відображається знання як об'єкту, або як ще він визначається, керованої системи, так і суб'єкту, або керу­ючої системи. Але певна підпорядкованність між ними існує. Визна­чальним є все-таки знання об'єкту управління, адже без цього процес управління просто неможливий. Тому і засвоєння бюджетного менедж­менту починається з вивчення сутності та структури бюджету держави.

Бюджет як об'єкт управління є дуже складним і різноплановим явищем, котре потребує глибокого і всебічного вивчення. Він має різні прояви і розглядається як економічна категорія, що відоб­ражає певні економічні відносини у суспільстві; як основний фі­нансовий план, котрий затверджується в законодавчій формі і висту­пає таким чином правовою категорією; як централізований фонд фінан­сових ресурсів держави, який забезпечує їй базу для виконання встановлених функцій. Всі ці прояви бюджету тісно взаємозв`язані. Неможливо добре розумітися на бюджеті, знаючи, хоча б і досконало, лише одну його сторону - необхідно мати комплексне уявлення.

Вивчення бюджету як об'єкту управління засновується на розгляді з трьох вище вказаних сторін його прояву як економічного і суспільного явища. Структура бюджету розглядається за двома напрям­ками. По-перше, у вертикальному розрізі ієрархії органів державної влади і управління. На кожному з рівнів складається, затверджується і виконується окремий бюджет. Ця побудова бюджету характеризується поняттями "бюджетний устрій" і "бюджетна система". По-друге, структура бюджету характеризується складом і співвідношенням його доходів і видатків. Оскільки бюджет як економічна категорія зачіпає всі юридичні та фізичні особи, то структура доходів і видатків бюджету є не просто їх арифметичним співвідношенням, а характеристикою збалансованості та врівноваженості інтересів у суспільстві. Саме з цих позицій необхідно детальне вивчення структури бюджету.

Система управління бюджетом, як відзначалось, складається з двох елементів - сукупності органів управління та етапів і методів управлінської діяльності у бюджетному процесі. Охарактеризуємо з цих позицій складові бюджетного менеджменту. Вони визначаються загальними функціями управлінської діяльності. Наука про упра­вління виділяє такі основні функції менеджменту: стратегічне плану­вання, планування реалізації стратегії, організація виконання роз­роблених планів, облік і контроль. Виходячи з цих функцій та з структури бюджетного процесу як предмету бюджетного менеджменту, мож­на виділити такі складові частини бюджетного менеджменту, що розглядаються в даному підручнику: управління бюджетним процесом, яке включає бюджетне планування та організацію виконання бюджету; облік виконання бюджету; контроль за виконанням бюджету.

Організація бюджетного планування і виконання бюджету були охарактеризовані раніше як складові бюджетного процесу. При цьому необхідно ще раз зазначити, що основна і визначальна функція ме­неджменту - стратегічне планування, практично не реалізовується повною мірою в Україні. Були спроби розробки окремих стратегічних до­кументів, як наприклад, бюджетної концепції, але вони не мали логічно­го завершення. Не тільки стратегія бюджетного планування, але й загаль­на економічна доктрина в Україні в завершеному вигляді не існує, що є однією з причин як наявності кризи, так і безрезультативності спроб вийти з неї.

Реалізація функції стратегічного планування покладається на органи законодавчої влади. В бюджетному процесі вона реалізується шляхом направлення в органи виконавчої влади бюджетної  резолюції на наступний рік. Функції планування реалізації стратегії - поточне бюджетне планування, та організація виконання розроблених планів - виконання бюджету, покладаються на органи виконавчої влади і оперативного управління бюджетом і виконуються ними в рамках бюд­жетного процесу.

Облік і контроль виконання бюджету не являються безпосередньо складовими частинами бюджетного процесу, їх значення для успішного виконання затвердженого бюджету визначається необхідністю постійного моніторингу використання централізованих фінансових ресурсів.

Роль обліку виконання бюджету в бюджетному менеджменті визнача­ється місцем обліку в системі управління. Суть управлінської діяль­ності полягає в прийнятті своєчасних і правильних рішень з питань планування і виконання бюджету. В свою чергу, прийняття таких рішень засновується на аналізі відповідної інформації, що характеризує стан об'єкту управління - бюджету, на певну дату чи за певний період часу. Завдання обліку - забезпечення системи управління необхідною інфор­мацією. При цьому очевидними є і вимоги до обліку - повнота, достовірність, своєчасність. Повнота означає, що облік ведеться за всіма показниками і параметрами, що характеризують стан бюджету. Достовірність показує, що облікові і звітні дані відповідають реальній дійсності. Своєчасність характеризує наявність необхідної інформації саме в період прийняття відповідних рішень. Без повноти інформації не може бути впевненості у правильності відповідних рі­шень щодо бюджетного планування та виконання бюджету, адже обмеженість інформації веде і до обмеженості у прийнятті рішень. Недосто­вірність інформації веде до прийняття неправильних рішень. Чим біль­ше неточна інформація, тим більш неправильне рішення. І нарешті, сама повна і достовірна інформація ні до чого, якщо вона отримана із запізненням - тобто після прийняття відповідного рішення. Таким чином, облік виконання бюджету є тією забезпечуючою системою, на якій базується бюджетний процес. Звісна річ, правильність в прийнятті рішень залежить і від кваліфікації бюджетних менеджерів, і від методології бюджетної роботи, яка вивчається в даному курсі. Однак визначальною основою в управлінні бюджетом є саме інформація, ос­кільки самі найкращі знання не допоможуть, якщо інформаційне забез­печення не відповідає встановленим вимогам.

Êîíòðîëü çà виконанням бюджету є одним з основних напрямків фінансового контролю. Обсяг фінансових ресурсів, що мобілізуються в бюджеті, та розгалуженість бюджетних взаємовідносин у суспільст­ві ставлять питання контролю за виконанням бюджету в ряд першочер­гових завдань. Цей  контроль здійснюють як органи державної влади та управління, так і спеціалізовані служби фінансового контролю - Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, контрольно-ревізійна служба. У розвинених країнах такий контроль здійснюється також і безпосередньо громадянами як у прямій формі, так і в посередній. Пряма форма проявляється в тому, що як проект бюджету, так і дані про його виконання є доступними на всіх рівнях кожному громадянину і він може ознайомитись з ними будь-коли. Посередня форма пов'язана з виборами представників влади. При наявнос­ті якихось порушень у бюджетному процесі шансів на переобрання прак­тично не залишається. Тобто контроль забезпечується насамперед гласністю і відкритістю бюджетного процесу, що в свою чергу впливає і на контрольні органи. Адже в таких умовах і їх діяльність стає відкритою, а результати можуть бути перевірені.

Кожна система управління, в тому числі і бюджетна, складається з двох взаємозв'язаних частин - об'єкту і суб'єкту управління. На якості управління однаково відображається знання як об'єкту, або як ще він визначається, керованої системи, так і суб'єкту, або керу­ючої системи. Але певна підпорядкованність між ними існує. Визна­чальним є все-таки знання об'єкту управління, адже без цього процес управління просто неможливий. Тому і засвоєння бюджетного менедж­менту починається з вивчення сутності та структури бюджету держави.

Бюджет як об'єкт управління є дуже складним і різноплановим явищем, котре потребує глибокого і всебічного вивчення. Він має різні прояви і розглядається як економічна категорія, що відоб­ражає певні економічні відносини у суспільстві; як основний фі­нансовий план, котрий затверджується в законодавчій формі і висту­пає таким чином правовою категорією; як централізований фонд фінан­сових ресурсів держави, який забезпечує їй базу для виконання встановлених функцій. Всі ці прояви бюджету тісно взаємозв`язані. Неможливо добре розумітися на бюджеті, знаючи, хоча б і досконало, лише одну його сторону - необхідно мати комплексне уявлення.

Вивчення бюджету як об'єкту управління засновується на розгляді з трьох вище вказаних сторін його прояву як економічного і суспільного явища. Структура бюджету розглядається за двома напрям­ками. По-перше, у вертикальному розрізі ієрархії органів державної влади і управління. На кожному з рівнів складається, затверджується і виконується окремий бюджет. Ця побудова бюджету характеризується поняттями "бюджетний устрій" і "бюджетна система". По-друге, структура бюджету характеризується складом і співвідношенням його доходів і видатків. Оскільки бюджет як економічна категорія зачіпає всі юридичні та фізичні особи, то структура доходів і видатків бюджету є не просто їх арифметичним співвідношенням, а характеристикою збалансованості та врівноваженості інтересів у суспільстві. Саме з цих позицій необхідно детальне вивчення структури бюджету.

Система управління бюджетом, як відзначалось, складається з двох елементів - сукупності органів управління та етапів і методів управлінської діяльності у бюджетному процесі. Охарактеризуємо з цих позицій складові бюджетного менеджменту. Вони визначаються загальними функціями управлінської діяльності. Наука про упра­вління виділяє такі основні функції менеджменту: стратегічне плану­вання, планування реалізації стратегії, організація виконання роз­роблених планів, облік і контроль. Виходячи з цих функцій та з структури бюджетного процесу як предмету бюджетного менеджменту, мож­на виділити такі складові частини бюджетного менеджменту, що розглядаються в даному підручнику: управління бюджетним процесом, яке включає бюджетне планування та організацію виконання бюджету; облік виконання бюджету; контроль за виконанням бюджету.

Організація бюджетного планування і виконання бюджету були охарактеризовані раніше як складові бюджетного процесу. При цьому необхідно ще раз зазначити, що основна і визначальна функція ме­неджменту - стратегічне планування, практично не реалізовується повною мірою в Україні. Були спроби розробки окремих стратегічних до­кументів, як наприклад, бюджетної концепції, але вони не мали логічно­го завершення. Не тільки стратегія бюджетного планування, але й загаль­на економічна доктрина в Україні в завершеному вигляді не існує, що є однією з причин як наявності кризи, так і безрезультативності спроб вийти з неї.

Реалізація функції стратегічного планування покладається на органи законодавчої влади. В бюджетному процесі вона реалізується шляхом направлення в органи виконавчої влади бюджетної  резолюції на наступний рік. Функції планування реалізації стратегії - поточне бюджетне планування, та організація виконання розроблених планів - виконання бюджету, покладаються на органи виконавчої влади і оперативного управління бюджетом і виконуються ними в рамках бюд­жетного процесу.

Облік і контроль виконання бюджету не являються безпосередньо складовими частинами бюджетного процесу, їх значення для успішного виконання затвердженого бюджету визначається необхідністю постійного моніторингу використання централізованих фінансових ресурсів.

Роль обліку виконання бюджету в бюджетному менеджменті визнача­ється місцем обліку в системі управління. Суть управлінської діяль­ності полягає в прийнятті своєчасних і правильних рішень з питань планування і виконання бюджету. В свою чергу, прийняття таких рішень засновується на аналізі відповідної інформації, що характеризує стан об'єкту управління - бюджету, на певну дату чи за певний період часу. Завдання обліку - забезпечення системи управління необхідною інфор­мацією. При цьому очевидними є і вимоги до обліку - повнота, достовірність, своєчасність. Повнота означає, що облік ведеться за всіма показниками і параметрами, що характеризують стан бюджету. Достовірність показує, що облікові і звітні дані відповідають реальній дійсності. Своєчасність характеризує наявність необхідної інформації саме в період прийняття відповідних рішень. Без повноти інформації не може бути впевненості у правильності відповідних рі­шень щодо бюджетного планування та виконання бюджету, адже обмеженість інформації веде і до обмеженості у прийнятті рішень. Недосто­вірність інформації веде до прийняття неправильних рішень. Чим біль­ше неточна інформація, тим більш неправильне рішення. І нарешті, сама повна і достовірна інформація ні до чого, якщо вона отримана із запізненням - тобто після прийняття відповідного рішення. Таким чином, облік виконання бюджету є тією забезпечуючою системою, на якій базується бюджетний процес. Звісна річ, правильність в прийнятті рішень залежить і від кваліфікації бюджетних менеджерів, і від методології бюджетної роботи, яка вивчається в даному курсі. Однак визначальною основою в управлінні бюджетом є саме інформація, ос­кільки самі найкращі знання не допоможуть, якщо інформаційне забез­печення не відповідає встановленим вимогам.

Êîíòðîëü çà виконанням бюджету є одним з основних напрямків фінансового контролю. Обсяг фінансових ресурсів, що мобілізуються в бюджеті, та розгалуженість бюджетних взаємовідносин у суспільст­ві ставлять питання контролю за виконанням бюджету в ряд першочер­гових завдань. Цей  контроль здійснюють як органи державної влади та управління, так і спеціалізовані служби фінансового контролю - Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, контрольно-ревізійна служба. У розвинених країнах такий контроль здійснюється також і безпосередньо громадянами як у прямій формі, так і в посередній. Пряма форма проявляється в тому, що як проект бюджету, так і дані про його виконання є доступними на всіх рівнях кожному громадянину і він може ознайомитись з ними будь-коли. Посередня форма пов'язана з виборами представників влади. При наявнос­ті якихось порушень у бюджетному процесі шансів на переобрання прак­тично не залишається. Тобто контроль забезпечується насамперед гласністю і відкритістю бюджетного процесу, що в свою чергу впливає і на контрольні органи. Адже в таких умовах і їх діяльність стає відкритою, а результати можуть бути перевірені.