8.7. Займы территорий

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67
68 69 70 71 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

В соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятого 15 апрели 1993 г. №4807—1, исполнительным органам власти субъектов Федерации было разрешено получать ссуды из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели.

Указанный закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливается законами РФ. Такая мера вполне оправдана, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

Первые ограничения заемной деятельности субъектов Федерации были установлены указами Президента РФ. Однако они касались только тех субъектов, которые размещали свои заимствования на внешних рынках.

Бюджетный кодекс РФ предусмотрел регулирование заемной деятельности территорий путем введения следующих ограничений.

1) Предельный объем государственного долга субъекта РФ ограничен (точно так же, как и муниципального долга) объемом доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (ст. 107).

2) Предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета, не должен превышать 30% объема доходов субъекта РФ на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств (для муниципальных образований ограничение составляет 15% объема доходов местного бюджета) (cm.111).

3) Предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (аналогичные ограничения установлены и для муниципалитетов).

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются второе или третье ограничения и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств Бюджетный кодекс допускает применение следующих мер:

назначение ревизии бюджета субъекта РФ;

передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ;

принятие других мер, предусмотренных законодательством (аналогичные меры предусмотрены и для муниципальных образований.

К государственным заимствованиям субъектов РФ относятся займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Формы долговых обязательств субъекта РФ соответствуют формам долговых обязательств РФ.

Порядок выпуска и размещения ценных бумаг субъектами Федерации регулируется Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. №136-ФЗ. Государственными ценными бумагами субъекта РФ признаются ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ.

Направление использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения ценных бумаг, эмитированных субъектами Федерации, и порядок их расходования устанавливаются законами субъектов Федерации.

Эмитентом ценных бумаг субъекта РФ выступает орган исполнительной власти субъекта Федерации, к функциям которого в соответствии с законодательством субъекта РФ отнесено составление и/или исполнение бюджета субъекта Федерации.

Внутренние займы территорий. Все внутренние займы территорий по источникам получения средств можно разделить на две группы: займы у юридических и физических лиц и займы у федерального бюджета.

1. Заимствования у юридических и физических лиц в основном реализуются через выпуск субфедеральных ценных бумаг. По состоянию на конец 1997 г. из 89 субъектов Федерации эмиссию собственных ценных бумаг осуществили 60.

Не у всех субъектов, вступивших на путь региональных заимствований, все проходило гладко уже с самого начала. За исключением займов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Нижегородской областей неудачи большинства местных властей заключались в том, что им не удавалось разместить выпуски целиком, что, во-первых, корректировало в нежелательную сторону ожидаемый объем бюджетных поступлений, а, во-вторых, не позволило местным администрациям реализовать программы, под которые и осуществлялись заимствования. Наконец, многие столкнулись с трудностью своевременного погашения долговых обязательств, что дестабилизировало финансовый рынок.

Среди причин неудач займов субъектов РФ можно выделить следующие:

1) отсутствие мониторинга по изучению емкости регионального рынка;

2) недостаточно профессиональное размещение;

3) давление со стороны более конкурентоспособных федеральных ценных бумаг;

4) региональная замкнутость при размещении займов и отсутствие выхода на сопредельные территории;

5) параллельное использование нескольких инструментов заимствования (облигаций и векселей), рассеивающих активность инвесторов.

Положение еще более осложнилось в 1997—1998 гг. Построенная по принципу рефинансирования краткосрочных заимствований система выпуска ценных бумаг большинства субъектов РФ не имела резервов для погашения облигаций из собственных источников. В результате в условиях последовательного повышения процентных ставок, продолжающегося на рынке с октября 1997 г., регионы вынуждены были продолжать заимствования по рыночным ставкам. В августе 1998 г. подавляющее большинство регионов приостановило аукционы по размещению облигаций.

2. Важным источником пополнения бюджетов субъектов РФ являются средства федерального бюджета, предоставляемые на возвратной и возмездной или безвозмездной основе.

В последнее время приобретает все большее распространение предоставление средств федеральным бюджетом на возвратной и платной основе бюджетам территорий. Такие кредиты предоставлялись, в частности, в виде товарного кредита на поставку горюче-смазочных материалов, во исполнение Указа Президента РФ от 8 июля 1997 г. №690 «О мерах по ликвидации задолженности по выплатам заработной платы работникам бюджетной сферы и денежного довольствия военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел РФ» и в соответствий с другими нормативными актами.

В свою очередь Бюджетный кодекс РФ предусмотрел предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при -исполнении бюджета субъекта РФ в качестве одной из форм оказания финансовой помощи субъекту Федерации.

Предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ, предполагает выделение (ст. 137 БК РФ) средств на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Средства могут предоставляться на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.

В случае, если эти ссуды не погашены до конца финансового года, непогашенная задолженность покрывается за счет средств других форм финансовой помощи, оказываемой бюджету данного субъекта Федерации. Если такие формы помощи не предоставляются, оставшаяся задолженность погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет данного субъекта РФ.

В последние годы все более острой становится проблема непогашения ссуд, полученных из федерального бюджета субъектами РФ. В качестве опыта решения этой проблемы можно привести Постановление Правительства РФ от 26 мая 1997 г. №635, которым был утвержден «Порядок оформления и реализации задолженности субъектов РФ федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г.». В соответствии с этим постановлением задолженность субъектов РФ по не погашенной до 20 марта 1997 г. бюджетной ссуде, предоставленной в 1996 г. субъектам РФ в виде товарного кредита на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов, переоформляется с их согласия в ценные бумаги субъектов РФ для последующей реализации их по рыночной стоимости.

Субъектам РФ рекомендовалось предусмотреть следующие условия эмиссии:

номинал стоимости облигации установить в размере 10 млн. руб.;

облигации выпускать с купонным доходом в размере 10%;

срок обращения не более трех лет.

Минфин РФ после получения облигаций субъектов РФ в счет погашения задолженности по товарному кредиту 1996 г. (при погашении задолженности в расчет принимается номинальная стоимость облигации независимо от цены ее последующей продажи Минфином) осуществляет продажу облигаций на аукционе или в режиме текущих продаж, проводимых среди банков и профессиональных участников рынка ценных бумаг, с привлечением посредников по организации торгов, отобранных Минфином на условиях тендера.

Внешние займы территорий. Разрешение на выпуск внешних займов территориями было предоставлено Указом Президента РФ от 4 апреля 1997 г. №304 «О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области». В соответствии с этим Указом приказом Министерства финансов РФ от 8 апреля 1997 г. №32н утверждены стандарты эмиссии внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области.

В соответствии с этими стандартами устанавливается порядок эмиссии и государственной регистрации внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области (далее внешние займы субъектов РФ).

1. Государственной регистрации подлежат внешние займы субъектов РФ, удовлетворяющие одновременно следующим критериям:

общий объем всех видов заимствований каждого субъекта РФ в пределах бюджетного года не превышает 30% объема собственных доходов бюджета этого субъекта;

расходы на погашение и обслуживание всех видов долговых обязательств каждого из этих субъектов РФ не превышают 15% собственных доходов бюджета этого субъекта;

получение субъектом РФ кредитного рейтинга в соответствии с международными стандартами от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

2. Выпуск внешнего займа субъекта РФ осуществляется по решению законодательного (представительного) органа власти соответствующего субъекта РФ.

3. Эмитентом ценных бумаг от имени органа исполнительной власти субъекта РФ может выступать уполномоченный орган, отвечающий за составление и/или исполнение бюджета субъекта РФ.

4. Размещение внешних займов субъектов РФ до их государственной регистрации в Министерстве финансов РФ не допускается.

5. Доходы от выпуска ценных бумаг, в соответствии с действующим законодательством, зачисляются в доходы соответствующих бюджетов.

6. Процедура эмиссии внешних займов субъекта РФ включает следующие этапы:

решение органа законодательной (представительной) власти о предельном объеме эмиссии ценных бумаг;

утверждение органом исполнительной власти субъекта РФ условий выпуска внешнего займа;

•утверждение эмитентом решения о выпуске ценных бумаг;

получение необходимых разрешений ЦБ РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — ЦБ РФ и Государственного таможенного комитета РФ;

регистрация решения о выпуске ценных бумаг в Минфине РФ;

для документарной формы выпуска — изготовление сертификата ценных бумаг;

размещение ценных бумаг;

утверждение эмитентом и представление отчета об итогах выпуска ценных бумаг в Минфине РФ.

Дальнейшими Указами Президента РФ действие Указа №304 распространено на выпуск внешних облигационных займов органов исполнительной власти Республики Коми, Ленинградской, Орловской и Самарской областей, Московской и Свердловской областей, Красноярского края, Челябинской области, Татарстана.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 июня 1998 г. №696 «О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов РФ внешних облигационных займов» в целях обеспечения рационального использования финансовых средств, получаемых субъектами Федерации путем привлечения внешних источников финансирования дефицита бюджета субъектов РФ путем размещения займов на международных рынках допускаются субъекты:

соблюдающие требования к объему заимствований и объему расходов на погашение и обслуживание всех видов долговых обязательств, а также условия выполнения обязательств по погашению внешних заимствований, установленные Указом от 8 апреля 1997 г. №304;

предоставившие одновременно с проспектами эмиссий внешних облигационных займов сведения о доходах и расходах своих бюджетов, о размерах дефицита и источниках его финансирования за три последних года, предшествующие эмиссии;

обеспечивающие исполнение своих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством.

Министерство финансов РФ при подготовке и размещении таких займов должно исходить из приоритета заимствований Федерации, а орган исполнительной власти субъекта РФ обязан получить разрешение на осуществление валютных операций, связанных с движением капитала.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает наделение правом осуществлять государственные внешние заимствования только субъектов РФ, бюджеты которых не получают помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (ст. 103).

Вопросы для повторения

1 Как вы понимаете термин «государственный кредит»?

2 Объясните функции государственного кредита и их реализацию на практике.

3 Назовите основную классическую форму государственного кредита.

4 Перечислите признаки, по которым осуществляется классификация займов.

5 Объясните, почему промышленно развитые страны стремятся к сокращению бюджетного дефицита и соответственно к уменьшению объема государственных заимствований?

6 Охарактеризуйте заемную деятельность РФ: а) на внутреннем рынке ценных бумаг; б) на внешнем рынке.

7 Поясните термин «государственная гарантия».

8 Сравните два термина — «бюджетные кредиты» и «бюджетные ссуды».

9 Охарактеризуйте меры, принимаемые Правительством РФ, для регулирования рынка государственных ценных бумаг.

10 Расскажите, как предусматривается регулирование заемной деятельности территорий в Бюджетном кодексе РФ.