11.1. Бюджетный процесс в развитых зарубежных странах

Составление проекта бюджета — один из важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия бюджетного дефицита, а также распределение доходов между звеньями бюджетной системы.

Работа по составлению проекта государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года: в ФРГ — за шесть месяцев, в Японии — за семь, во Франции — за 14, в США — за 18 месяцев. Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США — специальным органом — Службой управления и бюджета при президенте.

В ряде стран составление бюджета начинается с выступлений главы исполнительной власти по проблемам общих направлений социально-экономической политики на предстоящий год. Например, в США президент обращается к американскому народу с Бюджетным посланием, в котором формируются основные задачи финансово-денежной политики, правительственная оценка доходов и расходов федерального бюджета в предстоящем бюджетном году и в последующие четыре года.

При составлении проекта бюджета ставятся следующие цели:

активное воздействие его на повышение эффективности экономики;

обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами-прогнозами правительства;

установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств;

изыскание источников для покрытия дефицита бюджета.

В некоторых развитых странах (США) действует бюджетный календарь — план распределения по времени движения бюджетного процесса. Хотя на практике этот календарь слабо исполняется.

До начала составления проекта бюджета министерство финансов (или специальный орган в США) направляет директивные указания руководителям министерств и государственных ведомств с предложением представить к определенному сроку расчеты смет расходов и возможных доходов. В одних странах им сообщаются общие контрольные цифры (или рекомендации) возможных ассигнований (Франция), которые служат основой бюджетных заявок (запросов) и смет в целом, в других — бюджетные заявки государственные ведомства высылают самостоятельно.

В ходе составления бюджета происходит длительный обмен сведениями, предложениями, оценками между главой государства, министерством финансов (или специальным органом), министрами и иными главами государственных ведомств. Решение спорных вопросов иногда требует вмешательства главы государства. При принятии решений о бюджете учитываются перспективы экономического развития, степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся социальной поддержкой. Согласованные бюджетные решения принимаются с учетом данных исполненного ранее утвержденного бюджета, включая бюджет текущего года. Затем министерство финансов (специальный орган) начинает разрабатывать бюджетные показатели и другие бюджетные документы.

При разработке проекта бюджета на предстоящий год, а во многих развитых странах на длительную перспективу (четыре—пять лет) используют различные методы исчисления доходов и расходов, которые претерпели в историческом плане значительные изменения. С расширением масштабов мобилизации ресурсов и необходимостью наиболее эффективного их использования стали применять сначала в США (с 1960-х годов), а затем и в других странах программно-целевой метод, в том числе системный анализ, экономические модели, электронно-вычислительную технику.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. После одобрения высшим исполнительным органом (кабинетом министров, канцлером в Германии, президентом в США), проект бюджета поступает в законодательный орган — парламент для рассмотрения и утверждения его. Как правило, проект бюджета обсуждается каждой палатой отдельно (сначала в нижней, а затем в верхней — во Франции, либо одновременно в обеих палатах — в США, Германии). В каждой палате парламента функционируют специальные комитеты и комиссии, которые занимаются конкретными бюджетными вопросами, часто по программам. Они детально анализируют соответствующие статьи проекта бюджета, вносят коррективы и дают заключение с объяснительной запиской.

После принятия бюджета каждой палатой при отсутствии разногласий между ними выносится общее решение парламента о бюджете. Если же разногласия возникли, то их должна снять согласительная комиссия, состоящая из представителей двух палат.

При рассмотрении проекта бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, т.е. право членов парламента вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В некоторых странах (Франция, Великобритания и др.) члены парламента, не являющиеся членами правительства, не имеют права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию в стране. В США бюджетные права Конгресса значительно шире. Ограничения бюджетных прав парламента проявляются и в том, что законодательная власть принимает не бюджет как единый документ в целом (США), а ежегодные постановления о бюджетных назначениях, предоставляя полномочия президенту расходовать средства на определенные цели, но устанавливая верхний потолок. Некоторые статьи бюджета вообще не рассматриваются, а утверждаются автоматически.

Вторая стадия бюджетного процесса заканчивается принятием закона о бюджете в целом или утверждением отдельных бюджетных назначений по статьям (программам) — президентом в США, королевой — в Великобритании.

Исполнение бюджета означает получение утвержденных доходов, в основном налогов, и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Этот этап продолжается в течение года, который называется финансовым, или бюджетным годом. Его временные границы в разных странах различны.

Важный элемент этой стадии бюджетного процесса — кассовое исполнение бюджета, т.е. организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности. В большинстве стран существует банковская система кассового исполнения бюджета, при которой банки, в основном центральный банк, являются главным кассиром государства. В основе кассового исполнения бюджета — принцип единства кассы: все бюджетные средства поступают на единый счет министерства финансов (казначейства) в центральном банке, с которого и осуществляются все расходы государства.

В ряде развитых стран действует правило секвестра, которое предполагает право правительства пропорционально снижать статьи расхода принятого бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего года. Так, в США секвестр применяется к определенным программам и вводится при возможном превышении установленного предела расходов. Принятие закона конгрессом о секвестре оговаривается определенными условиями.

Составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом — последняя стадия бюджетного процесса, начинающаяся после окончания финансового года.

Составление проекта бюджета — один из важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия бюджетного дефицита, а также распределение доходов между звеньями бюджетной системы.

Работа по составлению проекта государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года: в ФРГ — за шесть месяцев, в Японии — за семь, во Франции — за 14, в США — за 18 месяцев. Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США — специальным органом — Службой управления и бюджета при президенте.

В ряде стран составление бюджета начинается с выступлений главы исполнительной власти по проблемам общих направлений социально-экономической политики на предстоящий год. Например, в США президент обращается к американскому народу с Бюджетным посланием, в котором формируются основные задачи финансово-денежной политики, правительственная оценка доходов и расходов федерального бюджета в предстоящем бюджетном году и в последующие четыре года.

При составлении проекта бюджета ставятся следующие цели:

активное воздействие его на повышение эффективности экономики;

обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами-прогнозами правительства;

установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств;

изыскание источников для покрытия дефицита бюджета.

В некоторых развитых странах (США) действует бюджетный календарь — план распределения по времени движения бюджетного процесса. Хотя на практике этот календарь слабо исполняется.

До начала составления проекта бюджета министерство финансов (или специальный орган в США) направляет директивные указания руководителям министерств и государственных ведомств с предложением представить к определенному сроку расчеты смет расходов и возможных доходов. В одних странах им сообщаются общие контрольные цифры (или рекомендации) возможных ассигнований (Франция), которые служат основой бюджетных заявок (запросов) и смет в целом, в других — бюджетные заявки государственные ведомства высылают самостоятельно.

В ходе составления бюджета происходит длительный обмен сведениями, предложениями, оценками между главой государства, министерством финансов (или специальным органом), министрами и иными главами государственных ведомств. Решение спорных вопросов иногда требует вмешательства главы государства. При принятии решений о бюджете учитываются перспективы экономического развития, степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся социальной поддержкой. Согласованные бюджетные решения принимаются с учетом данных исполненного ранее утвержденного бюджета, включая бюджет текущего года. Затем министерство финансов (специальный орган) начинает разрабатывать бюджетные показатели и другие бюджетные документы.

При разработке проекта бюджета на предстоящий год, а во многих развитых странах на длительную перспективу (четыре—пять лет) используют различные методы исчисления доходов и расходов, которые претерпели в историческом плане значительные изменения. С расширением масштабов мобилизации ресурсов и необходимостью наиболее эффективного их использования стали применять сначала в США (с 1960-х годов), а затем и в других странах программно-целевой метод, в том числе системный анализ, экономические модели, электронно-вычислительную технику.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. После одобрения высшим исполнительным органом (кабинетом министров, канцлером в Германии, президентом в США), проект бюджета поступает в законодательный орган — парламент для рассмотрения и утверждения его. Как правило, проект бюджета обсуждается каждой палатой отдельно (сначала в нижней, а затем в верхней — во Франции, либо одновременно в обеих палатах — в США, Германии). В каждой палате парламента функционируют специальные комитеты и комиссии, которые занимаются конкретными бюджетными вопросами, часто по программам. Они детально анализируют соответствующие статьи проекта бюджета, вносят коррективы и дают заключение с объяснительной запиской.

После принятия бюджета каждой палатой при отсутствии разногласий между ними выносится общее решение парламента о бюджете. Если же разногласия возникли, то их должна снять согласительная комиссия, состоящая из представителей двух палат.

При рассмотрении проекта бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, т.е. право членов парламента вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В некоторых странах (Франция, Великобритания и др.) члены парламента, не являющиеся членами правительства, не имеют права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию в стране. В США бюджетные права Конгресса значительно шире. Ограничения бюджетных прав парламента проявляются и в том, что законодательная власть принимает не бюджет как единый документ в целом (США), а ежегодные постановления о бюджетных назначениях, предоставляя полномочия президенту расходовать средства на определенные цели, но устанавливая верхний потолок. Некоторые статьи бюджета вообще не рассматриваются, а утверждаются автоматически.

Вторая стадия бюджетного процесса заканчивается принятием закона о бюджете в целом или утверждением отдельных бюджетных назначений по статьям (программам) — президентом в США, королевой — в Великобритании.

Исполнение бюджета означает получение утвержденных доходов, в основном налогов, и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Этот этап продолжается в течение года, который называется финансовым, или бюджетным годом. Его временные границы в разных странах различны.

Важный элемент этой стадии бюджетного процесса — кассовое исполнение бюджета, т.е. организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности. В большинстве стран существует банковская система кассового исполнения бюджета, при которой банки, в основном центральный банк, являются главным кассиром государства. В основе кассового исполнения бюджета — принцип единства кассы: все бюджетные средства поступают на единый счет министерства финансов (казначейства) в центральном банке, с которого и осуществляются все расходы государства.

В ряде развитых стран действует правило секвестра, которое предполагает право правительства пропорционально снижать статьи расхода принятого бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего года. Так, в США секвестр применяется к определенным программам и вводится при возможном превышении установленного предела расходов. Принятие закона конгрессом о секвестре оговаривается определенными условиями.

Составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом — последняя стадия бюджетного процесса, начинающаяся после окончания финансового года.