8.1. Предоставление социального жилья и пользование им

Несмотря на то что проводимые в стране социально-экономичес­кие преобразования кардинально изменили отношение к жилью, при­дав ему свойства товара, комплекс правовых норм, регулирующих основания и порядок обеспечения граждан бесплатным жилищем, фактически не претерпел каких-либо существенных перемен. Гаран­тией тому служит ст. 10 Закона РФ от 04.07.91 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в ред. Закона РФ от 23.12.92 №4199-1; Федеральных законов от 11.08.94 № 26-ФЗ; от 28.03.98 № 50-ФЗ; от 01.05.99 № 88-ФЗ), в соответ­ствии с которой в период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраня­ется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жи­лыми помещениями'. В соответствии с этим порядком возможность обеспечения государственным, муниципальным или общественным жильем имеют граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, в том числе члены жилищно-строительных кооперативов и лица, имеющие жилой дом либо квартиру в собственности.

Круг лиц, которые могут быть признаны нуждающимися в улуч­шении жилищных условий, определен в ст. 29ЖК. К ним, в частно­сти, отнесены граждане:

— имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого органами исполнительной вла­сти субъектов РФ;

— проживающие в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям;

— проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми фор­мами некоторых хронических заболеваний, при которых совмест­ное проживание с ними в одной квартире невозможно;

— проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений;

— проживающие в общежитиях, за исключением сезонных и вре­менных работников, лиц, работающих по срочному трудовому дого­вору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением;

— проживающие длительное время на условиях поднайма в до­мах государственного и общественного жилищного фонда, либо най­ма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, при­надлежащих гражданам на праве собственности, не имеющие дру­гой жилой площади.

Между тем, хотя отмеченные выше основания, которые установ­лены в ЖК и носят характер общих, они должны применяться с изве­стными оговорками, наличие которых обусловлено новым содержа­нием права граждан на жилище, провозглашенным в ст. 40 Конститу­ции РФ, а также полномочиями субъектов РФ по установлению дополнительных или льготных оснований по признанию граждан нуж­дающимися в улучшении жилищных условий. По смыслу ст. 40 Кон­ституции РФ нуждающимся в жилище гражданам оно предоставляет­ся бесплатно или за доступную плату. Данная норма не ограничивает круг лиц, имеющих право на получение жилья из государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, как это пола­гает Д.А. Титов', но действительно возбуждает вопрос о том, кому из нуждающихся жилье может быть предоставлено бесплатно. Ответ на него можно частично получить из ст. 9 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», согласно которой по­рядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда (общественный жилищный фонд в данном случае в расчет не берется. — О. Г.) на условиях договора найма (по смыслу закона, это договор социального найма) сохраня­ется для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвали­дов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении го­сударственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучше­нии жилищных условий.

В то же время в ч. 2 названной статьи содержится указание на то, что право на получение жилых помещений в точно таком же поряд­ке, т.е. на условиях социального найма, может быть законодатель-

'ВСНД и ВС РСФСР. 1991 .№28. Ст. 959; СЗ РФ. 1994. №16. Ст. 1864.

' Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (по­статейный). М„ 1999. С. 30.

ством РФ и республик в составе Российской Федерации (иные субъек­ты РФ в тексте статьи не упоминаются) предоставлено и другим ка­тегориям граждан. Таким образом, очерченный в ЖК круг лиц по основаниям признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий может рассматриваться в качестве субъектов, которым жи­лье предоставляется бесплатно. Что касается категории граждан, ко­торым жилье предоставляется за доступную плату, то действующее законодательство не содержит каких-либо оснований, позволяющих определенно утверждать о принадлежности того либо иного гражда­нина к данной категории. Об этом, очевидно, речь должна идти в будущем законодательстве.

Реализация прав граждан на получение жилого помещения свя­зана с процедурой их учета в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая наряду с двумя общими правосубъект-ными предпосылками предоставления жилого помещения (нуждае­мость и постоянное проживание в данном населенном пункте)' выс­тупает в роли необходимого элемента бесплатного предоставления жилья, предусмотренного действующим законодательством. Соглас­но ст. 30 ЖК учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется, как правило, по месту жительства. Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работаю­щих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жи­лищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимаю­щих долевое участие в жилищном строительстве, осуществляется по месту работы, а по их желанию — также и по месту жительства. Наравне с ними принимаются на учет граждане, оставившие работу в этих организациях в связи с уходом на пенсию.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 31.07.84 №335 утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улуч­шении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР^ которыми урегулированы вопросы признания граждан нуж­дающимися в улучшении жилищных условий, порядок учета граж­дан, очередность предоставления гражданам жилых помещений, по­рядок предоставления жилых помещений. На региональном уровне существуют местные правила учета, в которых определены харак­терные для того либо иного субъекта РФ особенности постановки на

' Марткович И.Б. Жилищное право: закон и практика. С. 134. "' СП РСФСР. 1984. №14. Ст. 121; 1992. №6. Ст. 31; САПП РФ. 1993. №31. Ст. 2860.

учет, заключающиеся, как правило, в размере учетной нормы жилой площади и времени постоянного проживания в регионе. Так, в г. Санкт-Петербурге действуют принятые и утвержденные решением исполкома Ленсовета и Президиума Леноблсовпрофа от 07.09.87 № 712/6 Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищ­ных условий, и предоставления жилых помещений в г. Ленинграде (с изменениями от 04.04.88; от 14.05.89; от 27.09.91; от 14.09.92)'. В соответствии с названными Правилами нуждающимися в улучше­нии жилищных условий признаются граждане, непрерывно и дли­тельное время (не менее 10 лет) проживающие в Ленинграде с по­стоянной пропиской и занимающие жилую площадь 5,5 кв. ми ме­нее на каждого проживающего. В Москве действует Положение о порядке постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в г. Москве от 24.12.97, утвержденное постановлением Московской городской Думы.

В соответствии с п. 15 Федеральных Правил учета учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное полу­чение жилых помещений (ст. 36,37 ЖК). Таким образом, граждане могут подлежать учету в общем, первоочередном и внеочередном порядке^. При этом наблюдается тенденция к расширению отдель­ных списков за счет новых категорий граждан, признаваемых по за­конам РФ нуждающимися в жилье в силу специфики их профессио­нального, социального, образовательного и т.п. статуса.

Очередность контролируется путем ежегодной перерегистрации граждан, состоящих на учете. В ходе перерегистрации, которая дол­жна осуществляться с 1 января по 1 апреля, как правило, дополни­тельно проверяются жилищные условия очередников.

Право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохраняется за гражданами до получения жилого помеще­ния, за исключением следующих случаев:

— улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения;

' Бюллетень Ленгорисполкома. 1987. № 20.

" Первоочередное предоставление жилья является ускоренной разновидностью предоставления на общих основаниях. Внеочередное предоставление _ это предос­тавление вне общей и первоочередной формы предоставления. В то же время внутри внеочередников имеется, как правило, своя очередь. Ст. 2860.

— выезда на другое постоянное место жительства; — выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет;

— прекращения трудовых отношений с предприятием, учрежде­нием, организацией, если граждане состоят на учете по месту рабо­ты и никто из членов семей не работает на этом предприятии, в уч­реждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность.

Не могут быть сняты с учета нуждающихся в улучшении жилищ­ных условий семьи, потерявшие кормильца, состоявшего на учете.

Основание для вселения в жилое помещение по договору найма — ордер, выдаче которого предшествуют решения:

— компетентного органа исполнительной власти (государствен­ный и муниципальный жилищный фонд);

— администрации и профсоюзного комитета организации, утвер­жденные компетентным органом исполнительной власти (ведом­ственный жилищный фонд);

— уполномоченного органа общественной организации и ее профсоюзного комитета, доведенные до сведения компетентного органа исполнительной власти (общественный жилищный фонд).

Принятые в установленном порядке решения, выданный граж­данину ордер и заключенный между гражданином и уполномочен­ным выступать в качестве наймодателя государственного, муници­пального или общественного жилищного фонда лицом договор най­ма жилого помещения являются основаниями для приобретения права постоянного пользования социальным жильем. Таким обра­зом, в основу права пользования жилым помещением положен слож­ный юридический состав: административно-правовой акт, выступа­ющий в качестве необходимого элемента, порождающего правомо­чие гражданина на вселение в указанное компетентным органом помещение, и гражданско-правовой договор найма жилого помеще­ния в государственном, общественном или муниципальном жилищ­ном фонде социального использования, выступающий в качестве не­обходимого и достаточного элемента, порождающего правомочие гражданина по владению и пользованию этим помещением, в кото­рое он вселился на основании ордера.

В литературе, начиная с 30-х гг., ведется дискуссия по поводу юридической природы ордера на жилое помещение и оснований воз-

никновения права пользования жилищем'. В настоящей работе мы высказали точку зрения, совпадающую с позицией Ю.К.Толстого, ко­торую он последовательно занимает по данному вопросу. Вместе с тем действующее законодательство дает простор для продолжения дискуссии по данной тематике, в частности по вопросу о роли и ме­сте договора социального найма при предоставлении жилого поме­щения. Все дело в том, что п. 1 ст. 672 ГК, и на это справедливо указывает П.И. Седугин^ содержит новую трактовку роли договора социального найма, в соответствии с которой «жилые помещения пре­доставляются гражданам по договору социального найма жилого по­мещения». Данная трактовка придает договору найма новое качество считаться не только основанием по владению и пользованию жилым помещением, но и основанием или, точнее, одним из оснований его предоставления. Указанным обстоятельством воспользовались, на­пример, разработчики Положения о порядке заключения договоров найма, социального найма помещений государственного жилищно­го фонда, утвержденного распоряжением губернатора Санкт-Петер­бурга от 10.10.97 № 1062-р^ В соответствии с п. 5 названного Поло­жения ордер выдается нанимателю только одновременно с догово­ром после регистрации последнего. Таким образом, по законо­дательству Санкт-Петербурга юридический состав, положенный в ос­нову возникновения права пользования жилым помещением, относя­щимся к государственному жилищному фонду, дополнен еще одним юридически значимым фактом — актом регистрации договора соци­ального найма в Городском бюро регистрации прав на недвижимость. Налицо отход от предписаний ст. 51 ЖК, согласно которой договор найма жилого помещения в домах государственного и общественно­го жилищного фонда заключается в йростой письменной форме на основании ордера на жилое помещение между наймодателем — жи-

' Гражданское право. Т. 2. М„ 1938. С. 129—130; Житев В.К Советское жи­лищное законодательство. М.. 1954. С. 14—15; Аскпазий С.И. Советскоежилищ-ное право. М„ 1940; Аскназий С.И., Брауде И.Л.. Пергшиент А.И. Жилищное пра­во. С. 111—117; Толстой Ю.К. Советское жилищное законодательство. Л., 1974. С. 20—21; Онже.Жалпщноеправо.С.^^Прокотенко Н.П. Жилищноезаконода-тельство союзных республик. М„ 1979. С. 17—18; ГендзехадзеЕ. Н. Жилищно-стро-ительные кооперативы в городе и селе. М„ 1976. С. 125; Литовкин В.Н. Функции ордера и договора найма жилого помещения //Советское государство и право. 1977. № 4. С. 126—127; Марткович И.Б. Жилищное право: закон и практика. С. 178—187; Седугин П. И. Жилищное право. С. 114—116. ^ Седугин П.И. Указ. соч. С. 115. ^ Ваше право. Жилье-99. С. 103—105.

лищно-эксплуатационной организацией и нанимателем-гражданином, на имя которого выдан ордер.

Выдача ордера производится при согласии всех совершеннолет­них членов семьи на вселение в предоставленное жилое помещение. Кроме того, гражданин, на имя которого выписан ордер, обязан пред­ставить обязательство о сдаче наймодателю в исправном техническом состоянии освобозадаемое жилое помещение. Жилищно-эксплуатаци­онная организация обязана предоставить ордеродержателю указанное в ордере жилое помещение. При вселении в предоставленное жилое помещение ордер сдается в жилищно-эксплуатационную организацию, где и хранится как документ строгой отчетности.

Выдача ордера на жилое помещение может быть в ряде случаев приостановлена. Такими случаями являются:

— несоответствие фактического состава семьи указанному в ре­шении о предоставлении жилого помещения;

— выявление обстоятельств, которые могли повлиять на реше­ние вопроса о предоставлении жилого помещения.

Приостановка выдачи ордера производится в административном порядке органом исполнительной власти, уполномоченным прини­мать решение о выдаче.

Ордер на жилое помещение, как это указано в ст. 48 ЖК, может быть признан недействительным в судебном порядке в случаях:

— предоставления гражданами не соответствующих действитель­ности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий;

— нарушения прав других граждан или организаций на указан­ное в ордере жилое помещение;

— неправомерных действий должностных лиц при решении воп­роса о предоставлении жилого помещения;

— в иных случаях нарушения порядка и условий представления жилья.

Требование о признании ордера недействительным может быть заявлено в течение трех лет со дня его выдачи. Последствия призна­ния ордера недействительным определены в ст. 100 ЖК. При проти­воправных действиях получивших ордер лиц и в случае признания ордера недействительным эти лица выселяются без предоставления другого жилого помещения. Если ордер будет признан недействи­тельным по другим основаниям, получившие его лица выселяются с предоставлением другого жилого помещения.

Несмотря на провозглашенный вначале 80-х гг. принцип посемей­ного заселения квартир (ст. 28,101 ЖК), удельный вес коммунального жилья продолжает оставаться достаточно высоким. Одним из спосо-

бов борьбы за реализацию названного принципа является заявленная в ст. 46 ЖК и ст. 16 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной поли­тики» схема предоставления освободившихся жилых помещений в ком­мунальных квартирах, которая облечена в следующую форму: осво­бождающиеся изолированные жилые помещения в коммунальных квартирах, где проживает несколько нанимателей, должны предостав­ляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых — гражда­нам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одно­го человека (при этом учитывается право на дополнительную жилую площадь). При отсутствии в квартире названных выше граждан осво­бождающееся жилое помещение передается иным нанимателям этой квартиры по договору аренды или купли-продажи. Указанная норма может быть ограничена законами субъектов Российской Федерации.

Применение приведенного правила на практике, в том числе пра-воприменительной, имеет ряд особенностей. Первая особенность заключается в том, что освободившееся жилое помещение должно быть изолированным, т.е. не связанным с другим жилым помещени­ем общим входом. В отношении неизолированных жилых помеще­ний существует другое правило, сформулированное в ч. 1 ст. 46 ЖК и гласящее, что, если в квартире освободилось жилое помещение, не изолированное от занимаемого другим нанимателем жилого поме­щения, это помещение подлежит передаче в его пользование.

Вторая особенность связана с тем, что граждане, проживающие в служебных жилых помещениях и в общежитиях, прав, предусмотрен­ных ст. 46 ЖК, не имеют. Кроме того, правила ст. 46 ЖК (а равно и ст. 16 Закона РФ от 24.12.92 №4218-1 «Об основах федеральной жи­лищной политики» (в ред. Федеральных законов от 12.01.96 № 9-ФЗ; от 21.04.97 № 68-ФЗ; от 10.02.99 № 29-ФЗ; от 17.06.99 №113-ФЗ; от 08.07.99 № 152-ФЗ)' о заселении освободившихся в квартире жилых помещений не применяются к случаям, когда в квартире, в которой проживают наниматели неслужебных жилых помещений, освободи­лось служебное жилое помещение, если правовой режим этого поме­щения в установленном порядке не изменен^

ВСНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Сг. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485.

^ См. п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26.12.84 № 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жи­лищного кодекса РСФСР» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 21.12.93 № 11 // Судебная практика по жилищным спорам. Собр. постановле­ний, решений и определений федеральных судов. М., 1998. С. 3, 4.

Третья особенность состоит в том, что предоставление освободив­шейся жилой площади на основании ст. 46 ЖК не может иметь место, если эта площадь освободилась до вселения лица, претендующего на нее, в квартиру, в которой расположено это жилое помещение'.

Практика заселения освободившихся в квартирах жилых помеще­ний получила не только широкое распространение, но и в связи с воз­можностью ограничения нормы ч. 1 ст. 16 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» законами субъектов РФ приобре­ла региональные особенности. Так, в Санкт-Петербурге в 1997 г. вве­ден в действие Закон «О предоставлении освободившихся жилых по­мещений в коммунальных квартирах в Санкт-Петербурге»^ В соот­ветствии со ст. 1 названного закона освободившиеся жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма и по до­говору найма жилого помещения. Освободившиеся жилые помеще­ния по договору купли-продажи не предоставляются^.

В этом Законе Санкт-Петербурга, кроме того, содержится «но­велла», не отменяющая, разумеется, ч. 3 ст. 16 Закона РФ «Об осно­вах федеральной жилищной политики», но предусматривающая ни­чего не значащую норму о праве граждан на обращение в админис­трацию района с предложением обмена занимаемого им жилого помещения, если оно оказалось в квартире с освободившимися жи­лыми помещениями.

Порядок пользования жилыми помещениями в домах государ­ственного, муниципального и общественного жилищного фонда де­тально урегулирован Правилами пользования жилыми помещения­ми, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденными Постановлением Совета Министров РСФСР от 25.09.85 №415".

Подробнее мы рассмотрим названный документ в разделе, посвя­щенном договору социального найма жилого помещения.

' Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР //Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1986.№ 10. С. 1; Жилищное законодатель­ство. Комментарий /Отв. ред. В.Ф.Яковлев. П.И.Седугин.М., 1991 .С. 150—160. ^ Ваше право. Жилье. СПб., 1998. С.316— 317.

^Налицо далеко не лучшая редакция последнего предложения ст. 1 цитируемого закона. Лучше звучала бы фраза о том, что освободившиеся жилые помещения не продаются нанимателям, проживающим в коммунальной квартире.

"СППравитеяьстваРСФСР. 1986.№2.Ст. 10;СППравительсгваРФ. 1992.№6. Ст.31-САППРФ.1993.№31. Ст. 2860.

Выселение из жилых помещений, занимаемых на условиях соци­ального найма, допускается лишь по основаниям, установленным законом, и, как правило, в судебном порядке. Допускается выселе­ние в административном порядке с санкции прокурора лишь лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в до­мах, грозящих обвалом. Действующий ЖК определяет две разно­видности выселения, которые характеризуются наличием либо от­сутствием обязанности наЙмодателя предоставить выселенным ли­цам другое благоустроенное жилое помещение.

В качестве основного вида выселения используется выселение с предоставлением другого жилого помещения, которое производит­ся, если:

— дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу; — дом (жилое помещение) грозит обвалом; — дом (жилое помещение) подлежит переоборудованию в нежи­лой;

— жилое помещение, расположенное в военном городке, занято военнослужащим или приравненным к нему лицом, уволенными с действительной военной службы, либо лицом, утратившим связь с Вооруженными Силами.

Выселение из занимаемого жилого помещения беа предоставле­ния другого жилого помещения производится в исключительных слу­чаях и облекается иногда в форму гражданско-правовой ответствен­ности за ненадлежащее исполнение жилищных обязанностей и иное виновное поведение нанимателя и членов его семьи. Так, без предо­ставления другого жилого помещения могут быть выселены:

— лица, лишенные родительских прав, если их совместное про­живание с детьми, в отношении которых они лишены этих прав, при­знано невозможным;

— лица, самоуправно занявшие жилое помещение; — лица, занявшие жилое помещение по ордеру, который признан недействительным вследствие неправомерных действий получивших его лиц'.

' Иные случаи выселения из жилого помещения, которые относятся к мерам граж­данско-правовой ответственности, рассматриваются в разд. 12.