9.1. Приватизация жилья

Общие положения. Приватизация гражданами жилых помеще­ний в домах государственного и муниципального жилищных фондов является важнейшим основанием возникновения права собственно­сти на жилье и одним из инструментов освобождения государства от

бремени содержания жилищного фонда. Предшественницей прива­тизации в историческом плане была продажа гражданам в личную собственность государственного и общественного жилья, дозволен­ная Постановлением Совета Министров СССР от 02.12.88 «О про­даже гражданам в личную собственность квартир в домах государ­ственного и общественного жилищного фонда»'. Выход данного Постановления дал гражданам возможность приобретать в собствен­ность не только индивидуальные жилые дома, но и квартиры в до­мах, принадлежащих местным Советам народных депутатов, ведом­ствам, общественным организациям. В Постановлении содержалась рекомендация, касающаяся содействия продаже всех квартир в доме либо блок-секций и созданию товариществ индивидуальных владель­цев квартир для целей эффективной эксплуатации домов на основе их коллективного управления.

В апреле 1989 г. Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС было утверждено Положение о продаже гражданам квар­тир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт^ Этим Положением, в частности, устанавливалось, что в личную собственность граждан могут быть проданы занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также незаселенные квартиры в домах, подлежащих рекон­струкции или капитальному ремонту, все квартиры в которых пред­назначены для продажи.

Схема возмездной передачи жилья гражданам как единственный вариант передачи государственного жилья в их собственность была предусмотрена затем в Указе Президента СССР от 19.05.90 «О но­вых подходах к решению жилищной проблемы в стране и мерах по их практической реализации»^.

Идея возмездной передачи жилья в собственность граждан меж­ду тем не получила реального воплощения, и в Законе РФ от 04.07.91 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР>/ была предложена смешанная формула перехода жилых помещений от государства к гражданам. Эта формула нашла выражение в юридически оформлен­ном понятии приватизации жилья, закрепленном в ст. 1 названного Закона в следующей трактовке: приватизация жилья — это бесплат-

' Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 11.10.91 №11 «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражда­нами и жилищностроительными кооперативами» // Судебная практика по жилищным спорам. Сб. постановлений, решений и определений федеральных судов. С. 28—-35.

' СП СССР. 1989. № 1. Ст. 4. ^ СП РСФСР. 1989.№ 13. Ст. 72. ^ ВСНД и ВС СССР. 1990, № 22, Ст. 409. * ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №28. Ст. 959.

ная передача или продажа в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и му­ниципальном жилищном фонде. В ст. 12 первой редакции названного Закона предусматривался порядок определения размера бесплатно пе­редаваемых в собственность граждан жилых помещений и минималь­ный их размер, который должен быть не менее 18 кв. м общей площа­ди на одного человека и дополнительно 9 кв. м на семью с учетом потребительских качеств жилья. Однако и данная мера не принесла ожидаемого результата. По данным, приводимым С.М. Корнеевым и П.В. Крашенинниковым, «за все время действия Закона было прива­тизировано немногим более трех процентов площади жилья от той площади, которая могла быть приватизирована»'.

Как и следовало ожидать, вскоре ситуация в сфере приватизации жилья изменилась, и данное явление приобрело массовый характер. Этому способствовал Закон РФ от 23.12.92 №4199-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищ­ного фонда в РСФСР"»^ исключивший элемент возмездности пере­дачи государственного и муниципального жилья в собственность граждан. Результаты не замедлили сказаться. Только в 1993 г. (пик процесса приватизации жилья в России) было приватизировано 5,8 млн квартир, или 15"/о от общего количества квартир, подлежащих приватизации^

Сегодня легальное понятие приватизации жилья, сформулиро­ванное в Законе РФ «О приватизации жилищного фонда в Российс­кой Федерации» (в ред. от 01.05.99), выглядит следующим образом: приватизация жилья — это бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помеще­ний в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших занимаемые жилые помещения, — по месту бронирования жилых помещений.

Из приведенного определения и смысла Закона многие специали­сты в сфере жилищного права выводят принципы осуществления при­ватизации жилья. Среди этих принципов чаще всего называются доб­ровольный характер приватизации, безвозмездность, одноразовость

ее осуществления'. Другие авторы расширяют перечень принципов, включая в него такие, например, положения, как право владельцев приватизированных жилых домов и квартир владеть, пользоваться и распоряжаться ими по своему усмотрению, продавать, завещать, сда­вать в аренду, совершать иные сделки, не противоречащие закону^ что, на наш взгляд, вряд ли уместно, поскольку речь идет о принци­пах осуществления (выделено нами. — О. Г.) приватизации. Вместе с тем следует подчеркнуть, что сам Закон «О приватизации жилищ­ного фонда в Российской Федерации», как это заявлено в его преам­буле, посвящен установлению основных принципов осуществления приватизации, что дает повод к весьма произвольному толкованию этих принципов.

Добровольность, безвозмездность и одноразовость — это сугу­бо частные параметры осуществления приватизации, выделенные, правда, в специальный раздел, состоящий из четырех статей, но не имеющие качеств базовых начал, положенных в основу процесса. Такие начала, по нашему мнению, следует выводить не из проце­дурных особенностей и отдельных имеющих достаточно короткий срок жизни норм названного Закона, а из политико-экономической ситуации, продиктовавшей законодателю ключевые идеи, отражаю­щие потребности общества, которые и определили сущность про­цесса приватизации. Идей таких было две. Первая базировалась на представлении о том, что частная форма собственности всегда эф­фективнее государственной. Этот политический постулат и следует рассматривать в качестве основного положения, лежащего у исто­ков процесса осуществления приватизации жилищного фонда.

Вторая идея носила экономико-прагматический характер и явля­лась производной от тезиса «частное действеннее общественного». Реализация этой идеи требовала избавления от неэффективного соб­ственника путем трансформации отношений собственности и карди­нального изменения структуры жилищного фонда по формам соб­ственности. Таким образом, вторым началом осуществления прива­тизации следует назвать принцип системного изменения структуры жилищного фонда по формам собственности.

' Корнеед С.М., Кришенинчиков П.В. Приватизацияжилищногофонда. Законода­тельство и практика. М., 1996. С. 6. ^ ВСНД и ВС РСФСР. 1993. №2. Ст. 67. ' Россия'98: Стат. справочник. М., 1998. С. 18—20.

' Корнеев С.М., Крашеничников /Т.Д. Приватизация жилищного фонда. Законода-тельство и практика. С. 29—34; Седугин П. И. Жилищное право. С. 204-,Жуйков В. Возникновение права собственности граждан на квартиры // Российская юстиция. 1993. № 15. С. 12—14.

^ Гришаев С.П. Ваше право собственности на жилой дом и квартиру. М., 1995. С. 1.

Участники приватизации жилищного фонда. Субъектами отно­шений, складывающихся по поводу приватизации жилья, выступают собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также организации, за которыми жилищный фонд закреплен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления, с одной сто­роны, и граждане, занимающие жилые помещения в домах государ­ственного и муниципального жилищного фонда, включая ведомствен­ный фонд по договору найма или аренды, — с другой.

Круг собственников жилищного фонда, обязанных по смыслу За­кона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федера­ции» передавать принадлежащее им жилье в собственность граждан, ограничен Российской Федерацией, субъектами Российской Федера­ции и муниципальными образованиями. Общественным объедине­ниям рекомендовано осуществлять передачу и продажу' находяще­гося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищ­ного фонда.

На уровне субъектов РФ, как правило, принимаются норматив­ные акты, конкретизирующие функции тех либо иных органов госу­дарственной власти или государственных организаций по передаче жилых помещений в собственность граждан. Так, в г. Санкт-Петер­бурге действует распоряжение мэра от 25.05.94 № 539-р, которым ут­верждено Положение о приватизации жилищного фонда в г. Санкт-Петербурге^. В соответствии с п. 10—13 названного Положения пере­дача жилых помещений в собственность граждан осуществляется:

— администрацией Санкт-Петербурга в лице Комитета по жилищ­ной политике и территориальных управлений административных рай­онов Санкт-Петербурга;

— предприятиями, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения;

— учреждениями, в оперативное управление которых передан жилищный фонд.

' Рекомендация общественным объединениям продавать принадлежащий им жилищный фонд в настоящее время утратила смысл. Что касается собственно приватизации, т.е. бесплатной передачи жилья, то это может быть лишь акт доброй воли общественного объединения, выступающего ныне в качестве час­тного собственника. Но данное действие не подпадает под признаки приватиза­ции, поэтому любой акт передачи жилья (возмездная или безвозмездная) обще­ственных объединений может не копировать схему приватизации государствен­ного и муниципального жилищного фонда. ^ Ваше право. Жилье-99. С. 48—54.

Передача жилья в собственность граждан оформляется догово­ром передачи, заключаемым территориальным управлением адми­нистративного района Санкт-Петербурга, предприятием, учреждени­ем с гражданином, приобретающим жилое помещение в собствен­ность. Предприятия и учреждения вправе передавать Администрации Санкт-Петербурга в лице Комитета по жилищной политике и террито­риальных управлений административных районов свои полномочия по оформлению и заключению договоров на передачу жилья в соб­ственность граждан.

Оформление документов на приватизацию жилищного фонда в Санкт-Петербурге осуществляется Центральным городским агентством по приватизации жилищного фонда и районными агентствами, кото­рые выполняют весь объем работ по оказанию услуг, связанных с офор­млением документов на передачу в собственность граждан занимае­мых ими жилых помещений. Граждане как участники приватизации могут быть дифференцированы в зависимости от оснований, по кото­рым они занимают жилье, дозволенное к передаче в их собственность. Это, во-первых, граждане, занимающие жилые помещения по догово­ру социального найма, и члены их семей. Во-вторых, это граждане, занимающие жилые помещения по договору аренды или договору найма, и постоянно проживающие с ними граждане.

Включение второй из названных категорий граждан в число субъектов, имеющих право на приватизацию жилья на общих осно­ваниях, обоснованно подвергается критике, иногда даже чрезмерной. Так, С.М. Корнеев и П.В. Крашенинников считают необходимым вы­вести нанимателей и постоянно проживающих с ними граждан, про­живающих в жилых помещениях по договору аренды (коммерческо­го найма), из сферы действия Закона РФ «О приватизации жилищно­го фонда в Российской Федерации». Предоставление этим лицам права бесплатной приватизации, по мнению авторов, не укладывается в иде­ологию приватизации как «возвращения долгов», а также «сдержива­ет органы местного самоуправления в их стремлении передать часть своего жилья в коммерческий наем в расчете на дополнительные ис­точники к обслуживанию и эксплуатации жилищного фонда»'.

Представляется, что действующий Закон о приватизации жилищ­ного фонда требует известной корректировки в отношении арендато-

' Корнеев С. М., Крашенинников П. В. Приватизация жилищного фонда. Законода­тельство и практика. С. 11.

ров жилья и лиц, занимающих жилые помещения по найму. Однако полное лишение этой категории пользователей государственным жи­льем права на приватизацию было бы слишком радикальным шагом. Идея приватизации жилья, как отмечалось выше, далека от так называ­емого возвращения долгов, ибо по сути своей есть механизм перено­са бремени содержания имущества от одного собственника к друго­му. Поэтому лишение нанимателей и арендаторов государственного (муниципального) жилья прав на приватизацию занимаемых ими жи­лых помещений ввиду отсутствия перед ними долга государства выг­лядит не очень убедительно. Граждане чаще всего вынуждены арен­довать (нанимать) жилье у государства, и в данном случае, предоста­вив право на приватизацию арендуемого жилья, государство тем самым эквивалентно восполнит свой долг по обеспечению гражда­нина доступным жильем. Другой вопрос касается размера бесплатно передаваемого в собственность нанимателя или арендатора жилого помещения. Этот размер, безусловно, должен быть нормирован.

Участниками приватизации жилищного фонда имеют право вы­ступать не только лица, имеющие статус нанимателя, но и совмес­тно проживающие с ними члены семей (постоянно проживающие с нанимателем граждане). Интересы данной группы лиц учтены в ст. 2 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в форме требуемого от них согласия на приватизацию, дача которого влечет после совершения необходимых действий пе­реход жилого помещения в общую собственность (совместную или долевую) либо в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних. О последних следует сказать особо. Еще в 1993 г. Пленум Верховного Суда РФ дал следующее разъяснение: поскольку несовершеннолетние лица, проживающие совместно с нанимателем и являющимися членами его семьи либо бывшими членами семьи, согласно ст. 53 ЖК имеют равные права, вытекающие из договора найма, они в случае бесплатной привати­зации занимаемого помещения наравне с совершеннолетними пользователями вправе стать участниками общей собственности на это помещение'.

' Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.93 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жи­лищного фонда в РоссийскойФедерации»» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. №11. С. 2.

Впоследствии в ст. 7 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» была включена норма, определяющая, что в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жи­лое помещение передается в общую с несовершеннолетними соб­ственность, или несовершеннолетние, проживающие отдельно от ука­занных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением.

Жилые помещения, в которых проживают исключительно не­совершеннолетние в возрасте от 14до 18 лет, передаются им в соб­ственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возра­сте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родите­лей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения орга­нов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов.

Несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после дости­жения ими совершеннолетия.

Объекты приватизации. Как следует из определения привати­зации жилья, объектами, передаваемыми в собственность граждан, являются жилые помещения в домах государственного и муниципаль­ного жилищного фонда, занимаемые ими по договору найма или арен­ды либо забронированные ими в установленном порядке. Напомним, что к жилым помещениям относятся: жилые дома, квартиры в мно­гоквартирных жилых домах, а также жилые комнаты в домах либо квартирах, которые отвечают установленным требованиям и пред­назначены для проживания граждан. Однако не всякое жилое поме­щение может выступать в качестве объекта приватизации. Законом установлены определенные изъятия из перечня жилых помещений, которые могут быть переданы в собственность граждан. Согласно ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» не подлежат приватизации жилые помещения, находя­щиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, коммунальных квар­тирах, в домах закрытых военных городков, а также служебные жи­лые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и дру­гих сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных. Кроме

того, не подлежат приватизации жилые помещения в специализиро­ванных домах (ч. 3 ст. 12 Закона РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики).

В ограниченных пределах допускается и приватизация служеб­ных жилых помещений, а также жилых помещений в специализиро­ванных домах. Решение об их приватизации вправе принимать соб­ственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на пра­ве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд. В числе специализированных домов согласно ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» дозволены к ограниченной прива­тизации дома жилищного фонда стационарных учреждений социаль­ной защиты населения в сельской местности.

Поскольку решение вопроса о приватизации служебных жилых помещений отнесено к полномочиям собственников жилищного фон­да или уполномоченных ими органов, последние могут вводить ог­раничения на передачу жилья, занимаемого на основании служеб­ных ордеров. Так, в соответствии с п. 9 Положения о приватизации жилищного фонда в Санкт-Петербурге, введенного в действие рас­поряжением мэра Санкт-Петербурга от 25.05.94 № 539—р (с изме­нениями от 18.01.99), приватизация служебных жилых помещений, в том числе отдельных квартир, а также коммунальных квартир, в которых имеются комнаты, заселенные по служебным ордерам, осу­ществляется в случае, если лица проработали на предприятии, в уч­реждении, организации, предоставивших им служебное жилое по­мещение, не менее 10 лет'. Аналогичное правило в отношении слу­жебных жилых помещений действует и в Москве^.

Жилые помещения в коммунальных квартирах, хотя и названы в числе объектов, запрещенных к приватизации в соответствии со ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Феде­рации», могут быть приватизированы, поскольку Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 03.11.98 № 25-П признал ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Феде­рации» в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений

' Ваше право. Жилье-99. С. 51.

^Жилищнаяреформавг.Москве.Сб.нормативныхдокументов.Вып. 1.4.1.М., 1994. С. 114.

в коммунальных квартирах государственного и муниципального жи­лищного фонда социального использования, не соответствующей Кон­ституции РФ, в частности, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 46 и ч. Зет. 55.

До вступления в силу указанного Постановления Конституцион­ного Суда РФ приватизация коммунальных квартир осуществлялась в соответствии с решениями собственников жилищного фонда или уполномоченных ими органов, а также субъектов права хозяйствен­ного ведения либо оперативного управления по аналогии с привати­зацией служебных жилых помещений. Вместе с тем для нанимате­лей жилых помещений в коммунальных квартирах имелась возмож­ность приобрести с согласия других нанимателей этой квартиры иные жилые помещения и передать их последним в собственность, а ос­вободившиеся в квартире жилые помещения занять без дополни­тельной платы и приватизировать на общих основаниях. В результа­те этой операции бывший наниматель комнаты в коммунальной квар­тире становится собственником всей квартиры, выкупив, по существу, ту ее часть, которая была в найме у других лиц.

На региональном уровне вводились и иные схемы приватизации коммунальных квартир. Например, в Санкт-Петербурге действова­ли и продолжают действовать правила, в соответствии с которыми объектом приватизации может быть коммунальная квартира в це­лом при согласии всех проживающих в квартире нанимателей и чле­нов их семей. При этом коммунальная квартира передается гражда­нам только в общую долевую собственность, а количество долей жилой площади в приватизированной квартире должно соответство­вать количеству граждан, проживающих в данной квартире и изъя­вивших желание участвовать в приватизации занимаемого ими жи­лого помещения'. В Москве, начиная с апреля 1993 г., допускалась как приватизация коммунальных квартир в целом, так и приватиза­ция каждым из нанимателей занимаемой ими комнаты (комнат). При этом согласия нанимателей других комнат не требовалось^

После вступления в силу Постановления Конституционного Суда РФ от 03.11.98 у граждан — нанимателей жилых помещений в ком-

' О жилье. Сб. нормативных актов / Сост. Е.Ю. Валявина. СПб., 1996. С. 159; Ваше право. Жилье-99. С. 50. Несложно заметить, что разработчики Положения о приватизации жилищного фонда в Санкт-Петербурге, оперируя термином «доля жи­лой площади», подменяют тем самым понятие «доля в праве долевой собственности» (ст. 245 ГК) на понятие «доля в имуществе», что вряд ли будет правильным. ^Российская газета. 1993.16апр.

мунальных квартирах появилась реальная и, что самое главное, санк­ционированная государством возможность стать собственниками за­нимаемого ими жилья. Между тем проблема правового режима жи­лых помещений, передаваемых в собственность граждан в случае приватизации коммунальных квартир, не нашла еще должного разре­шения.