Глава IX. Регулирование использования территорий пригородных зон городов

при осуществлении градостроительной деятельности

Статья 49. Территории пригородных зон городов

Настоящая статья устанавливает общие положения, касающиеся состава, целевого назначения и порядка установления границ территорий пригородных зон городов.

Вопросы установления режима пригородных зон урегулированы в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве. Так, ст. 49 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривает, что в целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных, экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования. Согласно ст. 54 данного Закона, запрещается размещать токсичные отходы, в том числе отходы атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.

Земельное законодательство признает эти земли в качестве земель рекреационного назначения. Такими землями, согласно ст. 92 ЗК РСФСР, считаются выделенные в установленном порядке участки земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения. К землям рекреационного назначения относятся земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению.

Выделение земель рекреационного назначения производится, согласно ст. 92 ЗК, по решению органов государственной власти субъектов РФ в порядке, устанавливаемом законодательством субъектов Федерации.

Статья 50. Регулирование использования территорий пригородных зон городов

1. Регулирование использования территорий пригородных зон городов и градостроительной деятельности на них основано на принципе учета интересов населения города и населения поселений, которые входят в пригородную зону, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности (см. комментарий к ст. 3).

Территории пригородных зон, как и территории поселений, подлежат зонированию. Зонирование пригородных зон отражается в территориальных комплексных схемах и генеральных планах городов. В процессе зонирования пригородных зон должны учитываться сведения, содержащиеся в материалах землеустройства и лесоустройства.

Землеустройство - одна из функций управления использованием и охраной земель. Порядок проведения работ по землеустройству урегулирован ст. 112-114 ЗК РСФСР. Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений органов местного самоуправления по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов. Основной целью осуществления этой функции управления является решение задач по организации рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, созданию условий поддержания устойчивых ландшафтов и охране земель.

Существуют два основных вида землеустройства: межхозяйственное и внутрихозяйственное. Внутрихозяйственное землеустройство по организации территории проводится только для сельскохозяйственных организаций. Обычно все землеустроительные действия, за исключением работ по внутрихозяйственной организации территории сельскохозяйственных организаций, относятся к понятию "межхозяйственное землеустройство".

В содержание землеустройства входят следующие землеустроительные действия:

разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;

установление на местности границ административно-территориальных образований, установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;

составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;

разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель и рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;

обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;

проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ.

Как правило, землеустройство проводится по решениям органов местного самоуправления, по инициативе Федеральной службы земельного кадастра России и ее органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Землеустройство осуществляется государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств государственного бюджета.

Согласно ст. 72 ЛК РФ, лесоустройство включает в себя систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве.

При лесоустройстве осуществляются:

определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов, национальных парков, государственных природных заповедников;

выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;

инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов;

выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;

выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения;

обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений о переводе лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;

определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования и т.д.

Термин "лесоустройство" в современном законодательстве охватывает как непосредственную организацию ведения лесного хозяйства, так и связанную с ним организацию земельной территории, т.е. земель лесного фонда.

При лесоустройстве лесного фонда составляются лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, разрабатываются основные положения организации и ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в порядке, устанавливаемом Минприроды России, и являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ.

Лесоустройство на территории лесного фонда проводится государственными лесоустроительными организациями. Лесоустройство выполняется по единой для всей страны системе. Особо следует подчеркнуть, что ведение лесного хозяйства и лесопользования без лесоустройства запрещается. Порядок лесоустроительных работ установлен приказом Рослесхоза от 15 декабря 1994 г. N 265 "Об утверждении Инструкции по проведению лесоустройства в лесном фонде России".

2. В зеленых зонах устанавливается особый режим охраны. Согласно ст. 67 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", вокруг городов и промышленных поселков выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Границы зеленых зон определяются для столиц республик в составе РФ, краевых и областных центров органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Содержание режима охраны в зеленых зонах состоит в том, что в них запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.

Ограничения по использованию лесов на территориях зеленых зон сформулированы в ЛК РФ. Статья 56 ЛК относит к лесам первой группы леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. В свою очередь, леса первой группы разделяются на категории защитности леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов.

Порядок разграничения лесов на группы и категории защитности регулируется постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. N 1169 "О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы". Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или категорий защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию производятся Рослесхозом (ныне - Минприроды России) по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Отнесение лесов к ленточным борам, защитным полосам лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, к иным категориям защитности, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы лесов в другую, осуществляется органами государственной власти субъектов РФ по представлению соответствующих территориальных органов управления лесным хозяйством.

Процедурные вопросы разграничения лесов на группы и категории защитности регулируются Положением о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, утвержденным приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 68.

В лесах зеленых зон действуют строгие ограничения на заготовку древесины. В лесах первой группы рубки должны быть направлены на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев.

Согласно ст. 114 ЛК, в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки.

3. Содержание режима охраны применительно к пригородным зонам, включая и зеленые зоны (в Кодексе используется термин "территории резерва"), предусмотрено в п. 4 и 5 комментируемой статьи.

В первую очередь ограничения касаются возможности строительства на этих территориях разного рода объектов недвижимости. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Земельное законодательство устанавливает ограничения на изъятие земельных участков, находящихся в составе территорий резерва. Так, согласно ст. 25 ЗК, изъятие земель пригородных и зеленых зон для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, указанных в ст. 24 ЗК. В соответствии со ст. 24 ЗК сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд изымаются лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Законодательством субъектов РФ могут предусматриваться другие случаи изъятия ценных сельскохозяйственных угодий.

Изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий, не допускается. Перечень участков таких земель устанавливается законодательством субъектов РФ. Особое значение в условиях рыночной экономики приобретает правовой механизм, обеспечивающий гарантии стабильности отношений собственности на землю и защиту прав частных земельных собственников. В то же время изъятие частной земельной собственности - один из важнейших правовых инструментов, использование которого дает возможность государству принудительно отчуждать частные земельные участки для использования их в публичных интересах.

Принцип защиты права частной собственности, сформулированный в ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, реализуется путем соблюдения условий, закрепленных в ч. 3 данной статьи: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" предусмотрено, что государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Земельный участок изымается у собственника для государственных и общественных нужд в установленном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду (п. 4).

Процедура изъятия земельных участков, в том числе находящихся в частной собственности, урегулирована в ст. 28 и 29 ЗК РСФСР и состоит из нескольких стадий.

Сначала предприятие, учреждение или организация, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в орган местного самоуправления, обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласовании места его размещения и обоснованием примерных размеров земельных участков, а также сроков пользования землей.

После этого орган местного самоуправления или по его поручению местный комитет по земельным ресурсам и землеустройству обеспечивает выбор земельного участка в натуре (на местности). При выборе участка обязательно участвуют сельские (поселковые) местные администрации, собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих государственных служб, предприятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земель.

На этом этапе должны учитываться экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории и ее недр. Результаты проведенной работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. К акту должны прилагаться картографические материалы, расчеты убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, материалы других согласований и экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.

Предварительное согласование места размещения объекта или его расширения проводится в следующие сроки: для объектов, имеющих межрегиональное значение, до шести месяцев; для объектов, не связанных с производством и переработкой продукции сельского хозяйства и требующих согласования с представительными органами государственной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, - до трех месяцев; для объектов местного значения - до одного месяца.

На следующем этапе материалы предварительного согласования места размещения объекта утверждаются решением соответствующего органа местного самоуправления, которое является основанием для проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта выдается предприятию, учреждению, организации, заинтересованным в этом согласовании, в семидневный срок с момента его принятия.

В случае несогласия с указанным решением собственник земли, землевладелец, землепользователь, арендатор может обжаловать его в десятидневный срок в суд, решение которого окончательно.

Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается. Иной порядок предварительного согласования места размещения объекта в республиках, входящих в состав РФ, может устанавливаться в соответствии с законодательством этих республик.

Места размещения объекта предварительно не согласуются в случаях предоставления земель для сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки, а также при предоставлении (передаче) земель гражданам.

После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация обращаются в орган местного самоуправления с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличении площади участка предприятие, учреждение, организация проводят дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.

По поручению органа местного самоуправления материалы по изъятию и предоставлению земельных участков готовят районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Орган местного самоуправления рассматривает эти материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления.

Копия решения (либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдается заинтересованным предприятию, учреждению, организации в семидневный срок с момента его принятия.

Решение об отказе в предоставлении земельного участка может быть обжаловано заказчиком в десятидневный срок в суд в исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано решение органа местного самоуправления об изъятии (выкупе) земельного участка. Истцом в этом случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор, не согласный с принятым решением об изъятии (выкупе) земельного участка. Обжалование решения органа местного самоуправления приостанавливает его исполнение.

4. В законодательстве урегулированы вопросы установления и определения правового режима пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области. 16 июня 1997 г. было принято постановление Правительства РФ N 727 "О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области". Этим постановлением было принято решение о создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области. Правительству Москвы и администрации Московской области было поручено разработать положение о пригородных зеленых зонах и проект планировки этих зон и обеспечить утверждение их в установленном порядке, а также усилить контроль за отводом земель под индивидуальное и другие виды строительства.

Во исполнение этого постановления Правительства РФ правительство Москвы и правительство Московской области 14 апреля 1998 г. приняли постановление N 307-25 "О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области". Постановлением был утвержден перечень работ по созданию и развитию пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области и было поручено разработать Положение о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области, проект планировки указанных зон и обеспечить их утверждение в установленном порядке. 18 мая 1999 г. было принято постановление правительства Москвы и правительства Московской области N 439-40 "О Положении о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области".

5. В законодательстве некоторых субъектов Федерации достаточно детально регулируются вопросы правового режима пригородных зон. Интересен опыт Свердловской области, где действует Закон от 29 декабря 1995 г. N 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" (с изм. и доп. от 19 ноября 1998 г.).

В Законе определены понятие, состав земель пригородной зоны и порядок установления ее границ. К землям пригородных зон относятся земли за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию.

В пригородных зонах осуществляется зонирование территории с выделением зон интенсивного развития пригородного сельскохозяйственного производства, резервных земель для развития города, размещения и строительства сооружений, необходимых для нормального его функционирования, последующего развития селитебных, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения, улучшения качества окружающей природной среды в соответствии с градостроительными и иными специальными требованиями (нормами, правилами, нормативами).

В границах земель пригородных зон выделяются зеленые зоны, к которым относятся земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции, которые являются местом отдыха населения (ст. 140).

Установление границ пригородной зоны, согласно ст. 141 Закона, осуществляется в следующем порядке. Проект границы пригородной зоны составляется на основе генерального плана развития города и проекта планировки пригородной зоны. Подготовку проекта планировки пригородной зоны организуют органы местного самоуправления. Проект планировки пригородной зоны подлежит государственной экспертизе.

Государственная экспертиза проекта планировки пригородной зоны проводится после его согласования со специально уполномоченными органами. Проект планировки пригородной зоны утверждается правительством Свердловской области при наличии положительного заключения государственной экспертизы. Границы пригородной зоны, порядок и режим использования земель, включенных в зону, устанавливаются решением правительства Свердловской области по представлению городского органа местного самоуправления и органов местного самоуправления территорий, на которых находятся эти зоны. Земельные участки включаются в границы пригородной зоны на основе градостроительной и землеустроительной документации.

Развитие территории пригородной зоны осуществляется на основе планирования и зонирования. Планирование развития территории пригородной зоны выполняется в соответствии с проектом планировки.

Установлены ограничения в использовании земель пригородной зоны. Согласно ст. 143 Закона, ограничения в использовании земель пригородной зоны устанавливаются в соответствии с целевым назначением земельных участков на основании федерального закона, областного закона либо постановления правительства Свердловской области.

Ограничивается предоставление земельных участков в частную собственность гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности в пределах резервных земель территориального развития. Ограничиваются дополнительное строительство и иное развитие земельных участков гражданами-собственниками в пределах резервных земель территориального развития. Оно производится только на основании решения органов местного самоуправления.

При предоставлении находящихся в пределах резервных земель территориального развития земельных участков в постоянное пользование юридическим лицам на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления или при передаче их в аренду вводятся ограничения на инвестиции, не связанные с целевым назначением этих территорий.

Пользование недрами и использование природных ресурсов на территории пригородной зоны ограничиваются или запрещаются правительством Свердловской области по представлению органа местного самоуправления, если такое использование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб природным объектам или окружающей природной среде, препятствовать развитию городов.

Резервные земли территориального развития являются территориями с минимально допустимым объемом инвестиций, предельные размеры которых утверждаются правительством Свердловской области. Инвестиции иностранных граждан и юридических лиц в пределах резервных земель территориального развития осуществляются в разрешительном порядке на основании решения правительства Свердловской области.

Статья 144 Закона предусматривает компенсации за ограничения в использовании земель пригородной зоны. Так, когда установленные государством ограничения на использование земельного участка, находящегося в частной собственности граждан или юридических лиц, настолько существенны, что использование участка в соответствии с ними более не может приносить собственнику доход, собственник вправе обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о своем желании продать ему данный участок по договорной цене либо с заявлением о предоставлении ему равноценного земельного участка и компенсации всех убытков и неполученных доходов. В случае отказа в выдаче разрешения на строительство или иное использование находящегося в пригородной зоне земельного участка его собственник имеет право на компенсацию убытков, возникших вследствие установления ограничений. Заявление о выплате компенсации может быть подано собственником в орган местного самоуправления в месячный срок с момента получения решения об отказе в выдаче разрешения на строительство или иное использование участка. Размер компенсации определяется соглашением сторон, а в случае недостижения соглашения - в судебном порядке.