Глава 8. Соединенные Штаты Америки

  1. Регулирующая роль государства США в сфере

 экономики и социальных отношений

   К концу  XIX  - началу XX в.  Америка превращается в

страну классического корпоративного капитализма,  в ко-

торой  без  всяких  ограничений  действовали гигантские

тресты, монополии, ограничивающие свободу рыночной кон-

куренции, диктующие такие условия существования частно-

му предпринимательству, которые приводили к удушению их

конкурентов,  к  разорению  среднего и мелкого бизнеса.

Первый антитрестовский Закон Шермана ("Акт с целью  за-

щиты  торговли  и коммерции от незаконных ограничений и

монополии") был принят здесь в 1890 г.,  но он не стал,

как утверждалось,  "хартией промышленной свободы", имел

весьма ограниченный эффект и  часто  применялся  не  по

прямому назначению,  так как произвольное судебное тол-

кование закона приравнивало профсоюзы к  монополиям,  а

забастовки  рабочих  -  к "сговорам с целью ограничения

торговли".                                            

   Углубление социального расслоения,  бедственного по-

ложения  рядовых американцев в условиях затяжных эконо-

мических депрессий этого времени вели к росту недоволь-

ства  против корпоративного капитала среди средних сло-

ев,  рабочих,  фермерства,  прогрессивной интеллигенции

(прогрессистов),  осуждающих  монополии  как угрозу для

благосостояния народных масс.  В стране возникает широ-

кое антитрестовское движение, сопровождаемое ростом ак-

тивности рабочих профсоюзов,  непрекращающейся  борьбой

беднейших слоев,  требующих государственной системы со-

циальной защиты и пр.                                  

   Требование "обновления" экономической  и  социальной

политики  все  настойчивее  начинает  звучать и в обеих

партиях: республиканской и демократической. Сначала эти

требования выдвигаются  как  оппозиционные  руководству

партий,  затем они все больше захватывают умы партийной

верхушки, правительственных кругов, что и находит выра-

жение в конечном счете в изменении политики президента-

республиканца Теодора Рузвельта (1901-1909 гг.), высту-

пившего  с  идеями  "нового национализма",  а с 1913 г.

президента-демократа Вудро  Вильсона  (1913-1921  гг.),

провозгласившего  неолиберальную теорию "новой демокра-

тии",  "новой свободы". Основой теории "нового национа-

лизма" Т.  Рузвельта стало требование расширения преро-

гатив президента с тем, чтобы национальное правительст-

во  стало осуществлять контроль над деятельностью трес-

тов с целью их регулирования,  обуздания "нечестной иг-

ры".                                                  

   Первый закон  ("Акт  об  ускорении разбирательства и

разрешения процессов по  справедливости"),  принятый  в

1903 г.  в осуществление этой программы, предусматривал

меры ускорения судопроизводства по антитрестовским  де-

лам как делам, имеющим "большое общественное значение",

и в силу этого - "приоритет над другими делами". За ним

последовал  Закон  о  создании  Министерства торговли и

труда,  в функции которого,  в частности,  входили сбор

информации  и рассмотрение "нечестной деятельности кор-

порации".  В 1906 г.  принимается закон, давший Междуш-

татной торговой комиссии, созданной еще в 1887 г., пра-

во устанавливать пределы повышения железнодорожных  та-

рифных ставок и пр.  Требования "честной игры" Т.  Руз-

вельт распространял и на отношения рабочих с предприни-

мателями, выступая за мирное арбитражное урегулирование

споров между ними,  но одновременно требуя  ограничений

профсоюзной активности.                               

   Программа "новой  демократии" Вудро Вильсона основы-

валась на трех принципах:  индивидуализм,  свобода лич-

ности и свобода конкуренции. Будучи кандидатом прогрес-

систов на президентских выборах, он объявил себя врагом

монополии,  требуя  не  уничтожения  трестов,  как сами

прогрессисты,  и не регулирования их по методам Т. Руз-

вельта,  а  снятия  всех  препон  для развития бизнеса,

прежде всего среднего и мелкого,  путем обуздания  "не-

честной конкуренции",  результатом которой, как он счи-

тал, и был монополизм.                                

   С этой целью на основе Закона о тарифах 1913 г. пра-

вительством была проведена ревизия тарифов. Были также

повышены налоги на доходы,  снижены  торговые  пошлины,

расширены возможности импорта,  установлен определенный

контроль над банками.  В его правление были начаты пер-

вые процессы по разделу корпораций - монополий на осно-

ве Закона Шермана.                                    

   Важным шагом на пути установления контроля над  бан-

ковской  деятельностью  стало создание в 1913 г.  феде-

ральной резервной системы (ФРС) во главе с Советом  уп-

равляющих,  в который входили Министр финансов, Контро-

лер денежного обращения и 15 членов, назначаемых прези-

дентом с согласия Сената.                             

   Состоящая из  12 национальных резервных банков соот-

ветствующих районов страны, аккумулирующих значительные

финансовые  резервы,  ФРС  была  призвана  осуществлять

контроль над выпуском банкнот,  имеющих значение денеж-

ных знаков, устанавливать проценты банковского кредита.

Ей вверялись функции налогового  агента  государства  и

пр. ФРС, выполняя функции государственного эмиссионного

банка, до настоящего времени играет решающую роль в ре-

гулировании финансово-денежной системы страны.        

   В целях сбора соответствующей информации и привлече-

ния к суду лиц и корпораций,  замеченных  в  применении

"нечестных  методов",  нарушающих антитрестовский Закон

Шермана, была создана также в 1914 г. на основе "Акта о

федеральной торговой комиссии" Федеральная торговая ко-

миссия.                                               

   В годы "новой демократии" произошел важный сдвиг и в

рабочей политике.  Был принят Закон о 8-часовом рабочем

дне для женщин и детей,  о материальной ответственности

предпринимателей за несчастные случаи на производстве.

   Государство все  решительнее  начинает  вторгаться в

сферу социальных конфликтов.  Согласно Закону  Клейтона

1914 г. ("Акта, дополняющего существующие законы против

незаконных ограничений и монополий  и  для  других  це-

лей"),  уточнявшему формулировки Закона Шермана, запре-

щалось,  в частности, практиковавшееся ранее применение

последнего к профсоюзам.                              

   Реформы "прогрессистской эры" представляли собой еще

первые крайне непоследовательные шаги по  пути  приспо-

собления  американского  государства и общества к новой

обстановке, возникшей в связи с превращением США в эко-

номически мощную страну корпоративного капитала.      

С этого времени регулирование  экономики  и  социальных

отношений  начинает  занимать  все более важное место в

деятельности государства, в законодательстве.         

   Еще больше отходит государство от политики "невмеша-

тельства",  от  старой  роли  "ночного  сторожа"  после

вступления США в 1917 г.  в первую мировую войну. Меня-

ется,  однако,  главное  направление  его регулирующего

вмешательства в экономическую и  социальную  сферы.  Не

борьба с монополизмом корпораций, все больше богатеющих

в условиях подготовки к войне,  и затем и самой войной,

а военная мобилизация экономики, планомерное материаль-

ное обеспечение военных нужд выступает на первый план с

этого времени.                                         

   Решительное расширение государственного контроля над

производством, пресечение анархических тенденций в эко-

номике,   вызванных  крайним  обострением  конкурентной

борьбы монополистического капитала за получение военных

прибылей,  потребовали создания единого центра по руко-

водству военными предприятиями, транспортом, средствами

связи,  снабжения  населения  и армии продовольствием и

пр. Результатом этого стали усиление власти президента,

введение чрезвычайного законодательства,  создание ряда

административных  военно-регулирующих   государственных

органов,  а вместе с тем принудительное картелиро-. ва-

ние в ряде отраслей промышленности.                   

   Так, принятый в 1917 г.  Закон о контроле над произ-

водством,  сырьем и топливом давал президенту США широ-

кие права для снабжения армии и флота всем необходимым,

а также для предотвращения спекуляции.  Законом предус-

матривались возможность реквизиции промышленных  предп-

риятий  и  их продукции за соответствующую компенсацию,

право президента создавать специальные регулирующие ор-

ганы,  не обращаясь к конгрессу, непосредственно вмеши-

ваться в производство и сбыт продукции,  в трудовые от-

ношения в промышленности.                             

   С целью экономии продовольствия, обеспечения им воо-

руженных сил и населения была создана Продовольственная

администрация.  Топливная  администрация  была призвана

упорядочить  работу  топливной  системы,  ликвидировать

усилившиеся перебои с топливом и пр.  Вслед за этим под

контроль государства перешла вся транспортная  система.

Жесткому  регулированию  подверглась  внешняя торговля.

 Военно-торговое управление взяло под свой контроль более

тысячи наименований товаров, запрещенных к вывозу.    

   Координация дела   снабжения  США  и  их  союзников,

"изыскания и распределения материальных ресурсов, рабо-

чей силы" передавалась в ведение единого Военно-промыш-

ленного управления (ВПУ).  ВПУ добилось упорядочения  и

централизации военного снабжения, провело большую рабо-

ту по стандартизации и унификации промышленных изделий,

важнейших  условий  их конкурентоспособности на мировом

рынке, в частности на рынке военной продукции. (Военные

американские стандарты были широко приняты впоследствии

и в других капиталистических странах.)  Прямым  отходом

от антитрестовского законодательства стало принудитель-

ное  картелирование  промышленности  в  ряде  отраслей.

Проблема  финансирования войны решалась за счет налого-

вой реформы,  увеличившей подоходный и косвенные налоги

с  одновременным высоким отчислением от прибылей,  осо-

бенно в военной промышленности.  Вводился и  ретроспек-

тивный налог на все прибыли с 1916 г.                 

   Война, требующая  особых  условий  политической ста-

бильности,  способствовала и дальнейшему усилению регу-

лирующей роли государства в сфере социальных отношений,

активизации его  идеологических  функций,  в  частности

проповеди идеалов "классового партнерства".           

   С этой  целью  были созданы Военно-трудовое управле-

ние, призванное разрешать конфликты на предприятиях во-

енной промышленности;  Управление военно-трудовой поли-

тики,  занимавшееся выработкой общих  принципов  нацио-

нальной  политики  по  вопросам  условий труда рабочих,

разрешения трудовых споров и других.                   

   В государственные регулирующие органы включались ли-

деры профсоюзов,  призванные от имени рабочих заключать

соглашения с министерствами о ставках оплаты  труда,  о

разрешении трудовых споров и пр.  Непосредственно вклю-

чился в разрешение трудовых споров и президентский  ап-

парат.  В 1917 г.  была,  например, создана специальная

президентская посредническая комиссия во  главе  с  ми-

нистром  труда,  призванная  разрешать  наиболее острые

трудовые конфликты.                                    

   С целью ослабления накала стачечной борьбы был  при-

нят и ряд других законов, предусматривающих право ра- 

бочих на коллективный  договор,  на  8-часовой  рабочий

день  (в  некоторых  штатах) и пр.  Эти декларированные

права не обеспечивались соответствующими  гарантиями  и

не соблюдались должным образом предпринимателями. Более

того, они даже формально распространялись только на ор-

ганизованных  в  профсоюзы рабочих,  т.  е.  на восьмую

часть трудящихся,  занятых в это время в промышленности

и на транспорте.                                      

   Создание государственного  военно-хозяйственного ре-

гулирующего  аппарата,  персонал  которого  состоял  из

представителей крупных корпораций почти всех промышлен-

ных центров страны,  способствовало  зарождению  в  США

первых  военно-промышленных  альянсов,  блоков  военной

верхушки с фабрикантами оружия, зачатков будущего воен-

но-промышленного комплекса.                           

   Мощным импульсом,  усилившим вмешательство государс-

тва в экономику уже в условиях  мирного  времени,  стал

мировой экономический кризис 30-х гг. Он поставил перед

американским капиталистическим обществом задачу  поиска

путей дальнейшего эволюционного развития капитализма, в

ходе которого происходило осознание необходимости  эко-

номического и социального равновесия за счет всесторон-

него регулирования общественных процессов на базе  ста-

бильного роста производства и социальных компромиссов.

   "Новый курс"  Франклина Рузвельта.  Мировой экономи-

ческий кризис 1929-1933 гг. с особой силой поразил США,

резко сократил объем производства,  привел к расстройс-

тву финансы,  вызвал повсеместное разорение и банкротс-

тво промышленных,  торговых и финансовых фирм, массовую

безработицу. Общий объем продукции американской промыш-

ленности составил в 1932 г. лишь около 54% по сравнению

с докризисным 1929 г.  За годы кризиса  прекратила  су-

ществование пятая часть всех банков США,  каждый третий

рабочий был лишен работы,  принудительно распроданы  за

неуплату  долгов  и  налогов сотни тысяч фермерских хо-

зяйств. При отсутствии государственной системы социаль-

ной  защиты  жертв обрушившихся на страну экономических

бедствий кризис до предела обострил социально-классовые

противоречия, привел к невиданным ранее в США выступле-

ниям рабочих. Америка оказалась в предреволюционной си-

туации, требующей коренной ломки всего  старого  уклада

жизни.                                                

   Первые попытки остановить волну банкротств путем го-

сударственного кредитования были предприняты  в  США  в

1932 г. правительством Гувера. С этой целью была созда-

на Национальная кредитная корпорация, преобразованная в

начале  1932 г.  в Реконструктивную финансовую корпора-

цию. Другая правительственная организация - Федеральное

фермерское  бюро  -  была призвана поддерживать уровень

цен на сельскохозяйственную продукцию.  Эти мероприятия

потерпели полную неудачу.                             

   Правительство Гувера  не смогло остановить сползания

страны к надвигающемуся финансово-экономическому краху.

ФРС  не  справлялась со своими задачами помощи банкам в

условиях биржевых лихорадок,  так как возглавляющий  ее

Совет  управляющих не был в это время наделен необходи-

мыми властными полномочиями. Он не мог ни устанавливать

обязательных резервов депозитных банков, ни контролиро-

вать с полной ответственностью проведение  операций  на

открытом рынке ценных бумаг и пр.                     

   Весной 1933  г.,  когда кризис достиг своего апогея,

на пост  президента  вступил  кандидат  демократической

партии Ф.  Рузвельт,  дальновидный политик,  понимавший

необходимость радикальных мер для создания в стране эф-

фективно действующего антикризисного механизма,  прове-

дения социальных реформ, способных приостановить разви-

тие  массового движения протеста в Америке по революци-

онному пути.                                          

   Разработанная правительством Рузвельта программа ан-

тикризисных мер получила в истории США название "нового

курса",  основные реформы которого были проведены в пе-

риод  первых "ста дней" его президентства,  когда Конг-

ресс принял большое  число  законов,  охватывающих  все

сферы   социально-экономической  и  политической  жизни

страны.                                               

   Эта программа не носила спонтанного  характера  (как

утверждало ранее большинство историков),  еще в 1928 г.

Ф.  Рузвельт, став губернатором от демократической пар-

тии  в штате Нью-Йорк,  сформулировал доктрину "ответс-

твенности государства за  судьбы  своих  граждан".  Эта

доктрина  наша воплощение в радикальной по тем временам

программе реформ, предложенных им легислатуре штата,  

включающей в себя помощь фермерам и фермерским коопера-

тивам,  контроль за рынком сельскохозяйственных продук-

тов,  решительное  улучшение рабочего законодательства,

поддержку школ,  здравоохранения и пр.  Там же Ф.  Руз-

вельт получил и первый опыт социального реформаторства,

когда законодательным собранием штата был принят  бесп-

рецедентный по тем временам Закон о чрезвычайной помощи

безработным и была создана в целях проведения этого за-

кона в жизнь Временная администрация помощи.  Опыт соз-

дания соответствующих государственных органов, гаранти-

рующих проведение чрезвычайных законов в жизнь, неукос-

нительно использовался Рузвельтом и в дальнейшем.      

   Одной из важнейших  задач  первого  периода  "нового

курса" в 1933 г. была задача сохранения и по возможнос-

ти укрепления финансово-экономической системы  корпора-

тивного  капитала  США,  в  сотрудничестве с которым Ф.

Рузвельт видел единственный путь укрепления основ капи-

талистического  строя.  В целях сохранения политической

стабильности требовалось  и  принятие  незамедлительных

мер социальной защиты населения.                      

   Экономическая политика  "нового курса" этого времени

была направлена на восстановление полностью  расстроен-

ной банковско-финансовой системы. С этой целью на осно-

вании принятого  Конгрессом  Чрезвычайного  банковского

закона, предоставившего президенту широкие полномочия в

финансовой сфере,  был наложен временный арест на счета

всех банков страны с целью их полной ревизии. После со-

ответствующей проверки их кредитоспособности Министерс-

тво  финансов подтвердило разрешение деятельности глав-

ным образом крупных банков (4507  национальных  и  4517

штатных),  что  само  по  себе  привело к притоку в них

вкладов,  пополненных новыми кредитами Реконструктивной

финансовой корпорации. Огромное число мелких банков вы-

нуждено было прекратить свое существование.           

   Вслед за этим был издан приказ президента  об  уста-

новлении  полного  контроля за золотом,  находившимся в

обращении.  Экспорт золота был  запрещен,  обязательной

сдаче резервным банкам,  входящим в ФРС,  подлежала вся

золотая валюта граждан, превышающая 100 долл.         

Ни один банк, кроме банков ФРС, не имел право иметь зо-

лотого запаса, что гарантировалось применением мер уго-

ловной  ответственности.  Одновременно был разрешен вы-

пуск новых денег,  без золотого обеспечения.  Это реше-

ние, означающее отход США от золотого стандарта, приве-

ло к резкому инфляционному скачку,  погасить который  и

была  призвана  обновленная ФРС,  функции которой в это

время были значительно расширены. Она получила, в част-

ности  право  изменять  размеры вносимых в нее денежных

резервов,  регулировать процентные ставки по банковским

вкладам  и пр.  С этой же целью на основе Закона о бан-

ковской деятельности 1933 г. были созданы в 1934 г. Фе-

деральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ),  а за-

тем Федеральная корпорация страхования ссуд и  сбереже-

ний  (ФКСС),  призванные восстановить доверие к банкам,

защитить банковские вклады населения.                 

   Закон 1933 г.  предусмотрел страхование вкладов  для

всех  банков  -  для федеральных банков это страхование

стало обязательным,  для банков штатов -  добровольным.

Закон  устанавливал,  что  депозиты размером до 10 тыс.

долл.  должны страховаться на 100%,  50 тыс. долл. - на

75%  и т. д. К началу 1934 г. около 80% всех банков США

застраховали свои депозиты.                           

   В целях пресечения спекуляций вкладами, необоснован-

ных предоставлений кредитов компаниям,  владельцами ак-

ций которых выступали сами банки,  были разделены депо-

зитные и инвестиционные функции банков.               

   Правительство стремилось упорядочить и спекулятивную

деятельность фондовых бирж,  скандально процветавшую  в

предкризисный период. В развитие Закона 1933 г., в 1934

г. был принят Закон об обращении ценных бумаг, на осно-

вании  которого  была  создана  Федеральная комиссия по

ценным бумагам и биржам (ФКЦББ).  Закон 1934 г. предус-

матривал предоставление всем участникам торгового рынка

равных условий,  гарантирующих свободный доступ к  важ-

нейшей  информации о деятельности компаний.  ФКЦББ была

наделена правом регистрации всех ценных бумаг, выпуска-

емых  в обращение.  Она также строго следила за предос-

тавлением инвесторам всех интересующих  их  сведений  о

деятельности компаний и пр.                           

   Так как  решения  Совета управляющих ФРС были обяза-

тельными для всех банков, входящих в эту систему (то  

есть большинства банков страны), то ФРС приобрела в это

время реальные возможности определять  всю  банковскую,

кредитно-финансовую деятельность страны'.             

   В середине 1933 г. был принят Закон о восстановлении

промышленности (National Industrial Recovery Act -  НИ-

РА)  -  самый  значительный  в законодательстве "нового

курса". Как указывалось в самом законе, он был принят с

целью обеспечения "всеобщего благосостояния", путем ус-

тановления координации с целью решения проблем массовой

нищеты,  достижения сотрудничества между рабочими и ра-

ботодателями при содействии правительства, устранения и

решения  трудовых  конфликтов,  проблем  разрушительной

конкуренции,  ведущих к снижению прибылей и  сокращению

инвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения цен

в условиях  "разрушительной  конкуренции"  должны  были

пресечь  "кодексы  честной  конкуренции",  составляемые

предпринимательскими ассоциациями, при участии профсою-

зов, которые фиксировали строго определенные нормы про-

изводства и сбыта продукции,  устанавливали уровень то-

варных цен,  условия коммерческого кредита и пр.  После

утверждения президентом "кодексы" получали силу закона.

   Как и начальная  финансовая  политика,  промышленная

политика 1933 г.  предоставила явные преимущества круп-

ному корпоративному бизнесу. Прямым свидетельством этой

политики было приостановление на 2 года (на время дейс-

твия НИРА) антитрестовского законодательства к "кодифи-

цированным" предприятиям, более того, их принудительное

картелирование.                                       

   НИРА должен был не только решить проблему стабилиза-

ции  промышленности  с  помощью специально создаваемого

государственного органа  -  Национальной  администрации

восстановления промышленности,  но и снять остроту тру-

довых конфликтов с помощью мер социального маневрирова-

ния,  удовлетворения некоторых требований рабочих, выд-

вигаемых ими в ходе массовой стачечной борьбы. В ст. 7а

НИРА  в общей форме были провозглашены права рабочих на

создание профсоюзов,  коллективный договор, обязанности

предпринимателей "соблюдать макси-                    

   ' ФРС  в  роли централизованного федерального банка,

контролирующего значительную часть банков страны, наря-

ду с ФКСВ и ФКСС и ныне составляет основу регулирования

денежно-кредитной, банковской системы США.            

мальную продолжительность рабочего времени, минимальный

уровень оплаты и другие условия труда".  Эти положения,

однако, не сопровождались твердыми гарантиями их соблю-

дения со стороны предпринимателей.                    

   Правительством был предложен типовой образец  кодек-

са,  который  мог быть применен в любой отрасли промыш-

ленности. В нем в качестве минимального уровня заработ-

ной платы фиксировалась для промышленных рабочих оплата

от 30 до 40 центов за рабочий час,  а продолжительность

рабочего  времени ограничивалась 35 часами в неделю.  С

принятием кодексов была  усилена  роль  профсоюзов  как

единственно законных представителей рабочих, что в зна-

чительной мере лишало права голоса неорганизованных ра-

бочих.                                                

   Примечательно также,  что  правительство  отказалось

включить в кодексы положения,  которые могли идти враз-

рез  с принципом равенства прав белых и цветных рабочих

в вопросах занятости.  Но  эти  дискриминационные  меры

исключались в кодексах крупных предприятий, транспорта,

горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабочих

на  "некодифицированных"  мелких  предприятиях осталась

нетронутой.                                           

   В кодексах должны были фиксироваться также в качест-

ве первых мер помощи безработным и положения об органи-

зации общественных работ.  С этой целью создавалась Ас-

социация общественных работ (АОР), на организацию кото-

рой было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, проблемами

безработицы  должна  была  заниматься  Администрация по

оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через прямые выпла-

ты дотаций штатам.  Все эти меры, однако, не решили тя-

желейших проблем безработицы.                         

   Аграрная политика "нового  курса"  нашла  воплощение

прежде всего в Законе о регулировании сельского хозяйс-

тва (Agricultural Adjustment Act - ААА), предусматрива-

ющем  создание специального административного органа по

регулированию сельского хозяйства,  который был призван

сбалансировать спрос и предложение на продукты сельско-

го хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вводил-

ся одинаковый процент сокращения посевных площадей всех

фермеров - и крупных и мелких,  с выплатой  компенсации

за необработанные земли,  что больно ударило по мелкому

фермерству. В то же время группа крупного ком-        

мерческого фермерства,  получив большую часть премиаль-

ных платежей,  смогли благодаря этому интенсифицировать

свое  хозяйство и получить немалую прибыль.  Сокращение

посевных площадей для поднятия цен в голодающей Америке

сопровождалось уничтожением уже готовой продукции, мил-

лионов голов скота и пр.                               

   Вместе с ААА был  принят  Закон  о  рефинансировании

фермерских  долгов,  сокративший  проценты по ипотечной

задолженности фермеров и продливший сроки погашения  их

долгов.  Через федеральные земельные банки фермерам был

предоставлен заем более чем в 2  млрд.  долл.,  который

пошел главным образом на погашение их долгов, в чем не-

посредственно были заинтересованы и банки.            

   Вместе с политикой сокращения посевных площадей  еще

в  1936  г.  стала  проводиться политика восстановления

плодородия почв.  В 1936 г. эта политика была законода-

тельно оформлена принятием Закона о сохранении плодоро-

дия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусмат-

ривал выплату премиальных платежей собственникам земли,

соглашавшимся изымать земли из-под посевов тех культур,

которые ее истощали,  что должно было, с одной стороны,

повысить цены на продукцию сельского хозяйства,  с дру-

гой - поднять плодородие почв.                        

   Завершающим правовым актом аграрной политики "нового

курса" стал Закон 1938 г.,  который усиливал  государс-

твенный  контроль  за  поступлением  на  рынок основных

сельскохозяйственных продуктов,  поддержание цен на ко-

торые  отныне  должно  было достигаться не уничтожением

"излишков", а их хранением с соответствующими государс-

твенными выплатами фермерам в счет еще не проданного  

   урожая.                                            

   Вокруг экономической политики "нового курса" развер-

нулась ожесточенная борьба уже в  1934  г.  Против  нее

выступали  и правые силы,  которые считали "новый курс"

чрезмерно радикальным,  и левые,  считавшие его (в силу

продолжающегося   бедственного  положения  значительных

слоев населения,  безрезультатных попыток правительства

решить  проблему  безработицы и пр.) недостаточно реши-

тельным.                                              

   Не помогли кардинальному решению проблемы безработи-

цы ни принятие еще в 1933 г.  Закона о сокращении до 30

часов рабочей недели на крупных предприятиях (что     

привело к освобождению 6 млн.  рабочих мест), ни созда-

ние  Администрации  по  реализации  общественных  работ

(АРОР),  призванной  проводить в жизнь программу строи-

тельства объектов инфраструктуры,  в  том  числе  воен-

но-стратегического характера, ни израсходованные в про-

цессе осуществления этих программ 13 млрд. долл.      

   Правая оппозиция "новому курсу" особенно сильна была

среди представителей корпоративного капитала,  тяготив-

шихся государственным вмешательством в социальные отно-

шения, особенно в части, касающейся условий труда рабо-

чих и пр.  Крайним проявлением этих оппозиционных наст-

роений  стало требование отказа от всяких реформ.  Под-

держивал оппозицию и Верховный суд США,  который с кон-

сервативно-индивидуалистических позиций невмешательства

государства в сферу частного  предпринимательства  объ-

явил в мае 1935 г.  о неконституционности НИРА, а затем

в 1936 г. - ААА вместе с еще 9 законами.              

   Эти решения Верховного суда касались не только конс-

титуционности конкретных законов,  они поставили на по-

вестку дня более широкую, исторически важную проблему -

о  пределах  вмешательства  государства  в  экономику с

целью ее урегулирования,  в том числе и не в  последнюю

очередь  за счет проведения социальных программ.  Перед

страной и ее президентом,  таким образом, встал со всей

остротой судьбоносный вопрос:  куда идти - дальше, впе-

ред по пути углубления реформ,  или повернуть назад. Ф.

Рузвельт пошел вперед.  В 1936 г. ему предстояли выборы

на второй президентский срок.                          

   Во второй половине 30-х гг. меняется главное направ-

ление деятельности правительства Ф.  Рузвельта, опреде-

ляемое необходимостью проведения кардинальных  социаль-

ных реформ. Так, провозглашенные ранее НИРА профсоюзные

права не удовлетворяли требований рабочих. В результате

непосредственной  социальной  политики Ф.  Рузвельта не

было гарантировано законом право  на  стачку,  не  было

закреплено традиционное требование американских рабочих

"закрытого цеха",  запрещающего предпринимателям  путем

"индивидуальных  соглашений" принимать на работу нечле-

нов профсоюза,  что открывало путь к  штрейкбрехерству,

возможному  срыву забастовки.  Права профсоюзов наруша-

лись и в силу необязательности их участия в определении

условий труда рабочих путем заключения кол-           

лективных договоров и широкой возможности создания про-

тивостоящих  профсоюзам "компанейских союзов",  которые

финансировались предпринимателями и использовались  ими

для подрыва организованной борьбы рабочих.            

   Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера),  приня-

тый в 1935 г., не только впервые в истории США провозг-

ласил официальное признание прав профсоюзов,  но и пре-

дусмотрел законодательные гарантии этих прав.  В ст.  7

Закона  перечислялись права рабочих,  нарушение которых

входило в понятие "нечестная трудовая практика"  предп-

ринимателей, которым запрещалось вмешиваться в создание

рабочих организаций,  в том числе и путем их финансиро-

вания (запрещение "компанейских союзов"), дискриминиро-

вать членов профсоюза при приеме их на работу (санкцио-

нировалась практика "закрытого цеха"),  отказываться от

заключения коллективных  договоров  с  должным  образом

избранными представителями рабочих. Закон закреплял при

этом так называемое "правило большинства", согласно ко-

торому  от  имени  рабочих  в  договорных  отношениях с

предпринимателем могла вступать  лишь  та  организация,

которая  признавалась большинством рабочих,  т.  е.  их

профсоюз.                                             

   Закон закреплял и право рабочих  на  забастовку.  Но

всем  своим содержанием он был направлен на сужение ос-

нований для массовых конфликтов.  С этой целью был соз-

дан  новый  орган - Национальное управление по трудовым

отношениям (НУТО),  на который была  возложена  обязан-

ность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную трудо-

вую практику" предпринимателя.  Решения этого  квазису-

дебного органа могли быть отменены только в судебном  

   порядке.                                           

   Другим направлением  деятельности правительства "но-

вого курса" стало создание (впервые в истории  Америки)

разветвленной государственной системы социальной защиты

населения. В 1935 г. был принят первый Закон о социаль-

ном страховании и другие законы помощи бедным.        

   Закон о  социальном страховании предусматривал соци-

альную помощь престарелым,  безработным и некоторым ка-

тегориям нетрудоспособного населения. Он не распростра-

нялся,  однако, на сельскохозяйственных рабочих, домаш-

нюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, та-

ким образом,  интересы только половины всех  работающих

по  найму  лиц.  Кроме него,  уровень страховых выплат,

фонд                                                  

которых создавался  за счет налогов на предпринимателей

и самих рабочих,  был крайне низок.  Пенсии по старости

назначались с 65 лет, пособия по безработице выплачива-

лись около 10 недель в году.                          

   В 1935 году было начато проведение широкой программы

помощи фермерам.  Создана Администрация по переселению,

которая в начале 1937 г. была преобразована в Админист-

рацию по охране фермерских хозяйств,  в обязанности ко-

торой входило строительство лагерей для  сельскохозяйс-

твенных рабочих и мигрантов,  оказание помощи беднейшим

фермерам путем их переселения на более плодородные зем-

ли,  создание  сбытовых  кооперативов мелких фермеров и

пр.                                                   

   Свидетельства переориентации политики Ф.  Рузвельта,

его  отхода  от  сотрудничества с крупным корпоративным

капиталом можно найти и в принятии ряда законов,  огра-

ничивающих засилие монополий. Так, например, Закон 1935

г.  о  регулировании  держательских  компаний  в  сфере

предприятий  общественного пользования ставил под жест-

кий государственный контроль все  держательские  фирмы,

обеспечивающие потребности страны в газе и электроэнер-

гии. Был принят также новый налоговый закон, значитель-

но  увеличивший  налоги со сверхприбыльных корпораций и

лиц с наиболее высоким уровнем доходов.               

   Антирузвельтовская кампания протеста, носившая в это

время  особенно яростный характер (Рузвельта обвиняли в

том,  что он посягает на "священные устои частной собс-

твенности",  развязывает  в  стране гражданскую войну и

пр.),  провалились. Он был избран президентом на второй

срок  прежде  всего благодаря провозглашенному им курсу

на "повышение личного благосостояния и расширение  воз-

можностей для масс народа".                           

   Успешное дальнейшее  проведение  в жизнь этого курса

Ф.  Рузвельт видел и в осуществлении его плана судебной

и административной реформы, предусматривающего, в част-

ности,  увеличение возможного числа  членов  Верховного

суда  до 15 человек (если судьи,  достигшие 70 лет,  не

уходили в отставку), создание новых министерств, специ-

ального  Исполнительного  управления президента (ИУП) и

двух новых министерств: Министерства общественных работ

и  Министерства  социальных услуг,  которые должны были

упорядочить деятельность множества  возникающих  в  это

время регулирующих ведомств и агентств.               

Судебная реформа провалилась из-за опасения  конгресса,

что она нарушит систему "сдержек и противовесов",  пре-

доставив президенту слишком большие полномочия, а также

благодаря изменению позиций обновленного в своем соста-

ве Верховного суда,  который признал  конституционность

Закона  Вагнера и Закона о социальном страховании,  а к

концу 30-х гг.  по существу перестал  возражать  против

любых мер экономического регулирования.               

   Административная реформа  была  воплощена  в жизнь в

1939 г.,  когда было создано  ИУП,  в  состав  которого

включались Аппарат Белого дома, Бюджетное бюро и Управ-

ление планирования национальных ресурсов.  Отказав пре-

зиденту  в  создании  двух новых министерств,  конгресс

предоставил ему неограниченное право осуществлять реор-

ганизацию федеральных агентств, результатом чего и было

создание двух новых  структурных  подразделений  прези-

дентской  властиФедерального агентства общественных ра-

бот и Агентства ценных бумаг, которые на постоянной ос-

нове должны были, наряду с другими ведомствами, руково-

дить осуществлением принятых программ.  Тем самым  было

окончательно признано право президента на регулирование

экономических и социальных отношений и  на  создание  с

этой целью постоянно действующего административного ме-

ханизма.                                              

   Совершенствование методов государственного регулиро-

вания  экономики  и  социальных отношений (в частности,

проведение активной политики в области бюджета и креди-

та,  направленной  на  обеспечение  устойчивого  уровня

спроса, производства и занятости) становится со времени

проведения  "нового  курса" главной задачей всех ветвей

власти американского государства.                     

   Решая эту задачу,  американский конгресс в  1946  г.

принял  Закон  о занятости,  который впервые официально

возложил на  президента  ответственность  за  состояние

американской  экономики.  На основании этого закона был

создан Совет экономических консультантов,  который дол-

жен был представлять главе государства ежегодный доклад

с тщательным анализом экономической конъюнктуры. Доклад

становился  основой  экономического послания президента

конгрессу в начале каждой его сессии и последующей  вы-

работки конгрессом рекомендаций как государственным ор-

ганам,  так и частным лицам, "с целью достижения макси-

мального или высокого уровня занятости".              

Впоследствии были приняты и другие законы, дополняющие,

корректирующие   законодательство  "нового  курса",  но

главные направления экономической и социальной политики

американского государства оставались неизменными. Одним

из таких корректирующих законов в сфере социальных  от-

ношений стал,  в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г.,

внесший существенные поправки в Закон Вагнера.        

   Закон Тафта-Хартли 1947 г. Закон Вагнера (принятый в

1935 г.  в кризисной ситуации, преследовавший не в пос-

леднюю очередь политические  цели  Ф.  Рузвельта  перед

очередными  выборами) создал определенный дисбаланс по-

литических сил,  ограничивая свободу действий, "нечест-

ную трудовую практику" только предпринимателей,  что не

могло не вызвать бурного протеста с их стороны.  Борьба

вокруг Закона 1935 г.  началась сразу же после его при-

нятия.  В нее включились возникшая в это время антируз-

вельтовская  организация  "Американская  лига свободы",

такие крупные организации  американского  бизнеса,  как

"Национальная ассоциация промышленников", "Торговая па-

лата" и др. До 1937 г. борьба велась за признание зако-

на  неконституционным,  затем за пересмотр его конгрес-

сом,  в котором за последующие 10 лет было  рассмотрено

200 соответствующих законопроектов. В 1947 г. такой пе-

ресмотр состоялся, был принят Закон Тафта-Хартли, кото-

рый действует до сих пор.                             

   Закон Тафта-Хартли призван был создать механизм пре-

сечения незаконных забастовок,  а также  предотвращения

политизации профсоюзов.  Достижение этих целей правящие

круги видели в проведении политики дальнейшей  интегра-

ции  профсоюзов в регулирующий социальные отношения го-

сударственный механизм,  а также в наделении президента

значительными  правами  для предотвращения конфликтов в

промышленности,  особенно тех, которые угрожали общест-

венной  безопасности.  Закон  пресекал  ряд направлений

"нечестной трудовой практики" профсоюзов:             

   запрещал некоторые виды забастовок, в том числе вто-

ричные  бойкоты  (то есть бойкоты тех предпринимателей,

которые не являлись непосредственными нанимателями бас-

тующих  рабочих),  стачки  солидарности,  пикетирование

предприятий с тем,  чтобы добиться  от  предпринимателя

заключения договора с профсоюзом, который не прошел ус-

тановленной законом процедуры его официального  призна-

ния,                                                  

забастовки государственных служащих,  стачки, создающие

угрозу национальной безопасности, и др. Допустимые фор-

мы забастовок оговаривались  рядом  условий:  введением

двухмесячного  "охладительного  периода",  обязательным

извещением предпринимателя о намерении провести  забас-

товку, голосованием рабочих перед объявлением забастов-

ки и пр.                                              

К титульной странице

Вперед

Назад

***********************************

   На основе специального  положения  закона  о  защите

прав  рабочих  от  профсоюзов  была значительно усилена

правовая регламентация деятельности профсоюзов, в част-

ности  закон  подробно  регулировал  порядок заключения

коллективных договоров,  рассматривал,  каким  условиям

должен отвечать профсоюз,  добивающийся права участия в

коллективно-договорных отношениях,  требовал от руково-

дителей профсоюзов подписки о непричастности к деятель-

ности Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетов

Министерству труда о своих финансовых делах и пр. Проф-

союзам было отказано в праве делать  взносы  в  избира-

тельные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральные

должности.                                            

   Запретив договор "закрытого цеха" и  ограничив  воз-

можность  заключения  договора "союзного цеха'",  закон

тем самым существенно ограничил право профсоюзов дикто-

вать предпринимателям условия найма рабочей силы.     

   Вновь созданный орган,  Федеральная служба посредни-

чества и примирения,  должен был разрешать споры  между

предпринимателями и рабочими путем коллективных перего-

воров их представителей.  Но главная роль в деле прове-

дения в жизнь положений закона отводилась Национальному

управлению по трудовым отношениям (НУТО) и судам, кото-

рым  принадлежало право вынесения запретительных прика-

зов в  отношении  незаконных  забастовок,  рассмотрения

гражданских  исков  и уголовных дел,  касающихся ложных

показаний о непринадлежности к Коммунистической партии,

политической деятельности профсоюзов и пр.            

   ' Условия  договора  "союзного цеха" предусматривают

право  предпринимателя  принимать  на  работу  нечленов

профсоюза,  но  требуют  в  течение  короткого  времени

вступления вновь нанятых рабочих в профсоюз. Право зап-

рещать  договор "союзного цеха" было закреплено за шта-

тами.  Это положение было включено в законы "О праве на

труд" многих штатов.                                  

Закон создавал также постоянно  действующий  президент-

ский механизм для пресечения "недозволенной профсоюзной

активности". Президент мог запретить стачку на 80 дней,

если,  с  его точки зрения,  она "угрожала национальным

интересам", мог обратиться в суд для вынесения судебно-

го  приказа о запрещении стачки,  назначить арбитражную

комиссию для рассмотрения трудового конфликта.        

   Антипрофсоюзная ограничительная направленность Зако-

на  Тафта-Хартли  была усилена Законом ЛэндрамаГриффина

1959 г.,  поставившего профсоюзы под еще больший  конт-

роль  государственных  органов,  которые получили право

регулировать проведение выборов в  профсоюзные  органы,

определять  размеры членских взносов,  требовать предс-

тавления в Министерство труда отчетов,  копий  уставов,

постановлений профсоюзов и пр.                        

   Положения Закона  Тафта-Хартли неоднократно подкреп-

лялись впоследствии решениями Верховного суда США. Нап-

ример,  в 1984,  1985 гг. Верховный суд запретил оказы-

вать давление на рабочих с тем,  чтобы они  вступали  в

профсоюз  (однако  разрешил  вести среди них "разъясни-

тельную работу"), поддержал практику запрета "закрытого

цеха",  предоставил компаниям, "испытывающим финансовые

трудности",  право разрывать трудовые отношения с орга-

низованными в профсоюз рабочими и пр.                 

   Закон Тафта-Хартли,  при  всей своей антипрофсоюзной

направленности,  привел к более  жесткому  упорядочению

отношений между трудом и капиталом,  внес видимую лепту

в достижение согласия между ними и тем  самым  способс-

твовал укреплению политической стабильности,  в чем ин-

тересы  американских  предпринимателей  и  американских

профсоюзов никогда не расходились.                    

   Законодательство 60-х гг. в рамках программы "борьбы

с бедностью" Л.  Джонсона. Наиболее активный период со-

циального  реформаторства США падает после "нового кур-

са" Ф.  Рузвельта на 60-е гг., когда президентом-демок-

ратом Л.  Джонсоном была провозглашена программа созда-

ния "великого общества",  выполнение которой было приз-

вано амортизировать проявление социальной напряженности

в стране,  стимулировать развитие экономики путем обес-

печения соответствующего уровня занятости,  потребления

и пр.                                                 

Центральным и  наиболее многообещающим звеном программы

была "борьба с бедностью", вызванной к жизни значитель-

ным  ростом  числа  американских граждан,  живущих ниже

уровня бедности (согласно официальным данным, их насчи-

тывалось в 1964 г. 36,4 млн. человек, или около 20% на-

селения страны),  к числу которых были отнесены  прежде

всего цветные американцы,  престарелые, не имеющая пос-

тоянной работы молодежь, низкоквалифицированные и сель-

скохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьи без

отцов.                                                

   Программа была принята в период экономического проц-

ветания Америки и социального брожения,  мощного движе-

ния за гражданские права,  студенческих волнений, анти-

военных  выступлений против позорной войны во Вьетнаме.

Ее принятию способствовало демократическое  большинство

в обеих палатах конгресса, поддержка профсоюзов, Нацио-

нального совета крестьян и других общественных  органи-

заций.  Против  выступила  большая часть деловых кругов

США,  так как осуществление программы  "борьбы  с  бед-

ностью" (требующей многомиллионных государственных зат-

рат) предполагало перераспределение средств, полученных

от  наиболее состоятельной части населения,  облагаемой

высокими налогами,  в  пользу  нуждающихся,  облагаемых

низкими налогами.                                     

   Проведение программы  в  жизнь началось с принятия в

1964 г.  Закона об экономических возможностях,  которым

предусматривались  мероприятия по профессиональной под-

готовке и обучению главным образом  молодежи,  особенно

безработной,  в рамках создаваемых "трудовых корпусов",

"молодежных корпусов по месту жительства";  выдачи  ль-

готных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйствен-

ным рабочим и пр.                                     

   В 1965 году последовало издание законов о  начальном

и среднем школьном образовании,  а затем о высшем обра-

зовании,  признанных способствовать повышению образова-

тельного уровня малообеспеченной молодежи. В том же го-

ду были введены программа "медикэр",  предусматривающая

оплату  медицинских  счетов получателей пособий по бед-

ности,  за бортом которой оставались,  однако,  те, кто

такого  пособия  не  получал (то есть третья часть всех

бедняков),  и программа "медикейт" - помощи пенсионерам

в оплате их счетов по болезни.                        

В этом же году началось осуществление программы  субси-

дирования части расходов бедняков на продукты питания в

виде продуктовых купонов,  обмениваемых в магазинах  на

небольшое количество дешевых продуктов.  В рамках зако-

нов о жилищном строительстве и городском развитии 1965,

1968 гг. были приняты некоторые меры по оказанию помощи

малообеспеченным семьям в аренде квартир и финансирова-

нии строительства дешевых жилищ.                      

   Была принята  также  серия  законов по регулированию

бизнеса, в частности, с целью сокращения числа гибнущих

людей в автокатастрофах, улучшения охраны труда, укреп-

ления здоровья промышленных рабочих,  значительно повы-

шены федеральные ассигнования штатам для борьбы с прес-

туплениями,  для создания транспортных транзитных  сис-

тем.                                                   

   Осуществление программы  потребовало  создания новых

специализированных агентств. Для содействия местным ор-

ганам в их "войне с бедностью" было создано специальное

Ведомство экономического содействия и пр.             

   Усилия правительства не привели к осуществлению всех

намеченных  программ,  так как они не были обеспечены с

самого начала соответствующими государственными  ассиг-

нованиями  (несмотря  на  повышение  ставок социального

страхования, налога на бизнес и пр.), а в 1966 г. огра-

ничены в связи с увеличением бюджетного дефицита,  выз-

ванного ростом экскалации войны во Вьетнаме,  усилением

инфляции.                                             

   Задача построения "великого общества", свободного от

бедности и безработицы,  таким образом, не была решена.

Последовавший вслед за этим циклический кризис перепро-

изводства 1973-1975 гг. еще больше обострил в США проб-

лему занятости. Только по официальным данным, в 1975 г.

в Америке было 8,3 млн. полностью безработных.        

   Вместе с тем следует отметить,  что социальные прог-

раммы "борьбы с бедностью",  явившиеся прямым продолже-

нием социальных реформ Ф.  Рузвельта, так же как и ныне

действующие многочисленные социальные программы,  опре-

делили постоянное действие общей,  хотя и  неоднородной

тенденции  в изменении общественных отношений,  которая

выражается не только в повышении социальной защищеннос-

ти бедных слоев американского общества,  в политике вы-

равнивания уровней доходов населения, но и в           

возрастании доли  коллективных форм собственности,  ук-

реплении экономической независимости и правовой  охраны

личности.                                             

   Этому способствует  осознание необходимости целенап-

равленной социальной политики помощи бедным,  слабо за-

щищенным слоям населения не только его правящими круга-

ми, но и большинством американского народа. Если в 1935

г.  в  Конгрессе  США  велись ожесточенные споры вокруг

принятия законов о введении в стране системы социально-

го страхования, то впоследствии эти вопросы в конгрессе

уже не поднимались,  а диспуты сводились  к  тому,  как

лучше  обеспечить  платежеспособность системы - за счет

введений новых налогов  или  сокращения  многочисленных

пособий.                                               

   Демократический президент Б.  Клинтон одержал победу

на выборах в 1992 г., обещая Америке использование опы-

та  "нового курса" с целью осуществления "подлинных пе-

ремен":  расширения размеров государственных инвестиций

на социальные нужды,  помощи школам, ликвидации бездом-

ности,  решения проблемы медицинского  страхования  для

всего населения и пр. Реализация всех этих обещаний на-

талкивается,  однако, на жесткие преграды роста бюджет-

ного дефицита страны.                                  

    2. Основные изменения в государственном аппарате 

   Разветвленному государственному  аппарату США удава-

лось на протяжении длительного времени и удается до сих

пор приспосабливаться к новым условиям, выдерживать со-

циально-политические кризисы в рамках  буржуазно-парла-

ментских демократических форм и процессов.            

   Конституционная государственная структура, созданная

более 200 лет тому назад в аграрной стране,  демонстри-

рует  уникальную историческую преемственность,  способ-

ность удерживать определенную политическую устойчивость

и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве.       

   Показателем относительной политической стабильности,

не исключающей не только периодов социальной  напряжен-

ности, но и открытых социально-политических конфликтов,

является неизменное нахождение у власти  США  одной  из

двух партий:  демократической или республиканской. Если

до второй мировой войны и в первые десятиле-          

тия после войны политическое лидерство держала  главным

образом  демократическая партия,  то в последние 19 лет

(с 1969 по 1991 г.),  за вычетом четырехлетия президен-

та-демократа  Картера (1977-1981 гг.),  государственный

аппарат возглавляла республиканская партия.  И только в

1992  г.  к  власти,  наконец,  вновь  пришли демократы

(вместе с победой на президентских выборах  Б.  Клинто-

на). При этом ни одна из партий не смогла стать партией

"устойчивого большинства",  о чем свидетельствует неиз-

менный  рост  "независимых"  избирателей и участившееся

"раздельное голосование" (сплит-тикет),  когда  один  и

тот  же  избиратель  поддерживает представителей разных

партий на выборах президента и  в  конгрессе,  а  также

"раздельное  правление",  когда президент принадлежит к

одной партии, а большинство конгресса - к другой.     

   Развитие американского государства в рамках буржуаз-

но-парламентских форм и политического плюрализма проис-

ходило в XX в.  путем эволюционных изменений в деятель-

ности  тех  или иных звеньев государственного аппарата.

Этому способствовали и усилившаяся независимость  госу-

дарства  от  противоборствующих классовых интересов,  в

условиях крайнего усложнения политических  процессов  в

стране,  и наличие мощного "среднего класса", опоры де-

мократических порядков, и гибкого механизма двухпартий-

ной системы,  в который,  благодаря целому ряду истори-

ческих причин, а также принятой обеими партиями полити-

ческой линии "социальной ответственности", интегрирова-

на значительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции,

негров и других этнических меньшинств.                

   Соперничество республиканской и демократической пар-

тий является не непримиримой войной,  за захват власти,

а  соревнованием за лучший правительственный курс и его

исполнение с опорой на поддержку большинства  избирате-

лей. Длительное нахождение республиканцев у власти, при

всех недостатках избирательной системы,  явилось свиде-

тельством такой поддержки.  Приход же к власти демокра-

тов в 1992 г.  не стал потрясением  основ  американской

государственности.                                     

   Эволюционному приспособлению   политической  системы

страны и ее государственного аппарата к меняющимся  по-

литическим  условиям  способствовала  также  изначально

присущая Конституции США открытость, ее несвязанность 

жесткими формами, что допускает (при сохранении осново-

полагающего принципа "разделения властей"  и  механизма

"сдержек  и противовесов") саморегуляцию уровней власти

и отдельных ее ветвей, возможность "переливания" власт-

ных полномочий между отдельными частями государственно-

го аппарата.                                          

   Эволюционным политическим процессам США, при всей их

сложности,  способствовала  и  однородная  национальная

культура,  создание которой было определено  изначально

заданной  ассимиляцией  представителей различных наций,

отсутствием религиозного конформизма, а также утвержде-

нием  общенациональной идеологии буржуазного прагматиз-

ма, индивидуализма, патриотизма с основополагающей иде-

ей  равенства  возможностей каждого в достижении вершин

благополучия своими способностями  и  трудом  ("великая

американская мечта").  Не последнюю роль в эволюционных

процессах политического развития играет и мощный эконо-

мический потенциал страны,  дающий "политическому клас-

су" широкие возможности для социального маневрирования,

для проведения социальных реформ.                     

   Действие всех  этих  факторов  не умаляет значения в

истории американской демократии ни организованных  форм

демократического  движения,  ни  борьбы  американцев за

свои права,  приведших и к введению  всеобщего  избира-

тельного  права,  и  к  ликвидации крайних форм расовой

дискриминации и к кардинальным социальным реформам.   

   Поправки к Конституции США.  Реформы  избирательного

права.  Конституционное  законодательство США последних

семи десятилетий мало затронуло структуру конституцион-

ных  органов государственного аппарата и их компетенцию

и касалось главным образом одного  института  -  прези-

дентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.),

XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступле-

ния  в должность президента,  ввели ограничение времени

пребывания на посту президента двумя сроками, предоста-

вили право замещения должности президента при соответс-

твующих обстоятельствах вице-президенту.              

   Более важное политическое значение имели  реформы  в

избирательном  праве,  проведенные  путем принятия трех

поправок к Конституции:  XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.),

XXVI  (1971 г.).  Эти поправки привели к демократизации

крайне                                                

разнообразных норм избирательного права,  действующих в

штатах, которым отводилась основная роль в правовом ре-

гулировании выборов.                                   

   Поправкой XIX были предоставлены избирательные права

женщинам. Женское избирательное право очень долго огра-

ничивалось в США.  Первый прорыв в этой области произо-

шел в штате Кентукки, когда право участвовать в выборах

советов  школьных округов было предоставлено незамужним

женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штате

Вайоминг  были предоставлены избирательные права женщи-

нам в законодательный орган.                          

   Поправка XXIV  отменила  ограничения   избирательных

прав  на федеральных выборах "в связи с неуплатой како-

голибо избирательного или иного налога".  Избирательный

налог  существовал до принятия поправки в 11 южных шта-

тах и,  хотя он был небольшим, лишал права голоса около

10 млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах

(Алабама,  Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятив-

ный  характер,  при  котором человек,  решивший принять

участие в выборах,  должен был заплатить налог  за  все

предшествущие годы.                                   

   В 1965 году Законом об избирательных правах действие

поправки было распространено на выборы в  штатах,  а  в

1966 г.  Верховный суд признал, что установление налога

на выборах в штатах является нарушением конституционно-

го принципа "равной защиты закона".                    

   Поправка XXVI  снизила возрастной избирательный ценз

на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные изменения

имели место во всех штатах.                           

   Принятые поправки  и соответствующие законы не смог-

ли, однако, гарантировать труднодостижимого (или просто

недостижимого) в силу как объективных, так и субъектив-

ных причин всеобщего характера выборов в США.  Так,  на

выборах  в американский конгресс применяется мажоритар-

ная система,  при которой в каждом округе избирается  1

депутат,  причем побеждает кандидат,  набравший относи-

тельное большинство голосов,  больше, чем каждый из его

соперников в отдельности.  Эта система приводит к тому,

что доля мест,  полученных той или иной партией в конг-

рессе,  не  соответствует числу собранных ею голосов по

стране.  Недостатки мажоритарной  системы  усугубляются

так  называемой  электоральной геометрией,  при которой

"нарез-                                               

ка" неравных  по количеству жителей избирательных окру-

гов часто проводилась с нарушением принципа: равное ко-

личество депутатов от равного количества жителей. Начи-

ная с 60-х гг.,  стала осуществляться политика устране-

ния электоральной геометрии. В 1962 г. было принято ре-

шение Верховного суда (по  "делу  Бейкер"),  в  котором

подчеркивалось,  что  избирательные  округа должны быть

"существенно равными". Последующий отход Верховного су-

да  Бергера от этой установки,  допускающий отступление

от требования "один человек - один голос", в 16,4% спо-

собствовал тому,  что в конституциях штатов, принятых в

последнее время,  стали закрепляться  нормы  представи-

тельства с учетом численности населения.              

   Продолжают действовать  в избирательном праве штатов

некоторые цензы (несмотря на отмену  наиболее  одиозных

из них), например ценз оседлости. Для президентских вы-

боров он равен 30 дням,  для других выборов - в зависи-

мости от законов соответствующих штатов.              

   Сами избирательные  кампании в США всех уровней тре-

буют огромных денежных затрат,  что доступно или  очень

богатым людям,  или тем,  кто может рассчитывать на фи-

нансовую помощью американских  корпораций  и  компаний,

которые главным образом и финансируют президентские из-

бирательные кампании и выборы в конгресс.  Причем сумма

денежного обеспечения избирательных кампаний,  несмотря

на усилия правительства ограничить ее, растет из года в

год.  В  последние  20 лет на президентских выборах она

возросла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в

настоящее  время  оказывать  непосредственно финансовую

поддержку корпораций кандидатам на выборные  должности,

деньги  передаются тому или иному кандидату иными путя-

ми,  через подставных лиц,  через Комитеты политических

действий (КПД). После их появления в 40-х гг. по иници-

ативе профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г.

профсоюзам было отказано в праве вкладывать свои средс-

тва в политические кампании,  в 60-х гг.  стали  широко

создаваться КПД бизнеса и промышленности.  Уже в начале

80-х гг.  общее число КПД достигло 8 тыс.,  из них 1700

были созданы корпорациями.                            

   В целях  ограничения баснословных избирательных рас-

ходов в 1971 г.  был издан закон,  ограничивающий общую

сумму пожертвований со стороны физических и юридиче-  

ских лиц  в  фонд  избирательных  кампаний президента и

членов конгресса,  но он вместе  с  тем  санкционировал

создание КПД, за исключением организаций, имеющих конт-

ракты с правительством.  Поправка,  внесенная в Закон в

1974 г.,  требует полного раскрытия источников и спосо-

бов расходования средств,  полученных на  избирательные

кампании.                                             

   Давление, оказываемое  на будущих конгрессменов ком-

паниями - пожертвователями денежных средств,  привело к

введению  государственного финансирования избирательных

кампаний.  Однако возможность  получения  этих  средств

доступна не каждому кандидату.  Если кандидаты в прези-

денты двух крупных политических партий получают автома-

тическое право на субсидии от государства, то независи-

мые кандидаты или кандидаты других партий  -  только  с

условием получения не менее 5% голосов всех участвующих

в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в конгресс

нужно также доказать, что его поддержат избиратели. Ар-

гументом поддержки служат пожертвования по крайней мере

5 тыс.  долл. от вкладчиков, дающих каждый не более 250

долл. в любых 20 из 50 штатов.                        

   Выборы в Америке не стали действительно всеобщими  и

из-за массового абсентеизма,  который особенно усилился

в последние десятилетия. И в президентских выборах, и в

выборах в конгресс принимает участие, как правило, нем-

ногим более половины  всего  самодеятельного  населения

США.  Во время президентских выборов 1984 г., например,

60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегист-

рировались  в качестве избирателей.  Из 115 млн.  заре-

гистрированных 23 млн.  не приняли участия  в  выборах.

Таким  образом,  общий  процент участвовавших в выборах

избирателей не достиг даже 53%.  За Р. Рейгана проголо-

совало лишь около 30%  американцев, имевших право голо-

са, за его преемника Дж. Буша - немногим более четверти

всех избирателей.                                     

   Не могут  избежать избирательные кампании США и про-

тивоправной практики организации клеветнических  кампа-

ний против конкурента, незаконного финансирования изби-

рательных кампаний,  политического шпионажа и пр. Прес-

тупное использование электронной аппаратуры для подслу-

шивания в штаб-квартире демократической партии (в отеле

"Уотергейт"), организованное в ходе избиратель-       

ной кампании с ведома президента-республиканца Р.  Ник-

сона,  привело  последнего (после шумного расследования

"уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы им-

пичмента.                                              

   О масштабах  "грязной политики" и безуспешных попыт-

ках пресечь ее свидетельствует,  например, то, что в 17

американских  штатах  законодательно  запрещены "безот-

ветственные или умышленно фальшивые утверждения"  нака-

нуне  выборов,  в 3 - политический шантаж,  в 9 - расп-

ространение "ложных заявлений" и пр.                  

   Законодательство, направленное на искоренение недос-

татков  избирательного  права  США,  по признанию самих

американцев,  оставалось и остается до сих пор одним из

самых  малоэффективных.  Наиболее  ярким примером этого

может служить  продолжавшаяся  более  столетия  расовая

дискриминация негров,  национальных меньшинств на выбо-

рах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Консти-

туции были предоставлены избирательные права. Во второй

половине XX в.  конгресс США вынужден был снова и снова

возвращаться  к  вопросу  о  создании правовых гарантий

осуществления этих прав.                              

   Законодательство 50-60-х гг.  против расовой дискри-

минации. Практика массового отстранения негров от учас-

тия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она

достигалась  как  правовыми  (цензовыми) ограничениями,

действующими в основном в южных штатах, так и террорис-

тическими мерами - судами Линча,  запугиванием тех чер-

ных граждан, которые решались голосовать.             

   Массовое движение протеста черных американцев против

расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г.  За-

кона о гражданских правах,  дополненного в 1960 г., ко-

торым  предусматривались  некоторые  правовые  гарантии

обеспечения избирательных прав негров. С этой целью бы-

ла создана Комиссия по гражданским правам,  в компетен-

цию которой входило расследование случаев лишения граж-

дан США права голоса на основе "цвета кожи, расы, рели-

гии или  национального  происхождения"  (эта  комиссия,

входящая в Исполнительное управление президента,  дейс-

твует до сих пор и состоит из лиц,  назначаемых  прези-

дентом с согласия Сената). Устанавливалась также судеб-

ная ответственность за дискриминационную  избирательную

практику.  Комиссии  вменялось в обязанность "расследо-

вать, изу-                                            

чать, собирать  информацию",  рассматривать   заявления

граждан  в  случае отказа им в избирательных правах.  В

особую задачу Комиссии входило также  изучение  и  сбор

информации  о  нормативных актах,  дискриминирующих или

отказывающих в равной защите закона лицам  по  вышеназ-

ванным основаниям.                                    

   Слабая эффективность судебных гарантий избирательных

прав  негров  способствовала  радикализации  требований

крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х -

начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требо-

ваний оставалась отмена расовой сегрегации (начало фор-

мального запрещения которой было положено решением Вер-

ховного  суда 1954 г.  по "делу Брауна",  признававшего

неконституционной практику сегрегации в школах),  то  в

60-х гг. - требование политического равенства и решения

социальноэкономических проблем.                        

   1963 год принято считать началом "негритянской рево-

люции"  в США,  которая проходила не только в форме де-

монстраций и шествий протеста,  но и в форме  стихийных

бунтов  в  гетто  больших городов.  Под напором мощного

выступления негров в 1964 г.  был принят Закон о  граж-

данских правах,  который формально ликвидировал дискри-

минацию негров во всех сферах экономической  и  полити-

ческой  жизни,  в школах,  общественных местах и пр.  В

частности, закон признавал противоправной дискриминаци-

онную  практику  предпринимателей  при отказе от найма,

увольнении,  ущемлении статуса работника "на  основании

расы,  цвета кожи, вероисповедания, пола и национальной

принадлежности", а также при отказе в "подготовке и пе-

реподготовке по программе ученичества".  Закон требовал

применения одних и тех же норм,  процедур ко всем изби-

рателям  в пределах того или иного административно-тер-

риториального подразделения. Им частично ограничивалось

применение ценза грамотности,  отстраняющего от участия

в выборах в основном негритянское  население.  Министру

юстиции  предоставлялось  право  назначать  федеральных

инспекторов (маршалов) в те места, откуда поступали жа-

лобы о дискриминации на выборах.                      

   Характерной чертой  Закона 1964 г.  было то,  что он

затрагивал и проблему равных прав американцев на  труд.

С этой целью была создана особая Комиссия содействия  

равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту

проблему,  так  как действие закона не распространялось

яа рабочих мелких предприятий,  с числом занятых  менее

15 человек.  Если работник обращался в Комиссию содейс-

твия равной занятости или в  суд,  предприниматель  мог

всегда сослаться на его низкую квалификацию.          

   В 1965  году  в  качестве новой радикальной меры был

принят Закон об избирательных правах, согласно которому

применение  специальных проверок (тестов),  отсеивающих

избирателей,  могло быть приостановлено в любом  штате,

если они,  по мнению суда, могли привести к ограничению

избирательных прав граждан на основании  "расовой  при-

надлежности или цвета кожи". Федеральному правительству

было разрешено посылать своих регистраторов в  штаты  и

избирательные  округа,  на  которых возлагалась ответс-

твенность за исправления избирательных списков, состав-

ленных в нарушение закона.                            

   Эти контрольные  акции,  однако,  должны были прово-

диться не повсеместно,  а выборочно, и до 1967 г., нап-

ример,  не  проводились в таких расистских штатах,  как

Джорджия, в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более то-

го, даже в случае явной дискриминации в штатах, где за-

регистрировалось 50%  избирателей, федеральные полномо-

чия не могли быть применены.                          

   Несмотря на свою неполноту,  казуистические препоны,

мешающие действенному искоренению дискриминации,  Закон

1965  г.,  как  и  предшествующее ему законодательство,

имел несомненно положительный эффект. Например, уровень

зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссиси-

пи за 10 лет после принятия закона возрос с 5  до  70%.

Он положил начало массовой регистрации негров в качест-

ве избирателей,  послужил росту их политического созна-

ния,  подготовив тем самым условия для дальнейшего раз-

вития антирасистской борьбы.                          

   В 1968 году,  после убийства расистами негритянского

лидера М.  Л. Кинга, с именем которого была связана це-

лая эпоха в освободительном движении американских  чер-

ных, в стране произошло 930 выступлений негров. В нача-

ле 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был

внесен ряд новых положений,  в частности временное зап-

рещение использовать тесты грамотности и другие дискри-

минацион-                                             

ные испытания  черных американцев стало постоянно дейс-

твующим.                                               

   Расширение избирательных, гражданских прав, став об-

щей  тенденцией  развития  американской демократии в XX

в.,  происходит между тем медленно и противоречиво.  По

сравнению с 1970 г.,  например, в 1987 г. более чем в 4

раза увеличилось число черных  американцев,  занимающих

выборные посты в Америке,  но это лишь 1,3% всех выбор-

ных должностных лиц страны,  хотя негры составляют  11%

среди американцев, обладающих избирательными правами. 

   Конгресс еще в 1988 г.  констатировал, что дискрими-

нация в области избирательных прав в отношении языковых

меньшинств носит распространенный по всей стране харак-

тер,  в силу чего запретил проведение выборов только на

английском языке, если более 5% граждан какого-либо по-

литико-административного подразделения, региона являют-

ся  представителями языковых меньшинств.  Он обязал суд

назначать федеральных инспекторов, если поступила жало-

ба от 20 человек,  или более с целью подготовки списков

лиц,  имеющих право голосовать на федеральных или мест-

ных  выборах.  Предусматривалось  назначение  и  других

должностных лиц по просьбе  Генерального  атторнея  для

проверки хода голосования,  подсчета голосов и пр.  Ему

же предоставлялось право предъявлять иски для  оказания

помощи гражданам "в случае их принуждения с целью упла-

ты избирательного налога".  Уголовное наказание грозило

и тем,  кто запугивал избирателей и угрожал им, предос-

тавлял ложные сведения на выборах и пр.               

   Верховный суд в последние десятилетия рассмотрел  не

один десяток дел,  связанных прямо или косвенно с нару-

шением гражданских прав, постановления по которым носи-

ли противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Вер-

ховный суд Уоррена активно проводил в  жизнь  идею  ра-

венства  при  рассмотрении дел о расовой дискриминации,

то уже в 1976 г.  Верховным судом Бергера была признана

правомерность использования расистских квалификационных

тестов при отказе в работе неграм,  если не были предс-

тавлены  доказательства  "расовых дискриминационных це-

лей" в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верхов-

ный суд (по делу компании "Кросон") со ссылкой на необ-

ходимость "уравнения белых в правах с  черными"  факти-

чески  перечеркнул действие законов,  принятых по Прог-

рамме пози-                                            

тивных действий  в  70-х  гг.,  которые предусматривали

предоставление определенных льгот при приеме на  работу

неграм,  испаноязычным  и американцам азиатского проис-

хождения.  К началу 1989 г.  безработица составила 4,6%

среди белых и 11,6% среди черных американцев.         

   В октябре 1990 г.  президент Буш наложил вето на за-

конопроект о гражданских правах,  одобренный перед этим

большинством  голосов в обеих палатах конгресса.  Зако-

нопроект предусматривал значительное усиление федераль-

ной защиты американцев из числа национальных меньшинств

и женщин от дискриминации при найме на работу.  Предус-

матривалась, в частности, денежная компенсация предпри-

нимателей лицам,  пострадавшим от дискриминации.  Зако-

нопроект  прямо  был направлен на отмену шести принятых

ранее постановлений Верховного суда США,  которые  были

расценены как подрыв гражданских прав лиц, подвергшихся

дискриминации из-за цвета кожи,  религиозных убеждений,

пола или национальности. При повторном рассмотрении за-

конопроекта в конгрессе он не получил требуемых 2/3 го-

лосов.                                                

  3.  Развитие конституционного принципа "разделения

властей" и механизма "сдержек и противовесов"

   Действие механизма  "сдержек  и  противовесов"   при

конституционном  принципе "разделения властей" затраги-

вает прежде всего проблему столкновения интересов зако-

нодательной  и исполнительной ветвей власти,  которая с

той или иной периодичностью обострялась в США,  при не-

изменности основной закономерной тенденции,  - усиления

роли исполнительной власти.  Это  достигалось  за  счет

гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения,

но чаще самоограничения законодателей  в  пользу  адми-

нистрации.  Наиболее ярким проявлением этой тенденции в

XX в. является расширение прерогатив американского пре-

зидента.                                              

   В настоящее  время  американский президент выступает

как глава государства, глава правительства, лидер одной

из двух крупнейших партий,  сменяющих друг друга у руля

управления, главнокомандующий, ведущий дипломат страны,

как главное лицо, ответственное за управление страной в

периоды кризисов,  а также в качестве "арбитра" в регу-

лировании отношений федерации и штатов,  ведущего коор-

динатора экономической и социальной политики  США.  Эти

полномочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг.,

в период "нового курса" и затем в ходе  второй  мировой

войны, были закреплены в послевоенное время рядом зако-

нов,  в частности вышеупомянутым  Законом  о  занятости

1946 г.                                               

   Значительные полномочия  президента в сфере законот-

ворчества выражаются,  например,  в том,  что законода-

тельная повестка дня конгресса определяется в подавляю-

щем числе случаев Белым домом.  Это  достигается  путем

ежегодного  представления президентом конгрессу проекта

федерального бюджета,  в котором четко определяются на-

циональные  приоритеты,  внесения  в  конгресс социаль-

но-экономических программ,  влекущих важные внутриполи-

тические последствия ("новый курс",  "великое общество"

и др.),  а также за счет так называемого указного права

в форме президентских исполнительных приказов и прокла-

маций.                                                

   Исполнительные приказы,  правомерность которых осно-

вывается на конституционной обязанности президента "за-

ботиться о должном исполнении законов",  на  деле  мало

чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широ-

кий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламен-

тируется  и сейчас исполнительными приказами и инструк-

циями Генерального атторнея.  Прокламации, имеющие, как

правило,  декларативный характер,  в ряде случаев также

несут важное политико-правовое содержание.  Так, напри-

мер,  в  прокламацию под названием "новая экономическая

политика" Р. Никсон включил положение о налоге на това-

ры, ввозимые в США, установление которых является конс-

титуционной прерогативой конгресса.                   

   Правотворческая деятельность  исполнительной  власти

расширяется и за счет все более частого применения "де-

легированного законодательства" на основе передачи  ему

тех или иных полномочий самим конгрессом.  Обычно конг-

ресс создает закон лишь в общем виде и в состояние  ра-

бочего документа его приводит регламентарная власть то-

го или иного ведомства.                               

   Осуществляемое на основе. передачи конгрессом прези-

денту  своих законодательных полномочий (которые он,  в

свою очередь, передает административным органам) "деле-

гированное законодательство" формально противоречит и 

доктрине "разделения властей" и правовой максиме "деле-

гат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятс-

твовало американским судам очень рано,  еще в 1813  г.,

санкционировать его при том условии,  что сам законода-

тель и суд будут строго следить за тем, чтобы админист-

рация  не  выходила за заданные,  зачастую недостаточно

определенные законодательные рамки. Произвольное расши-

рение этих рамок - обычное явление.  При этом суды, как

правило, не подвергают сомнению решения ведомств.     

   Проблема "делегированного законодательства" особенно

обострилась в период "нового курса", когда впервые было

применено так называемое "законодательное  вето"  конг-

ресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотвор-

ческую деятельность  администрации.  Оно  первоначально

сводилось к тому,  что предлагаемый президентом или ре-

гулирующим ведомством проект нормативного акта  вступал

в  силу  по  принципу "молчание - знак согласия",  если

конгресс совпадающими резолюциями  палат  или  решением

одной  из них не отвергал его.  Резолюция хотя бы одной

из палат считалась окончательной,  не подлежащей прези-

дентскому  вето.  Впоследствии  по предложению того или

иного комитета конгресса нормативный акт мог быть прос-

то  аннулирован путем прямого наложения конгрессом "за-

конодательного вето".                                 

   Особенно часто "законодательное вето" стало  исполь-

зоваться в 70-х гг.  в условиях общей дискредитации ис-

полнительной,  президентской власти после "уотергейта".

Если  с 1932 по 1983 г.  вето законодателей использова-

лось 400 раз, то только в 1974-1975 гг. оно применялось

87 раз.                                               

   Негативная реакция  на эту практику особенно крупных

ведомств не заставила себя долго ждать.  Ведомства  ут-

верждали,  что делегированные им в соответствии с зако-

ном полномочия не могут у них быть  отняты  иначе,  как

другим законом.  Протесты ведомств были услышаны при Р.

Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по делу "Чадха"

постановил, что законодательное вето на нормативные ак-

ты является неконституционным и что  впредь  оно  может

быть применено лишь в форме закона,  утвержденного пре-

зидентом.  Решение Верховного суда привело к нуллифика-

ции  в  200 законах,  принятых за период 1932-1983 гг.,

положений, в которых предусматривалось "законодательное

вето".  Это,  однако,  не  означало потери конгрессом и

особенно су-                                          

дом права контроля за нормотворческой деятельностью ад-

министрации, которая не может игнорировать даже их нео-

фициальное мнение.                                    

К титульной странице

Вперед

Назад

***********************************

   Исходя из безусловной правомерности самой делегации,

являющейся примером возможного перераспределения власт-

ных полномочий различных ветвей власти в  рамках  леги-

тимности,  конгресс еще в 1946 г. принял Закон об адми-

нистративной процедуре (дополненный Законом  о  свободе

информации  в  1967  г.  и Законом о неприкосновенности

частной жизни 1974 г.),  направленный на  упорядочение,

устранение  разнобоя в нормотворческой деятельности ад-

министрации.  Он содержит перечень эталонных  процедур,

которым  регулирующие  ведомства  должны  следовать при

принятии или изменении нормативных актов: информировать

население  о принятых ими документах,  о правилах своей

деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению

соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регист-

ре" любые предполагаемые изменения существующих  норма-

тивов и пр.                                           

   Значительно были расширены в XX в. и конституционные

военные полномочия президента  как  главнокомандующего.

Несмотря на право конгресса объявлять войну,  президент

часто по собственному усмотрению использует вооруженные

силы. Если до второй мировой войны считались допустимы-

ми необъявленные конгрессом так называемые  "президент-

ские войны" только в том случае, если имело место напа-

дение на собственно территорию США, то в настоящее вре-

мя президент без объявления конгрессом может начать во-

енные действия, если нападение было совершено на одного

из многочисленных союзников США по военным блокам.    

   Без прямо  выраженного согласия конгресса в 1950 г.,

например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вь-

етнаме,  впоследствии произошла эскалация военных дейс-

твий на территории Лаоса,  Камбоджи и пр. До последнего

времени США более 200 раз использовали свои вооруженные

силы за рубежом,  и только в 5 случаях  войну  объявлял

конгресс.                                             

   Без всякого  согласия конгресса осуществляются и та-

кие формы военного вмешательства,  как посылки  военных

советников, предоставление тем или иным воюющим группи-

ровкам оружия, обучение их в специальных лагерях и    

пр. Примером может служить необъявленная война США про-

тив Никарагуа с  помощью  финансирования  "контрас"  за

счет средств,  полученных от тайной продажи оружия Ира-

ну, ставшая причиной во второй половине 80-х гг. нового

политического скандала - "ирангейта".                 

   Чрезмерно возросшие  военные  полномочия  президента

заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю-

цию палат, предписывающую предварительное или немедлен-

ное получение санкций на  использование  исполнительной

властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резо-

люция обязывает президента в течение 48 часов письменно

доложить  конгрессу о введении американских войск в ра-

йонах,  где начались или предполагается начало  военных

действий.  В  60-дневный срок после посылки президентом

войск "на вражескую территорию конгресс  должен  прямым

объявлением войны или другой санкции дать разрешение на

продолжение боевых действий или потребовать их  прекра-

щения".  Если конгресс не дает такой санкции, президент

обязан отозвать войска,  при этом  исключаются  случаи,

когда  конгресс не в состоянии был собраться из-за воо-

руженного нападения. С целью защиты войск США президент

вправе  продлить  срок  их  пребывания в воюющей стране

сверх 60 еще на 30 дней.                              

   Конгресс, таким образом, при всей жесткости формули-

ровок  его  резолюции давал президенту достаточный срок

для военного маневра.  Да и контроль  в  данном  случае

вряд  ли  можно считать эффективным,  ибо сам президент

определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что

редко может быть оспорено законодателем.              

   Процедура уведомления  президентом конгресса и после

принятия резолюции продолжала  нарушаться.  Р.  Рейган,

например, официально не докладывал конгрессу ни о нача-

ле карательной бомбежки Ливана,  ни о начале  временной

оккупации Гренады,  не без основания полагаясь на общее

мнение о невыполнимости резолюции,  так как  президент-

ские действия в "кризисной ситуации" в любом случае бу-

дут поддержаны народом.                               

   Значительно были расширены в XX в.  права президента

и  во  внешнеполитической  сфере.  Путем  использования

"соглашений  исполнительной  власти"  президент   может

обойти  конституционное  требование  согласия сената на

заключение международных соглашений и их денонсацию.  

Ф. Рузвельт  часто  действовал  не  только через голову

конгресса,  но и через голову государственного секрета-

ря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполити-

ческих акциях, например о содержании Ялтинских соглаше-

ний  1945 г.  Без согласия сената путем "соглашений ис-

полнительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены до-

говоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд

отказывается признавать неконституционной данную  прак-

тику с удобной для него ссылкой на то, что это - вопрос

политический.                                         

   Особенно значимой сферой столкновения интересов аме-

риканского администратора и законодателя, их противоре-

чий и в конечном счете достижения разумного  компромис-

са, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет. 

   Уступая президенту  в сфере законодательства,  конг-

ресс крепко держит в своих руках  самое  мощное  орудие

контроля  над исполнительной властью - бюджет и его ис-

полнение.  В соответствии с Законом о бюджете  1921  г.

президент готовит проект бюджета.  При этом в соответс-

твии с принципом разделения властей президент не вправе

повлиять  на бюджетные расходы законодательной и судеб-

ной ветвей власти, которые устанавливаются без его оце-

нок  и  предложений.  Конгресс же имеет право дополнить

или пересмотреть бюджетные статьи.  Лишен  президент  и

права контролировать утвержденные конгрессом расходы по

программам,  касающимся социального страхования, выплат

безработным и пр.                                     

   Еще в XIX в.  в США сложилось обыкновение "удержания

средств",  то есть право президента по собственному ус-

мотрению  перераспределять некоторые бюджетные ассигно-

вания или тормозить деятельность ряда фондов, отказыва-

ясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно

преуспел в этом  Р.  Никсон,  который,  вопреки  мнению

конгресса,  прямо закрывал отдельные каналы расходов по

бюджету.                                              

   Попытка усилить свои полномочия в сфере  распределе-

ния средств была предпринята конгрессом в 1973 г., ког-

да была создана объединенная комиссия  палат  конгресса

по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесто-

чения.  В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса

над бюджетными расходами, на основании которого в обеих

его                                                   

палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975

г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК)

с  широкими  полномочиями  требовать  у  исполнительной

власти любую дополнительную информацию  о  расходовании

средств.  Усилена была роль и ранее созданного Главного

контрольно-финансового управления.                     

   Закон 1982 г.,  признав право президента на "удержа-

ние  средств",  требует  от  него обязательного доклада

конгрессу при отсрочке использования ассигнований и его

согласия  при  прекращении  расходования средств по уже

утвержденным фондам.                                  

   Спор по поводу использования бюджетных  ассигнований

после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения рос-

та бюджетного дефицита,  ставшего с 30-х гг.  хроничес-

ким. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Ми-

нистерства финансов для покрытия  национального  долга,

который  поднимался выше определенного законом потолка.

Это заставляло конгресс принимать новые законы, опроки-

дывающие предельную планку расходов.                  

   В 1985  году перед угрозой прекращения платежей пра-

вительством по своим счетам было достигнуто  соглашение

о новой предельной сумме долга,  но одновременно с этим

был принят Закон о сбалансированном бюджете,  закрепив-

ший  четкий график принятия бюджета на очередной финан-

совый год,  в котором должны  указываться  общая  сумма

расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат

по долговым  обязательствам  (особо  по  первоочередным

выплатам по гарантированным займам), а также общая сум-

ма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или

уменьшением,  допускаемые  пределы бюджетного дефицита,

государственного долга и пр. Но главное Закон закреплял

порядок  автоматического  действия механизма сокращения

расходов,  если конгресс и президент не смогли  догово-

риться об установлении пределов бюджетного дефицита.  В

случае превышения (по данным Административно-бюджетного

управления)  пределов  расходов  более  чем на 10 млрд.

долл.,  президент должен издать распоряжение об их уре-

зании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования

на оборонные программы.  Они не могут затрагивать прог-

раммы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовер-

шеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выда-

чи продовольственных талонов и пр.                    

Закон 1985 г. - пример компромиссного эффективного сот-

рудничества властей в установлении гибкого контроля над

бюджетом, развязывающего руки и президенту, и конгрессу

в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов,

социальных потрясений. Временные границы действия Зако-

на  1985 г.  определялись 1991 г.,  но он действовал до

последнего времени.  Благодаря длительному  устойчивому

росту  экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г.

бюджетная система США была почти полностью  сбалансиро-

вана.  Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил

менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.                   

   Процесс "переливания" властных полномочий,  приводя-

щий  к  усилению  или ослаблению роли Верховного суда в

зависимости от конкретной политической конъюнктуры,  от

персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка-

сается и сферы взаимоотношений судебной с другими влас-

тями.  После  демарша  против  законодательства "нового

курса" в 1937 г.  Верховный суд сам поднял вопрос о су-

дебном самоограничении в отношении дел, имеющих полити-

ческий характер. Это ограничение, однако, действует су-

губо выборочно,  не закрывает двери суда,  когда прези-

денту или конгрессу его вмешательство становится крайне

необходимым.  Например, такая сугубо политическая проб-

лема, как проблема политических и гражданских прав, бы-

ла в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х - начале

60-х гг.,  отстаивающего идею равенства при  толковании

поправки XIV к американской Конституции о равной защите

закона всех американцев.                               

   В то же время подорвавший  авторитет  исполнительной

власти  "уотергейт"  способствовал  вынесению Верховным

судом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре-

зидентской  власти  на сокрытие определенной информации

военного или дипломатического толка,  на  утаивание  им

документов, необходимых для выяснения истины.         

   Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто ис-

кусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо-

бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель-

ного  правления",  не  подрывают  взаимодействия   всех

звеньев  государственного  аппарата в решении важнейших

экономических,  политических, социальных задач, стоящих

перед  страной.  Пройдя длинный путь с момента принятия

Конституции 1787 г., политические институты США сумели

без революционных потрясений,  эволюционным путем прис-

пособиться к меняющейся политической обстановке,  в ре-

зультате чего конституционный принцип "разделения влас-

ти" ныне следует толковать не столько в свете  противо-

поставления  полномочий ветвей власти,  сколько в свете

усиления их взаимозависимости и взаимодействия.       

 4. Эволюция американского федерализма

   Борьба тенденций централизации и  децентрализации  в

условиях жесткого конституционного разграничения компе-

тенции союза и субъектов американской федерации -  шта-

тов - не ослабевала в истории США. Эта борьба на протя-

жении более чем двухвековой истории развития американс-

кого федерализма велась главным образом вокруг проблемы

взаимоотношений,  разграничения компетенции между феде-

ральными органами и органами отдельных штатов. Те изме-

нения, которые происходили в этой сфере, находили отра-

жение главным образом в решениях Верховного суда,  фик-

сировавшего их с учетом потребностей  времени,  полити-

ческой целесообразности,  расстановки социально-полити-

ческих сил в стране.                                  

   Итогом гражданской войны 60-х гг. XIX в. стала докт-

рина "вечного союза",  признания США в качестве единого

государства, созданного по воле всего американского на-

рода,  исключающего право какого-либо штата на сецессию

и на отказ признавать действия федерального конгресса в

качестве неконституционных.                           

   После гражданской войны на первый план вышла пробле-

ма создания  единого  экономического  пространства  (до

1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собствен-

ные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал

фокусироваться  на  интерпретации  одного  из положений

Конституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конг-

ресса  регулировать  торговлю  между штатами.  Возникла

доктрина "двухстороннего федерализма", которая исходила

из  того,  что  сферы деятельности национального прави-

тельства и штатов должны быть разграничены, но торговля

между  штатами  должна  регулироваться в соответствии с

конституцией федеральным  конгрессом  и  только  внутри

штатов - штатами. Широкое толкование этой доктрины дало

возможность центру регулировать почти все вопросы, свя-

занные с                                               

коммерческой деятельностью,  так или иначе выходящие за

рамки штата.                                          

   Тенденция централизации "по вертикали",  перетекания

полномочий от штатов к центру наиболее ярко  проявилась

в период "нового курса" Рузвельта,  в условиях концент-

рации средств для выхода из кризиса,  осуществления фе-

деральных  экономических и социальных программ,  значи-

тельного усиления власти президента, роста числа много-

численных федеральных регулирующих ведомств.           

   Она сохранялась  и  после 30-х гг.,  когда Верховный

суд не столько выяснял отношения  федерации  и  штатов,

сколько обосновывал политическую линию их сотрудничест-

ва во имя решения общих социально-экономических  задач.

Это  позволило  федеральным властям регулировать многие

направления экономической деятельности в стране.  В ре-

зультате к 40-м гг.  не только сельское хозяйство, но и

промышленность оказались в ведении федеральных властей,

что  и  было  поддержано в решении Верховного суда 1942

г., утвердившего общее правило, что конгресс может при-

нять  закон,  конституционность  которого не может быть

подвергнута сомнению,  если он  касается  регулирования

почти  любого типа экономической деятельности,  в любом

районе страны.                                         

   Усиление контроля со стороны федерации  над  штатами

происходило  и  за счет роста их финансовой зависимости

от центра.  Если до XX в.  федеральные субсидии штатам,

местным  органам  были небольшими и малочисленными,  то

затем их масштабы стали резко увеличиваться.  С 1960 г.

федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет.

   В 1980 году она достигла 28%  расходов в штатах. Ко-

лоссальные средства шли на осуществление 400  федераль-

ных программ,  среди которых наиболее крупными являлись

социальные программы помощи семьям с низким уровнем до-

ходов,  безработным,  многодетным  матерям  и  семьям с

детьми-инвалидами,  в строительстве дешевого жилья, по-

мощи  здравоохранению и пр.  Затем на первый план стали

выходить общефедеральные программы  борьбы  с  преступ-

ностью,  охраны окружающей среды и пр. То обстоятельст-

во, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субси-

дий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано

не только с кардинальным изменением  приоритетов  феде-

ральной  политики,  но и с формированием нового порядка

выда-                                                 

чи субсидий.  Если до 60-х гг. они выдавались по запро-

сам штатов и при их участии,  то затем федеральное пра-

вительство стало в меньшей степени основываться на тре-

бованиях штатов и в большей на  том,  что  оно  считало

сферой общенациональных интересов.  Преследуя эти инте-

ресы, федеральное правительство могло даже через голову

штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных го-

родов или районов.  Возросший объем федеральной помощи,

а  также изменение порядка ее поступления приобрели для

штатов 70-х гг.  такое значение, что возникли опасения,

что  Вашингтон  "прибирает к рукам" местное управление.

Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так назы-

ваемых  "подразумеваемых" или "имманентно присущих" фе-

деральному конгрессу законодательных прав,  дающие  ему

право вторгаться в законодательные полномочия штатов. 

   Политика чрезмерной  централизации  не  могла не на-

толкнуться на препятствия со стороны  штатов.  Получила

распространение практика резолюций местных легислатур о

"вторжении федерации в сферу правовой компетенции  шта-

тов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против

войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящи-

еся  с  официальной  политической линией Вашингтона.  В

штате Массачусетс,  например,  в 1970 г. был принят за-

кон, который освобождал граждан штата от ответственнос-

ти за уклонение от участия в войне  на  том  основании,

что решение о ее начале не было принято конгрессом. Под

лозунгами "суверенитета штатов" выступали и реакционные

региональные  силы,  противники  федеральных социальных

программ.                                             

   Непомерное бремя дотаций заставляло  и  национальное

правительство искать пути его облегчения. Менялись фор-

мы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от нало-

гов,  объединенных  грантов,  сумма которых зависела от

размеров денежного участия в осуществлении  федеральных

программ самого штата или местных властей и пр.  Но при

этом федеральное правительство не  переставало  вводить

все  новые  формальные ограничения для использования на

местах дотационных средств.                           

   Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соот-

ветствии с политикой "нового федерализма" больше полно-

мочий в вопросах создания,  управления и финансирования

программ  не  дали  ожидаемых результатов.  Решительное

наступление на чрезмерную централизацию повела в      

80-х гг.  республиканская  администрация  во главе с Р.

Рейганом,  действующая под лозунгами "поисков жизнеспо-

собного партнерства",  "возвращение штатам функций, ко-

торые они могут осуществлять лучше".                  

   Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправи-

тельственных отношений был инкорпорирован в общую стра-

тегическую линию оздоровления экономики (Economic Reco-

very Plan) и предусматривал следующие цели: а) уменьше-

ние влияния федеральных органов на местные дела на  ос-

нове усиления доверия к местным властям,  б) замену це-

левых федеральных субсидий "блоковыми",  выделяемыми на

ряд  программ нескольким штатам,  в) поэтапную передачу

штатам ответственности за финансирование  многих  прог-

рамм  вместе  с  передачей  им  определенных финансовых

средств, налоговых поступлений с соответствующим сокра-

щением статей федерального бюджета, направленных на фи-

нансирование социальных программ.                     

   В осуществлении  политики  "нового  федерализма"  Р.

Рейган аннулировал ряд программ,  таких,  как Корпус по

трудоустройству молодежи и созданию государственных ра-

бочих  мест,  Комиссию по региональному развитию и др.,

оставив однако гранты на городское развитие,  на строи-

тельство муниципальных многоквартирных домов и пр.  Фе-

деральные суды способствовали в это время развитию уни-

фицированных  стандартов и требований,  предъявляемых к

штатам, желающим получить государственные субсидии.   

   Политика "нового федерализма" не  изменила,  однако,

кардинально  отношений  центра и штатов.  И в настоящее

время федеральное правительство является основным дейс-

твующим лицом в осуществлении социальных программ.  Бо-

лее того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд

направлений  деятельности,  ранее  ему не свойственных,

например борьба с преступностью (которая все больше но-

сит  не только межрегиональный,  но и международный ха-

рактер), развитие общеобразовательной системы образова-

ния  (о  чем свидетельствует,  в частности,  создание в

1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но

эта политика способствовала достижению большего взаимо-

понимания,  большего участия местных органов в  решении

общенациональных социальных задач,  в осуществлении со-

циальных программ.                                    

   Американский федерализм,  пройдя через все трудности

и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия,   

путей легитимного снятия естественно возникающего  нап-

ряжения  между  властными  органами всех уровней,  ныне

предстает в форме "кооперативного федерализма", исходя-

щего  из прагматических принципов "полезности и выгоды"

для страны,  исключающего  непримиримое  "перетягивание

каната" в борьбе за власть.                           

   5. Рост бюрократического аппарата

   XX в.  в США характеризуется колоссальным ростом бю-

рократического аппарата, огромной сети органов исполни-

тельной  власти:  департаментов,  независимых ведомств,

правительственных корпораций,  комитетов, комиссий, ко-

торые непосредственно входят в систему административных

учреждений, возглавляемых президентом и правительством,

то  есть  исполнительных органов,  наделенных властными

полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся

прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее. 

   Административным, регулирующим ведомствам, в отличие

от других государственных учреждений,  не  только  дано

право принимать нормативные акты (предписания), разъяс-

няющие,  дополняющие или интерпретирующие соответствую-

щие  законы,  но  и следить за их соблюдением.  В свете

этого легко представить колоссальное число таких актов,

стандартов,  нормативов, действующих в стране. Так, Ко-

миссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие  полно-

мочия  по изданию предписаний,  касающихся деятельности

фондовых бирж,  Министерство труда  определяет  минимум

заработной платы для рабочих и служащих правительствен-

ных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанав-

ливает ряд тарифов и пр.                              

   Аппарат высших  органов исполнительной власти форми-

руется президентом совместно  с  конгрессом.  Президент

проводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомс-

тв и осуществляет общее руководство их деятельностью. 

   Право периодической реорганизации федерального аппа-

рата  исполнительной  власти  на  основе так называемых

"реорганизационных  планов"  представляется  президенту

специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оу-

вермэна был принят конгрессом в 1918 г.  и  предоставил

В. Вильсону право реорганизовать административный ап- 

парат для выполнения военных задач.  В дальнейшем реор-

ганизационные планы осуществлялись и  Гувером,  и  Руз-

вельтом,  и Трумэном,  и другими президентами в связи с

изменением задач, стоящих перед страной. Состав, струк-

тура органов исполнительной власти, связанных между со-

бой сложнейшими отношениями зависимости  и  полузависи-

мости, таким образом, непостоянны.                    

   Открывают список федеральных административных учреж-

дений Министерства (департаменты в США). Из этого спис-

ка  исключаются  как  не  административные Министерство

иностранных дел (Госдепартамент),  осуществляющее внеш-

неполитические функции,  и военные департаменты: армии,

военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоя-

нен и Кабинет министров при президенте, он определяется

законом или обычаем.  Так,  созданный еще в 1862 г. Де-

партамент  внутренних  дел  вошел  в  Кабинет министров

только в 1889 г.                                      

   По данным 1993 г.,  общее число занятых в американс-

ких  федеральных  органах  власти (всех трех ее ветвей)

составляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число -

в  органах  исполнительной власти - 3 048 143 человека.

Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся  в

федеральных ведомствах, но они работают на них, получая

заработную плату по грантам и контрактам.             

   Кардинальные перемены во внутренней политике,  изме-

нения национальных приоритетов или проблем, возникающих

перед страной,  приводят,  как правило, к возникновению

новых министерств и ведомств.  Так,  вслед за созданием

Междуштатной комиссии по торговле,  в 1903 г. было соз-

дано  Министерство торговли.  Новая социальная политика

В.  Вильсона привела к созданию в 1913 г.  Министерства

труда.  При  Трумэне в соответствии с реорганизационным

планом 1953 г.  было создано Министерство здоровья, об-

разования и благосостояния,  реформированное в 1979 г.,

в результате чего появилось  два  министерства:  Минис-

терство здравоохранения и социальных служб и Министерс-

тво образования. Министерство жилищного строительства и

городского развития,  созданное в 1965 г.,  а также Ми-

нистерство транспорта,  созданное в 1966 г., возникли в

связи  с  программой "борьбы с бедностью" Л.  Джонсона,

составной частью которой было строительство дешевых жи-

лищ и пр.  Энергетический кризис 70-х гг. привел к соз-

данию в 1977 г.                                        

специального Министерства  энергетики,  несмотря на то,

что в это время уже существовала  Федеральная  комиссия

по энергетике.  Одним из последних министерских образо-

ваний стало Министерство по делам ветеранов,  созданное

в 1988 г.                                             

   Специфическим образованием  административной системы

США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом

работающем федеральном аппарате напряжением,  возникаю-

щим между органами федерации и ее субъектов, а также со

столкновением  интересов законодательной и исполнитель-

ной власти,  стала система  многочисленных  независимых

ведомств (агентств), которые, обладая правами админист-

ративных учреждений, наделенных нормотворческими и ква-

зисудебными полномочиями,  организационно обособлены от

министерств и пользуются в той или иной мере  самостоя-

тельностью даже по отношению к президенту.            

   Независимое ведомство  возглавляется,  как  правило,

коллегиальным органом,  главу которого назначает прези-

дент,  но  срок полномочий руководства независимого ве-

домства превышает срок  полномочий  самого  президента;

оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы

сохранять определенную преемственность и независимость.

   Будучи формально подчиненным конгрессу,  независимое

ведомство  не исключается и из-под контроля президента,

главным образом через Административно-бюджетное  управ-

ление Исполнительного управления президента, когда речь

идет об их бюджетно-финансовых запросах.               

   Большое число таких ведомств возникло в период  "но-

вого  курса",  когда  они  создавались без достаточного

согласования и четкой системы на основе потока  законо-

дательных актов,  определяющих их состав,  компетенцию,

сферы деятельности и пр.                              

   В соответствии с родом своей деятельности  независи-

мые  ведомства  (к  настоящему времени их создано около

100) делятся на политические,  экономические и социаль-

ные. К первым относятся такие важные политические обра-

зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль-

ная  комиссия  по выборам,  ко вторым - Федеральная ре-

зервная система,  Комиссия по ценным бумагам и биржевым

операциям,  Федеральная корпорация страхования вкладов,

Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Националь-

ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспече-

нию равных возможностей для трудоустройства и пр.     

   Сходными с независимыми агентствами по своему право-

вому статусу административными  образованиями  являются

правительственные корпорации, действующие в хозяйствен-

ном обороте как частные корпорации,  но находящиеся под

непосредственным контролем правительства, так как собс-

твенность  этих  корпораций  является  государственной.

Правительственные  корпорации связаны с выполнением тех

или иных правительственных задач, как, например, Корпо-

рация по гарантированию пенсионного обеспечения.      

   Важнейшим звеном   системы   органов  исполнительной

власти является  Исполнительное  управление  президента

(ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создавалось

исполнительным приказом Ф.  Рузвельта сначала с неболь-

шим  количеством  сотрудников  в  качестве информацион-

но-координирующего органа президентской власти, в целях

усиления  взаимодействия между отдельными звеньями раз-

бухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно сос-

тояло  тогда  из аппарата Белого дома,  Бюджетного бюро

(входившего ранее в структуру  Министерства  финансов),

Совета по планированию национальных ресурсов и двух уп-

равлений - по кадровой политике и по  правительственным

отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обстановки

предусматривалось создание Управления  по  чрезвычайным

ситуациям (УЧС).                                      

   Неизменной составной частью ИУП с момента его созда-

ния остается аппарат Белого дома,  насчитывающий в нас-

тоящее  время около 90 человек,  находящихся на штатных

должностях,  среди которых главные посты занимают Глав-

ный  советник,  пресс-секретарь и секретарь по связям с

общественностью.  Этот аппарат отвечает за связь прези-

дента с конгрессом,  главами министерств и ведомств, со

средствами массовой информации и пр.                  

   Направленное воздействие на средства массовой инфор-

мации с целью "надлежащего освещения внешней и внутрен-

ней политики США" является одной из задач аппарата  Бе-

лого дома.  В начале 1985 г.  в рамках ИУП была создана

специальная информационная служба новостей Белого дома,

состоящая только из правительственных чиновников, кото-

рая является часто единственным источником информации 

о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее ру-

ководство и гигантской машиной внешнеполитической  про-

паганды,  основным звеном которой является информацион-

ное агентство США (ЮСИН).                             

   Вместе с расширением президентских полномочий в свя-

зи  с усложнением задач,  стоящих перед администрацией,

увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только  ко-

ординации деятельности административного аппарата, но и

выработки национальной политики,  в принятии  важнейших

политических решений,  что,  в свою очередь,  привело к

его структурной перестройке,  к росту численности аппа-

рата и размеров ассигнований на его содержание.       

   Важные изменения в структуре и функциях ИУП произош-

ли в годы второй мировой войны.  Наряду  с  увеличением

численности аппарата Белого дома,  Совета по планирова-

нию  национальных  ресурсов  и  Бюджетного  управления,

вместо  двух старых управлений:  по кадровой политике и

правительственным отчетам,  были созданы на  постоянной

основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Уп-

равление экономических стабилизации (УЭС).  На эти  два

управления, призванных не только вырабатывать, но и ре-

ализовывать президентские, внутриполитические и внешне-

политические  программы,  и  переместился  в  это время

центр тяжести с бюджетно-административных подразделений

ИУП.                                                  

   В рамках  УЧС особое место стал занимать отдел воен-

ной помощи союзникам США,  преобразованный в 1941 г.  в

Управление по ленд-лизу,  а в 1943 г. - в Управление по

внешней экономике,  во главе с  помощником  президента,

выполнявшим  роль  главного  координатора различных ве-

домств по оказанию военной  помощи  союзникам  США,  по

восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решаю-

щую роль в деле организации военного производства, сте-

калась  вся информация о выпускаемой военной продукции,

о запасах сырьевых ресурсов,  о потерях вооруженных сил

США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое

стратегическое значение сотрудничества США со  странами

Латинской  Америки  привело  к  созданию в рамках УЧС в

1941 г.  специального отдела межамериканских дел, заня-

того  выработкой  военно-экономической и идеологической

политики, проводимой в этом регионе.                   

   После войны ИУП стал не только  играть  определяющую

роль в принятии важнейших политических решений,       

но и выполнять роль  своеобразного  высшего  арбитра  в

сфере исполнительной власти.                          

   Перемещение центра  тяжести  в принятии политических

решений и программ из министерств в ИУП не было гладким

и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек

и противовесов",  обеспечивающих  определенный  баланс,

равновесие политических сил. Как и в случае с безуспеш-

ной попыткой Ф.  Рузвельта реформировать Верховный суд,

ему  не  удалось в годы войны по примеру Великобритании

создать некий президентский "военный кабинет",  в кото-

рый  должны были войти военные министры,  представители

Комитета начальников штатов и др.                     

   Безуспешной в это время оказалась из-за  сопротивле-

ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать

в рамках ИУП всю разведывательную деятельность.  Но со-

ответствующая  подготовительная работа в этом направле-

нии была проведена. Так как Комитет начальников штабов,

которому  было  передано в годы войны руководство всеми

операциями органов политической и военной разведки,  не

справлялся со своими задачами,  в рамках Бюджетного уп-

равления было создано Управление координации информации

(УКИ),  а в составе УЧС сформировано управление военной

информации.                                           

   Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947

г. был принят Закон о национальной безопасности, на ос-

новании которого было создано  мощное  подразделение  в

рамках  ИУП  -  Национальный совет безопасности (НСБ) с

подчиненным ему органом - Центральным  разведывательным

управлением (ЦРУ),  возглавляемым директором, назначае-

мым президентом "по совету и согласию Сената" из  числа

действующих  офицеров  вооруженных  сил или гражданских

лиц.                                                  

   ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "военно-

му  или  какому-либо  иному  надзору,  контролю или ка-

ким-либо иным ограничениям" со стороны военных департа-

ментов.  В  его обязанность входило "давать советы" НСБ

по вопросам,  касающимся разведывательной деятельности,

"составлять рекомендации" президенту по вопросам "коор-

динации разведывательной деятельности  департаментов  и

ведомств правительства" и пр.                         

   При этом прямо постановлялось,  что на директора ЦРУ

возлагается ответственность за "защиту  источников  ин-

формации и методов ее получения от неправомерного (не-

уполномоченного) рассекречивания (оглашения)",  что де-

лало его фактически бесконтрольным.                   

   Наряду с созданием Национального совета безопасности

другим важным дополнением ИУП после второй мировой вой-

ны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Совета эко-

номических консультантов и в 1963 г.  Управления предс-

тавителей США на торговых переговорах,  ознаменовавшего

значительное расширение полномочий президента и в сфере

внешнеэкономической деятельности.                     

   Определенный крен  в аппарате ИУП,  связанный с воз-

никновением НСБ и  закреплением  за  ним  только  сферы

внешней политики,  прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за

исполнением законов внутренней безопасности", ограждаю-

щее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в

рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики, сос-

тоящего  из известных аналитиков,  призванных вырабаты-

вать "советы президенту" по внутриполитическим  пробле-

мам.                                                  

   Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко-

мендации Совета экономических  консультантов,  воплоща-

лись  в ежегодных посланиях президента конгрессу "О по-

ложении в стране". Это подразделение ИЧП особенно часто

перестраивалось.  В  результате новой реорганизации ИУП

при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней по-

литики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управле-

ние по разработке политики (УРП).                     

   Но при все возрастающем значении этих  подразделений

ИУП решающая роль в определении внутренней политики ос-

тавалась за его  Административно-бюджетным  управлением

(АБУ),  заменившим некогда существовавшее Бюджетное бю-

ро.  В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами прези-

дента",  входит  сбор и анализ данных для составления и

контроля за исполнением  ежегодного  бюджета,  изучение

деятельности органов исполнительной власти,  разработка

планов их реорганизации,  ревизия бюджетных предложений

правительственных ведомств и пр.  Любое предложение ве-

домств по изменению действующих  государственных  прог-

рамм в области экономики, социальной политики, военного

строительства,  охраны окружающей среды и  пр.,  прежде

чем попасть в конгресс,  требует одобрения АБУ, который

играет роль законодательного  фильтра  президента.  При

принятии важнейших политических                        

решений президент опирается прежде всего на свой личный

штаб советников - специалистов кабинета и АБУ.  Призна-

нием особой важности АБУ стало ныне назначение его  ди-

ректора президентом с согласия Сената.                

   Чрезмерное разрастание   бюрократического  аппарата,

превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси-

ливающееся недовольство и критику американцев,  к кото-

рой не может не прислушиваться политическое руководство

страны.  Бюрократов осуждают за волокиту,  дублирование

функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была

проведена  реорганизация государственной службы с целью

ее большего приспособления и восприимчивости  к  прави-

тельственному политическому курсу путем совершенствова-

ния системы  вознаграждения  чиновников,  повышения  их

квалификации, укрепления дисциплины. На основании Зако-

на 1978 г. при некоторых министерствах и ведомствах бы-

ли  учреждены должности генеральных инспекторов,  расс-

матривающих жалобы на злоупотребления чиновников и пр.

   Все громче  стали  раздаваться  в  правительственных

кругах  и  требования  дерегуляции  общественной жизни.

Кандидаты в президенты в качестве козыря стали  исполь-

зовать  в  предвыборных  кампаниях обещания покончить с

колоссальными расходами на  госаппарат,  сократить  как

его численность, так и количество издаваемых им предпи-

саний. Особенно активно эти требования стали выдвигать-

ся  во второй половине 70-80-х гг.  Д.  Форд (1974-1977

гг.) сформировал в Белом доме группу высокопоставленных

специалистов  для составления обзора регулирующих Пред-

писаний ряда федеральных ведомств, по итогам работы ко-

торой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном,

железнодорожном и автодорожном сообщении.             

   Непрекращающийся рост расходов на содержание регули-

рующих  ведомств заставил Д.  Картера выступить с прог-

раммой "планирования дальнейших  процессов  регулирова-

ния",  ослабления  требований при регулировании банков,

малого бизнеса и пр.  Ему удалось принять в 1977 г. За-

кон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в

1980 г.  предприятия малого бизнеса от обязанности  ре-

гистрации своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра-

тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было  осущест-

влено в четырехлетний срок его правления.              

       Особенно активен был в требоваеиях дерегуляции 

   Р. Рейган,  который не переставал  выступать  против

"неоправданного  вмешательства" государства в сферу ры-

ночных и социальных отношений.  Не случайно  он  назвал

свой приход к власти в 1980 г.  "концом эры Рузвельта в

экономике".  Проводя неоконсервативную политику  "упро-

щенного регулирования",  Р. Рейган сократил число регу-

лирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные),

расширил  права  Административно-бюджетного  управления

ИУП,  требуя его обязательного анализа на предмет выяв-

ления  "стоимости и выгод" всех ведомственных норматив-

ных предписаний. С целью освобождения от излишнего бре-

мени  регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в

1987 г.  были приняты Законы "О равных условиях  конку-

ренции  в банковской сфере" и "О реформе оздоровления и

укрепления финансовых институтов".  Стимулируя развитие

рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по

своим масштабам налоговую реформу,  сократив  наивысшую

ставку  налогов  на физических лиц с 70%  в 1981 г.  до

28-33%  в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низ-

кими доходами вообще были освобождены от налогов.     

   Реформа привела к спаду инфляции,  росту доходов ма-

лоимущих слоев населения.  Но вместе с тем были урезаны

20 социальных программ,  способствующих, по утверждению

Р.  Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что

незамедлительно  сказалось на обострении проблем жилья,

страхования по безработице на федеральном уровне, госу-

дарственного медицинского страхования (при существующей

многочисленной армии американцев,  вообще не  застрахо-

ванных на случай болезни). Последующие политические пе-

ремены после продолжавшегося более десяти  лет  периода

дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США дви-

жением в поддержку  социальных  программ,  требованиями

более  активной  роли  государства  в сфере экономики в

связи со снижением конкурентоспособности страны в миро-

вой торговле,  необходимостью охраны окружающей среды и

пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуляции эконо-

мики  и социальных отношений,  с которыми прямо связана

проблема общей численности  бюрократического  аппарата,

его удешевления, остаются актуальной задачей страны.  

К титульной странице

Вперед

Назад

***********************************

 6. Деятельность правоохранительных органов

   Государство США в XX в.  в  целом  характеризовалось

поступательным  развитием либеральных порядков,  выдер-

жавших проверку временем даже в 30-е гг.,  когда страна

оказалась на грани национальной катастрофы и на повест-

ку дня со всей остротой был поставлен вопрос о введении

чрезвычайных  мер для преодоления жесточайшего экономи-

ческого кризиса. "Новый курс" как либерально-демократи-

ческая  государственная  мобилизационная  модель и стал

своеобразной альтернативой другой антикризисной мобили-

зационной модели - фашизму, с его антинародным, тотали-

тарным режимом.                                       

   Однако и в США государственное развитие в парламент-

ско-демократических  формах  и  условиях  политического

плюрализма не было гладким.  Спады и подъемы  организо-

ванного демократического движения,  усиления или ослаб-

ления сил реакции в связи с меняющейся внутриполитичес-

кой  и  внешнеполитической  обстановкой непосредственно

отражались на способах, методах осуществления государс-

твенной власти,  и прежде всего на деятельности чрезвы-

чайно пестрой американской  системы  правоохранительных

органов  и  тесно связанных с ними органов внутренней и

внешней разведки.                                     

   По данным американской прессы, в США действует около

40 тыс. полицейских органов со своими собственными пра-

вами и институтами.  Разнообразие их структуры и компе-

тенции в отдельных штатах и городах обусловлено главным

образом федеративным устройством страны.              

   Наиболее важным  звеном  системы  правоохранительных

органов  наряду с судебной системой является атторнейс-

кая служба, состоящая из федеральных, штатных и местных

учреждений исполнительной власти, наделенных правомочи-

ями от имени  государства  возбуждать  уголовные  дела,

расследовать нарушения законов,  поддерживать обвинение

в суде, привлекать правонарушителей к уголовной ответс-

твенности. Их отличие от европейских прокурорских орга-

нов состоит в том, что они не имеют надзорных за закон-

ностью  функций,  играют  особую  полити^ ческую роль в

американском обществе,  не знают строгой  иерархической

соподчиненности, - местные атторнейские               

органы не подчинены органам штатов, штатные - федераль-

ным.                                                  

   Назначает главу  федеральной  атторнейской  службы -

Генерального атторнея непосредственно президент с  сог-

ласия Сената, который при отборе кандидата на эту высо-

кую должность руководствуется прежде всего соображения-

ми  партийной политики.  Генеральный атторней выступает

не только в качестве главы  целой  системы  федеральных

органов, осуществляющих следственные, разведывательные,

сыскные, прокурорские и другие функции, но и в качестве

правительственного юрисконсульта,  политического совет-

ника президента.  В его ведении находятся тюрьмы,  дела

иммигрантов, борьба с наркотиками и пр.               

   Вместе с  тем  на  федеральном  уровне  атторнейская

служба является строго централизованным аппаратом, гла-

ва  которого  - Генеральный атторней - руководит Минис-

терством юстиции США и своими представителями  в  феде-

ральных судебных округах - атторнеями и маршалами. Мар-

шалы призваны исполнять все приказы и распоряжения  фе-

деральных судов. Они руководят и специальными полицейс-

кими формированиями, которые используются для обеспече-

ния порядка при чрезвычайных обстоятельствах.         

   Общая тенденция  развития  государственного аппарата

США определила процессы централизации полицейских орга-

нов,  все  большего сосредоточения власти в руках Гене-

рального атторнея и подчиняющегося ему Министерства юс-

тиции,  дальнейшего  усложнения структуры этих органов,

отражающей основные направления их деятельности.  Более

половины  многочисленных сотрудников Министерства юсти-

ции (всего полицейские силы насчитывают около 0,5  млн.

человек)  связаны  со следствием и оперативно-розыскной

работой, сосредоточенной в таких его крупнейших подраз-

делениях,  как  Федеральное бюро расследования,  Служба

иммиграции и натурализации (СИН),  перешедшая к  Минис-

терству юстиции в 1940 г.,  Администрация по применению

закона о наркотиках (АПЗН), созданная в 1973 г. в связи

с превращением наркомании в национальное бедствие США.

   В 1954  году для борьбы с "коммунистической угрозой"

и "шпионажем" был создан Отдел внутренней  безопасности

Министерства юстиции, который в 1973 г. был объединен с

Отделом по уголовным делам Министерства юстиции. След-

ственно-полицейская деятельность   этих   подразделений

тесно  переплеталась с официально признанной негласной,

внутренней разведкой,  сбором  информации,  не  имеющей

прямого  отношения к конкретному уголовному преследова-

нию.                                                  

   Формально ФБР,  отделения которого созданы  по  всей

стране, призвано вести следствие по преступлениям, пре-

дусмотренным федеральным законодательством.  В поле его

деятельности, однако, оказывается значительно более ши-

рокий круг дел,  особенно тех, которые приобретают шум-

ный политический резонанс. ФБР является органом тайного

сыска.  В 1949 г.  руководящее положение ФБР как центра

политического  сыска было закреплено путем предоставле-

ния его главе функций межведомственной координации всей

деятельности  по  обеспечению  внутренней безопасности,

включая операции разведывательных служб армии,  авиации

и военно-морского флота.                              

   Разведывательно-сыскная деятельность  ФБР  и  других

подразделений министерства юстиции тесно связана с дея-

тельностью  специальных  разведывательных  органов США,

входящих в разведывательное  сообщество  США.  Основное

звено  этого  сообщества - Центральное разведывательное

управление (ЦРУ)'.  Закон 1947 г.  формально не наделял

ЦРУ полицейскими полномочиями,  специально подчеркивая,

что оно не будет выполнять функций,  связанных с  внут-

ренней  безопасностью.  Но обязанность защищать "нацио-

нальную безопасность" создавала широкие возможности об-

хода  этих ограничений.  Очень емкая характеристика ЦРУ

была дана в 1954 г.  в официальном докладе  специальной

исследовательской  группы  под  председательством конг-

рессмена Дулитла, в котором это управление было названо

"тайной,  психологической,  политической  и полувоенной

организацией",  для которой "требования норм человечес-

кого  поведения  и американских традиций "честной игры"

должны быть неприемлемы".                             

   ' В разведывательное сообщество кроме ЦРУ входят Уп-

равление национальной космической разведки, специализи-

рующееся на разведке с помощью средств связи, электрон-

ного шпионажа и др.;                                  

   Агентство национальной  безопасности  АНБ  - "тайная

империя" Пентагона, включающая созданное в 1961 г. Раз-

ведывательное  управление министерства обороны США (РУ-

МО) и соответствующие отделы в армии,  ВВС, ВМС; Управ-

ление разведки и исследований госдепартамента США и др.

Известный американский правовед Л. Фридмен в своей кни-

ге "Введение в американское право", изданной в НьюЙорке

в 1984 г.,  указывает на ряд периодов в истории  Амери-

канского  государства  XX в.,  "которые вряд ли вызовут

чувство гордости" американцев. Он соотносит эти периоды

лишь  с  бездеятельностью Верховного суда,  призванного

стоять на страже законности.  По его утверждению, это -

время первой мировой войны и 20-е гг.  "когда сотни по-

собников" и "красных" отправлялись в тюрьмы,  50-е гг.,

"времена маккартизма" и всего протяжения "холодной вой-

ны".                                                  

   Но эти времена свидетельствуют не только  о  простой

бездеятельности Верховного суда США,  но и о изменениях

в государственной политике, в деятельности всей системы

правоохранительных органов страны.                    

   Наступление сил  реакции  на демократические права и

свободы американских граждан в первые десятилетия XX в.

стало  прямым следствием обострения социально-классовых

противоречий после 1917  г.,  Октябрьской  революции  в

России, когда борьба американских рабочих за свои права

сопровождалась размахом антимонополистического, антиво-

енного пацифистского движения против участия США в пер-

вой мировой войне,  а затем за расследование роли воен-

ных промышленников в вовлечении США в эту войну.      

   Против рабочего  и демократического движения был пу-

щен в ход широкий арсенал карательных средств. На унич-

тожение "красной заразы", всякого проявления радикализ-

ма была направлена деятельность Бюро расследования  Ми-

нистерства  юстиции,  созданного  в  1916 г.  (будущего

ФБР),  превратившегося уже в это время в  мощный  кара-

тельный аппарат. В рамках Министерства юстиции был соз-

дан также отдел общей разведки, которому предстояло иг-

рать роль мозгового центра Бюро расследования.  К охоте

за "красными" подключилась армия,  где в  1917  г.  был

создан  "корпус  разведывательной  полиции".  В 1919 г.

американский Сенат  принимает  резолюцию  о  пресечении

"большевистской  пропаганды",  в соответствии с которой

создается сенатская следственная комиссия, одна из пер-

вых в ряду комиссий и комитетов "по расследованию анти-

американской деятельности".                           

   С 1917 году был принят ряд чрезвычайных законов  во-

енного  времени,  в том числе Законы 1917 и 1918 гг.  о

шпионаже, которые стали широко применяться к политичес-

  ким противникам режима,к участникам антивоенного рабочего

движения и пр. Их зачислили в разряд "иностранных аген-

тов", "подрывных элементов", "саботажников, подрывающих

оборону  США".  На  основании Закона о призыве к мятежу

1919 г. карались любые антиправительственные высказыва-

ния.  Коммунистическая  партия  Америки  была объявлена

"подрывной  организацией",  защищающей   большевистское

правительство Советской России.                        

   После прекращения  действия  в 20-х гг.  федеральных

законов военного времени легислатуры многих штатов при-

няли законы "о преступном синдикализме",  "о преступной

анархии",  согласно которым "антиправительственным аги-

таторам", к которым причислялись члены КПА и других ле-

вых организаций,  угрожало наказание в  виде  тюремного

заключения на срок до 10 лет.                         

   Гонениями за  инакомыслие,  расширением репрессивной

деятельности полицейского аппарата было отмечено и пер-

вое  послевоенное  (40-50-х  гг.) десятилетие в США,  а

также все время так называемой "холодной войны".      

   Главным направлением послевоенной  "правоохранитель-

ной"  политики  стало  преследование  коммунистического

движения США,  когда репрессивный аппарат  не  проводил

особых  различий среди участников демократической оппо-

зиции,  относя к "подрывным",  "экстремистским", "крас-

ным" и членов Компартии США,  и участников антивоенного

движения и движения за гражданские права - черных  аме-

риканцев. В период "второй красной паники", как его оп-

ределяют американские политологи, для борьбы с демокра-

тическими силами стал широко использоваться Закон Смита

1940 г. (Акт о регистрации иностранцев), согласно кото-

рому объявлялась преступной "пропаганда насильственного

свержения правительства",  вводилось понятие "организа-

ции,  находящейся  под контролем иностранного государс-

тва".                                                 

   Вопреки констатации в 1945 г.  Верховным  судом  США

факта  об  отсутствии  угрозы  со стороны Компартии США

"свергнуть правительство силой  или  насилием",  всякое

распространение  леворадикальных  идей  стало приравни-

ваться к "подстрекательству к мятежу".                

   В этот период создается постоянно действующая комис-

сия  палаты  представителей  американского конгресса по

расследованию антиамериканской деятельности, принима- 

ется серия  президентских исполнительных приказов и ан-

тидемократических законов. Исполнительный приказ ь 9635

1947 г.,  например, запрещал под предлогом "несовмести-

мости" нахождение на  федеральной  службе  коммунистов.

Дополняющий  его приказ ь 10450 1953 г.  с традиционной

ссылкой "на интересы национальной безопасности"  ставил

в  зависимость принятие или оставление на государствен-

ной службе того или иного лица от результатов предвари-

тельного расследования ФБР.                           

   Центральное место среди антидемократических правовых

актов этого времени принадлежало  Закону  о  внутренней

безопасности 1950 г., получившему название по имени его

авторов - Закона Маккарэна-Вуда. Закон исходил из апри-

орной  посылки,  что  коммунистические  организации США

создают явную и реальную угрозу общественному  строю  и

"существованию свободных американских учреждений",  бу-

дучи подрывными, преступными организациями "коммунисти-

ческой  диктатуры  иностранного государства".  Вместе с

тем закон предусматривал  наказание  в  виде  тюремного

заключения  на  срок  до  10  лет,  или штраф в 10 тыс.

долл.,  или то и другое вместе за любые действия, кото-

рые  были  расценены следственными органами как содейс-

твующие установлению в США "тоталитарной диктатуры".  

   По степени опасности "подрывные" организации класси-

фицировались в законе для последующей регистрации в Ми-

нистерстве юстиции и решения вопроса об  их  судьбе  на

"организации  коммунистического  действия"  (это прежде

всего Компартия США),  и "организации коммунистического

фронта",  к числу которых могла быть отнесена любая де-

мократическая организация,  политические требования ко-

торой  так или иначе совпадали с требованиями Коммунис-

тической партии США.  Решение вопроса об отнесении  об-

щественной  организации  к  той или иной категории было

вверено создаваемому в соответствии с законом  Управле-

нию по контролю над подрывной деятельностью. Признанные

"коммунистическими" организации, не прошедшие в опреде-

ленный  срок  регистрации  и не представившие требуемых

законом сведений (о численном составе,  должностных ли-

цах, денежных поступлениях и расходах и пр.), подлежали

штрафу в 10 тыс.  долл., а их должностные лица за те же

действия - уголовному наказанию до 5 лет тюремно-     

го заключения,  или штрафу до 10 тыс. долл., или тому и

другому вместе.                                       

   Закон предусматривал также широкий перечень  ограни-

чений для членов коммунистических организаций: работать

в государственном аппарате,  на  военных  предприятиях,

выезжать за границу и пр. Каждая зарегистрированная ор-

ганизация лишалась права  пользоваться  услугами  почты

для пересылки своих программ и пр.                    

   Вторая часть   Закона  Маккарэна-Вуда  предоставляла

президенту право провозглашать "чрезвычайное  положение

внутренней безопасности" в случае вторжения на террито-

рию или во владение США неприятеля,  а также "восстания

внутри США", что давало возможность Генеральному аттор-

нею содержать под стражей любое лицо на основании прос-

тых подозрений, что это лицо может принять "участие или

сговориться с другими лицами принять  участие  в  актах

шпионажа и саботажа".  Таким образом, узаконивалось ан-

тиконституционное право превентивного ареста и  помеще-

ния в концлагеря неугодных режиму лиц без суда и следс-

твия.                                                 

   Принятый вслед за Законом Маккарэна-Вуда в  1954  г.

Закон  Хэмфри-Батлера  о  контроле над коммунистической

деятельностью прямо объявил Коммунистическую партию США

"орудием заговора, замышляющего свержение правительства

США", и объявил ее вне закона.                        

   Законом Маккарэна-Вуда создавалась юридическая  база

для  антидемократической политики ущемления прав амери-

канских граждан,  получившей название "маккартизма", по

имени сенатора Д.  Маккарти, инициатора расследований в

конгрессе по выявлению "шпионов и коммунистов" в  госу-

дарственном  аппарате США.  Никогда прежде тесная связь

американского конгресса с ФБР не принимала таких  масш-

табов,  как в 1953 г.,  когда Д. Маккарти как председа-

тель сенаторского комитета по правительственным  опера-

циям и его постоянного подкомитета по расследованию был

наделен широкими полномочиями для проверки деятельности

любого административного органа.                      

   К следственным операциям конгресса, приводящим к тя-

желым последствиям - увольнению с работы,  политической

изоляции и другим, был подключен и подкомитет юридичес-

кой комиссии США.                                     

   Под напором демократической общественности Верховный

суд шаг за шагом начал с 1963 г. признавать явную     

неконституционность ряда положений закона  МаккарэнаВу-

да.  В 1963 г. (и в 1967 г. повторно) суд округа Колум-

бия по делу Компартии США признал требования ее регист-

рации противоречащими V поправке американской Конститу-

ции.  В 1967 г. было объявлено неконституционным запре-

щение   предоставлять  коммунистам  работу  на  военных

предприятиях и пр.                                    

   В 70-х гг. США отходили от "маккартизма", как от тя-

желой болезни.  Незаконной, преступной называлась анти-

демократическая репрессивная деятельность ФБР и ЦРУ  не

только на страницах газет,  но и в следственных комите-

тах,  созданных в 1975 г. в американском конгрессе. Еще

в  1974  г.  в связи с рядом скандальных разоблачений в

печати,  резким ослаблением позиций республиканской ад-

министрации после "уотергейта" был издан исполнительный

приказ об упразднении списка "подрывных организаций". 

   В заключительном докладе "Избранного комитета сената

по разведке", например, говорилось об отсутствии "необ-

ходимой законодательной базы для обеспечения того, что-

бы  разведывательные  ведомства выполняли свои задачи в

соответствии с конституционным процессом",  а  также  о

необходимости  "механизма и практики надзора конгресса"

за этими организациями,  в частности "за расходами раз-

ведывательных ведомств".                               

   Расследования в конгрессе в 1975, 1976 гг. предопре-

делили реформы аппарата политической полиции и разведки

в  направлении усиления контроля над ним и придания его

деятельности более гибких и тонких форм.  В 1976,  1977

гг. в обеих палатах конгресса США были созданы постоян-

ные комитеты по  делам  разведывательных  учреждений  с

указанием  необходимости усиления надзора законодателей

за разведывательной деятельностью,  которая должна осу-

ществляться в соответствии с "конституцией и законами".

   Установленный впоследствии   контроль  над  деятель-

ностью ЦРУ был вверен Генеральному инспектору, назнача-

емому из собственных сотрудников этого ведомства,  хотя

другие ведомства находились под  контролем  независимых

генеральных  инспекторов.  Только очередной скандал,  в

котором были замешаны сотрудники ЦРУ, связанный с неза-

конной продажей оружия никарагуанским "контрас", заста-

вил американский конгресс лишить этой  привилегии  ЦРУ.

Принятая,несмотря на упорное сопротивление ЦРУ,в 1989г.

поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды раз-

ведки (по оценкам специалистов,  она составляла  в  это

время примерно 25 млрд.  долл.) предусмотрела должность

еще одного независимого генерального инспектора,  кото-

рому вменялось в обязанность дважды в год докладывать о

своей контрольной деятельности, а также о "существенных

проблемах,  нарушениях  и  недостатках"  в программах и

операциях ЦРУ комитетам конгресса по разведке. Формаль-

но  широкие  контрольные  права генерального инспектора

ЦРУ, получившего доступ ко всем его архивам, докладам и

документам,  ограничивались, однако, правом общего над-

зора за его деятельностью со стороны директора ЦРУ, ко-

торый  может запретить проведение в своем ведомстве ка-

ких-либо расследований под предлогом  "защиты  жизненно

важных национальных интересов США".