14

Режимом безопасности федерального железнодорожного транспорта предусмотрено также наличие особой военизированной охраны, а также использование в отдельных случаях сил и средств органов внутренних дел, внутренних и железнодорожных войск в пределах их компетенции, установленной федеральным законодательством.

Еще один компонент рассматриваемого режима – это деятельность железнодорожного транспорта в особых обстоятельствах. Установлено, что федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, железные дороги, другие предприятия и учреждения железнодорожного транспорта входят в российскую систему предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях.

Органом регулирования естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта сегодня является ФЭК России. Как уже упоминалось выше, первоначально функции регулирующего органа осуществляла специализированная Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте, образованная в соответствии с Указом Президента России от 26 февраля 1996 г. № 276 и Постановлением Правительства от 19 сентября 1997 г. № 1202. В соответствии с указанными актами Федеральная служба являлась федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сферах железнодорожных перевозок и услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов. Впоследствии Указом Президента от 22 сентября 1998 г. № 1142 данная Федеральная служба была упразднена, ее функции переданы Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а по Указу Президента РФ от 4 сентября 2001 года – ФЭК России.

Следует отметить огромную роль в регулировании деятельности субъектов естественной монополии в области железнодорожного транспорта Министерства путей сообщения Российской Федерации (далее – МПС России). Этот федеральный орган исполнительной власти обладает чрезвычайными, исключительными полномочиями. Установлено, что МПС России руководит (!) железнодорожным транспортом страны и обеспечивает хозяйственное регулирование в области перевозочного процесса на железнодорожном транспорте. Примечательно, что железные дороги, их отделения и линейные предприятия, промышленные, строительные, торговые и снабженческие предприятия, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, другие организации, предприятия и учреждения, обеспечивающие деятельность и развитие железнодорожного транспорта, непосредственно входят в систему МПС, т.е. являются подконтрольными объектами по отношению к данному органу.

Функции МПС России распространяются на обширный круг вопросов в самых разных областях функционирования железнодорожного транспорта:

на организацию управления перевозочным процессом;

на экономику и финансы;

на техническую политику;

на материально-техническое снабжение;

на внешнеэкономическую деятельность;

на кадровую политику, трудовые и социальные вопросы и др.

Поэтому большая часть компонентов административно-правового режима естественной монополии на железнодорожном транспорте установлена именно нормативно-правовыми актами МПС России.

Непосредственно же органами регулирования естественной монополии в данной сфере в разные периоды принимались нормативно-правовые акты в области тарифного регулирования (например, Приказ Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 октября 2001 г. № 1104 «Об утверждении Правил применения сборов за дополнительные операции, связанные с перевозкой грузов на федеральном железнодорожном транспорте – Тарифное руководство № 3», Положение об основах государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки), в области процедурных вопросов (например, Правила порядка представления и рассмотрения органом регулирования естественных монополий в области связи и на транспорте ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статьи 7 Федерального закона «О естественных монополиях»).

 Подчеркнем, что вне исходного режима естественной монополии все эти составляющие данного вторичного административно-правого режима стали бы нежизнеспособными, ибо были бы ослаблены либо вовсе нейтрализованы рыночной конъюнктурой и разрозненностью системы управления. Поэтому именно принадлежность к естественной монополии служит основанием и общей формой, в которой развивается многокомпонентный комплексный административно-правовой режим федерального железнодорожного транспорта. Тем не менее специфическая ситуация, сложившаяся в сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте, а именно то, что фактическим «естественным» монополистом является федеральный орган исполнительной власти, не может не вызвать к жизни множество вариантов изменения ситуации.

Существовали три основные концепции реформирования МПС России. В порядке убывания их «радикальности» это концепция, предложенная Евро­пейским банком реконструкции и развития, концепция Министер­ства транспорта РФ, концепция, разработанная самим МПС России, так на­зываемая правительственная.

18 мая 2001 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 384  утверждена Программа структурной реформы, опирающаяся на последнюю из концепций. В Постановлении дан полный анализ ситуации в сфере железнодорожного транспорта и выделен ряд серьезных проблем:

Уровень эффективности железнодорожного транспорта, ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, не в полной мере отвечают требованиям складывающейся экономической ситуации.

Совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления сдерживает развитие рыночных отношений в отрасли и препятствует развитию конкурентной среды.

Система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта малоэффективна, в частности:

система регулирования тарифов недостаточно гибка и стабильна, изменения в уровне тарифов отличаются низкой прогнозируемостью;

существуют несколько тарифных центров и систем;

отсутствует дифференцированный подход к регулированию естественно-монопольных, конкурентных и потенциально конкурентных видов деятельности;

нет согласованности государственного регулирования деятельности различных естественных монополий;

на разработан механизм предоставления равноправного доступа к инфраструктуре независимым компаниям-перевозчикам и обеспечения благоприятной среды для их деятельности;

регулирование деятельности монопольных поставщиков ресурсов для естественных монополий практически отсутствует;

несовершенна нормативная база функционирования железнодорожного транспорта.

4. Высокая степень износа основных фондов отрасли в условиях прогнозируемого роста спроса на перевозки требует больших затрат на их содержание и ремонт, создает опасность потери технологической устойчивости железнодорожного транспорта и определяет значительную потребность в инвестициях.

Для решения указанных проблем разработана система мероприятий, направленных на реформирование железнодорожного транспорта вообще и системы государственного управления им в частности. По смыслу Постановления Правительства реформирование железнодорожного транспорта должно проводится в три этапа:

первый этап – 2001 – 2002 годы;

второй этап – 2003 – 2005 годы;

третий этап – 2006 – 2010 годы.

Первый этап реформирования железнодорожного транспорта включает в себя следующее:

реструктуризацию кредиторской задолженности предприятий федерального железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней;

разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте;

развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом;

создание условий для недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте;

осуществление мероприятий, направленных на обеспечение взаимного доступа организаций федерального железнодорожного транспорта и организаций, владеющих данной инфраструктурой, к инфраструктурам железнодорожного транспорта друг друга;

инвентаризацию имущества предприятий железнодорожного транспорта;

разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги»;

продолжение приватизации и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор;

формирование в рамках открытого акционерного общества «Российские железные дороги» самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с перевозками) и введение раздельного учета этих видов деятельности;

разработку механизма финансовой поддержки пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте;

другие мероприятия.

Второй этап реформирования железнодорожного транспорта включает в себя:

реорганизацию открытого акционерного общества «Российские железные дороги» путем выделения в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки дальнего следования, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками);

поэтапное сокращение перекрестного субсидирования;

создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок;

переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах;

создание условий для приобретения компаниями-операторами магистральных локомотивов;

привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта;

проработку организационно-правовых механизмов и последствий выделения самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих грузовые перевозки, из открытого акционерного общества «Российские железные дороги», рассмотрение вопроса о целесообразности такой реорганизации.

На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта планируется продолжить привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ открытого акционерного общества «Российские железные дороги» и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.