1

Конституционная законность – понятие многоплановое. В самых различных ее определениях присутствует то необходимое, что образует суть законности, и выделяются требования, которые составляют ее главную основу: верховенство Конституции и федеральных законов на территории всего государства; соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов всеми субъектами – государством и его органами, должностными лицами, гражданами и их объединениями; равенство граждан перед законом и судом; соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; независимое и эффективное правосудие; осуществление судебного и государственного контроля над соблюдением и исполнением Конституции и федеральных законов.

Отмеченные требования понятия конституционной законности наверняка можно рассмотреть или иначе сформулировать, расценивая тот или иной ее аспект, ту или иную связь с социальными процессами. Но главное в том, что конституционная законность – это не просто совокупность требований, а их реальное осуществление всеми субъектами правовых отношений, обеспечивающее утверждение режима конституционной законности в государстве.

Под состоянием конституционной законности в аспекте настоящей работы понимается оценка соотношения положений Конституции 1993 года сложившейся политической реальности; степени разрыва между конституционными принципами и политической практикой их реализации; роли прокурорского надзора в обеспечении конституционной законности.

Работа имеет свои особенности: она раскрывает состояние конституционной законности до проведения реформ (конец первой половины 2000 г.) и изменения, которые характеризуют отдельные аспекты конституционной законности после начала реформ, направленные на восстановление конституционных принципов федерализма, обеспечение единства законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, соблюдение прав и защиты конституционных гарантий граждан.

* * *

I. Современный политический режим Российской Федерации имеет выраженные черты режима переходного периода, сформировавшегося в условиях слабого развития гражданского общества. В силу особенностей переходного периода, смены ценностей и приоритетов, многие сферы российского общества, в том числе сфера законности, в течение длительного времени переживают кризисное состояние.

Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и права. Длившийся всего несколько лет процесс перераспределения власти в пользу регионов привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и нередко взаимоисключающее законодательство Федерации и ее субъектов перестало поддаваться эффективному контролю и систематизации со стороны федеральных властей.

Многие положения конституций и уставов субъектов Федерации противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам в принципиальных вопросах федерализма, организации государственной власти и местного самоуправления.

Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В предупреждении нормотворчества регионов, нарушающего федеральное законодательство, более заметной могла быть роль федеральных министерств и ведомств. Но практика показывает, что они, как правило, устраняются от этой обязанности. Не получила развития разработка модельных законодательных актов по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, которая могла бы в известной мере предотвратить инициативу регионов методами проб и ошибок, каждый раз решая эти вопросы самостоятельно.

Серьезную проблему представляет процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием. Система двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами, которых к июню 1998 г., когда в основном завершился процесс их заключения, насчитывалось 46, формализовала асимметричную федерацию, где права отдельных регионов определялись в результате переговоров, и часто из конъюнктурных соображений. Вопреки существующему мнению о том, что двусторонние договоры «укрепили российскую государственность», в действительности они, как правило, подрывали базовые принципы конституционного равенства субъектов Федерации, «вымывали» суверенные права России. Ситуацию усугубили различные соглашения, заключенные в соответствии с частями 2, 3 ст.78 Конституции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу части своих полномочий, в силу которых, как правило, в одностороннем порядке Правительство России конкретному субъекту Федерации передавало дополнительные полномочия, например контроль над природными ресурсами.

В результате общего кризиса законности в отдельных республиках и регионах России в течение последних лет образовались анклавы, где действует своя «законность». На территории Федерации установились различные политические режимы – от относительно демократических (в Новгородской, Самарской, Архангельской и других областях) до авторитарных в Приморском крае, Калмыкии и др. Практически во всех субъектах Федерации в большей или меньшей степени установился режим авторитаризма. Политическая система страны в известной мере утратила целостность, наметилась тенденция трансформации федеральной власти и ее достаточно выраженная децентрализация. Сильная президентская власть, установленная Конституцией России, не вполне состоялась, оказавшись фантомом. Выборность глав администраций субъектов Федерации при отсутствии у центра реальных рычагов воздействия на них привела к бесконтрольности и дала возможность главам администраций успешно действовать в качестве потенциального четвертого центра власти и превратиться в важнейших действующих лиц российской политики наряду с Президентом и Председателем Правительства страны. В сущности, был деформирован конституционный принцип разделения власти по вертикали, что крайне негативно повлияло на нормальное функционирование федеральной власти, обеспечение единства правового и политического пространства и национальных интересов России.

Таким образом, разрыв между положениями Конституции и политической реальностью, процесс деформации федерализма и вертикали власти в России шли по нарастающей линии и переросли в реальную угрозу конституционному строю. Неэффективная деятельность высших федеральных структур государственной власти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. К середине 1999 г. кризис конституционной законности стал опасной предпосылкой нестабильности общества, утраты Федерацией существенных элементов своего суверенитета.

Вместе с тем возможности правоохранительных ведомств, в частности прокуратуры, реально реагировать на нарушения Конституции и федеральных законов в субъектах Федерации, мягко говоря, были крайне ограничены. В условиях фактического замалчивания Президентом, Федеральным Собранием и Правительством России многих принципиальных противоречий Конституции РФ конституций, уставов и законов субъектов Федерации, с одной стороны, административная независимость и бесконтрольность глав многих республик и регионов, с другой стороны, по существу, лишили прокуроров и другие федеральные структуры, действующие в республиках и регионах, самостоятельности или возможности эффективно осуществлять свои функции и полномочия. Протесты прокуроров на противоречащие Конституции РФ и федеральным законам положения конституций и уставов субъектов Федерации со стороны последних, как правило, игнорировались или очень часто не рассматривались вообще. Прокуроры же ряда субъектов Федерации (Калмыкии, Адыгеи, Ингушетии, Коми, Тывы, Башкортостана и др.) фактически устранились от осуществления надзора за правовыми актами республик и реагирования на акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законом.