6

Тенденция отхода от закрепленного Конституцией требования единого и неделимого суверенитета России в большей или меньшей степени обозначена в договорах, например, с Кабардино-Балкарией, Саха (Якутией), Северной Осетией, Бурятией и другими республиками, Свердловской, Калининградской областями. Положения этих договоров противоречат не только статьям 71, 72 Конституции РФ, но и некоторым положениям, составляющим основы конституционного строя Российской Федерации.

Показательно, что в первых договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994 – 1995 годах с Башкирией, Татарстаном, Кабардино-Балкарией, Северной Осетией, Саха (Якутия), осуществлялось перераспределение предметов ведения Российской Федерации, что подталкивало страну к относительной конфедератизации. Нельзя не признать, что заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения компетенции (конституционный, договорный и путем соглашений) стала основой подлинной асимметричности Российской Федерации.

Все 46 двусторонних договоров, по существу, формализовали сложившуюся асимметричную Федерацию. В большинстве договоров перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов шире установленного в ст. 72 Конституции РФ (по договору с Татарстаном – 17 новых сфер, с Башкортостаном и Саха (Якутией) – 11, с Кабардино-Балкарией – 8, с Северной Осетией – 14, с Бурятией – 3, со Свердловской областью – 8, с Калининградской областью – 11, с Удмуртией – 11).

Таким образом, получившее юридическое признание «договорное право» нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации, разрушает российскую конституционно-правовую систему, приводит к утрате Россией элементов своего государственного суверенитета и создает предпосылки нестабильности федеративного устройства страны. Положения многих договоров, противоречащих Конституции и федеральному законодательству, а особенно различные приложения к ним, привели к «размыванию» предметов ведения и снижению универсальности федерального конституционного регулирования. Поэтому внутрифедеративные отношения оказались более неустойчивыми, чем раньше. Утверждения некоторых политических деятелей о том, что двусторонние договоры «укрепили российскую государственность», далеки от реальности; в действительности они только подорвали базовые принципы конституционного равенства субъектов Федерации и политической транспарентности.

2) В известной мере это относится и к заключенным соглашениям. В соответствии со ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу часть своих полномочий. На практике соглашения выступают в качестве приложений к двусторонним договорам. Некоторые соглашения, противореча Конституции РФ и федеральным законам, делегируют субъектам Федерации дополнительные полномочия, вторгаются в сферу компетенции Федерации и ее субъектов. Таковы, например, заключенные с властями Татарстана пять соглашений, касающихся банковской деятельности, валютной политики, собственности иностранных компаний и др. С Республикой Саха было подписано 15 подобных соглашений. Встречаются соглашения, которые, в обход требований Конституции, являются таковыми лишь по названию, фактически же представляют собой договоры о разграничении предметов ведения. Таковы соглашения о вопросах собственности, заключенные с Татарстаном, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о военной области.

Из смысла ч. ч. 2 и 3 ст.78 Конституции следует, что соглашения не могут заключаться для решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий, в лучшем случае они могут перераспределять полномочия по частным вопросам, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Однако большинство подписанных соглашений (всего около 200) не являются актами передачи полномочий. Они, как правило, декларируют необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах и, в отличие от договоров, не могут рассматриваться в качестве правовой формы, заменяющей законодательство.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ внес ясность в практику заключения договоров и соглашений. К сожалению, Закон не содержит механизма контроля над приведением в соответствие противоречащих Конституции договоров. Он существенно унифицировал компетенции субъектов Федерации, в более развернутой форме закрепил принцип верховенства Конституции в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. В соответствии с этим принципом федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным путем перераспределять установленные Конституцией России предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, конституции, уставы и иные нормативные акты субъектов России, а также не могут заключаться договоры и соглашения, если принятие (заключение) таковых ведет к изменению конституционного статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства государственной власти в Российской Федерации (ст. 3 Закона).

В Законе установлено также, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов, принимаемых в пределах статей 71 и 72 Конституции, действуют положения Конституции РФ и федеральных законов. Ст.14 Закона устанавливает, что договор может быть заключен при прямом указании в Федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, а при отсутствии Федерального закона по предмету совместного ведения – с условием приведения указанного договора в соответствие с Федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого закона. Фактически ст.14 Закона допускает односторонний отказ Федерации от исполнения положений договора, если он не приведен в соответствие с Федеральным законом.

Вызывает сомнение то, что в течение 12 месяцев со дня вступления в силу Закона в соответствии с ним будут приведены законы и иные правовые акты субъектов Федерации (24 июня 2001 г. исполняется два года со дня принятия Закона), а в течение трех лет – все договоры и соглашения.