5

Анализ показывает, что 33 нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации, регулирующие местное самоуправление, не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а необходимость внесения изменений в 18 из них обусловлена Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым 4 августа 2000 г. Несоответствия и противоречия правового регулирования в этой сфере в основном связаны со следующими обстоятельствами: с включением органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправления местным государственным управлением (Ингушетия, Курская область); с нарушением избирательных прав граждан (Свердловская и Курская области); с необоснованным отступлением от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Тюменская, Курская, Пермская, Свердловская, Самарская области и Ханты-Мансийский автономный округ); с незаконными ограничениями при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ). Приведенные положения противоречат основам конституционного строя России, устанавливающего принцип народовластия, в соответствии с которым народ осуществляет свою власть непосредственно или через избираемые им органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Они противоречат и ст.12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой население сельских и городских поселений не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, и Федеральному закону от 19 сентября 1999 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым установлен срок полномочий депутатов и выборных должностей местного самоуправления (п.п. 1 и 2 ст.8). Вместе с тем с учетом уточнений и изменений, регулирующих сферу местного самоуправления, внесенных Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. в действующий рамочный Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо привести в соответствие с п.1 ст.12 нового Закона и внести уточнения в Конституцию Республики Тыва (ст.94); уставы Красноярского (п.2 ст.110) и Хабаровского (п.2 ст.49) краев, Камчатской (ч.1 ст.37), Кемеровской (п.3 ст.62), Курганской (ч.3 ст.62), Курской (п.1 ст.82), Московской (ст. ст. 67, 68), Пермской (п.7 ст.68), Самарской (ст.124), Сахалинской (п.1 ст.56), Тверской (ст.137), Тульской (ст.70) и Ярославской областей, а также Чукотского автономного округа (ч.1 ст.73), а в соответствии со ст.49 того же Закона – уставы Приморского края (ст.76), Волгоградской (ст.59), Орловской (ст.97) и Московской (ст.75) областей, поскольку в них изложены ранее принятые процедуры, не соответствующие действующему федеральному законодательству.

Таким образом, анализ состояния конституционной законности показывает, что положения конституций и уставов субъектов Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, затрагивают многие области жизнедеятельности Российской Федерации, в том числе такие сферы и положения Конституции, которые составляют основы конституционного строя Российского федеративного государства. Существовавшее до середины 2000 г. подобное положение вещей привело к чрезмерной децентрализации государственной власти; в России образовались зоны, где существовала своя республиканская и областная «законность», которая разрывала единое конституционное, правовое пространство страны и ставила под угрозу нормальное функционирование власти Федерации. Единая государственная воля, направленная на решение важных общегосударственных задач, нередко парализовалась всевластием глав субъектов Федерации, уступая место, по существу, сепаратистской вседозволенности и интересам местных элит. Результатом подобной практики стал своеобразный тип эволюции власти, который соответствовал ее асимметричности, приводившей к дисбалансу сил и дезинтеграционным процессам, подрывающим конституционные основы Федерации как единого суверенного государства.

III. Предусмотренный Конституцией РФ договорный порядок разграничения предметов ведения и полномочий, закрепленный в ч.3 ст.11 Конституции РФ, не содержит прямых указаний на соотношение норм статей 71, 72 с ч. 3 ст.11 Конституции. С учетом того, что ч. 3 ст.11 находится в первой главе Конституции, положения которой составляют основы конституционного строя Российской Федерации, практика заключения двусторонних договоров признала ее высшую юридическую силу и стала развиваться по этому пути в ущерб положениям норм, установленных статьями 71 и 72 и ч.ч. 1, 2 ст.76 Конституции, в соответствии с которыми Федеральный закон обозначен основной формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов.

1) В отличие от многих федеративных государств, Конституция Российской Федерации предусматривает два способа разграничения компетенции между Федерацией и субъектами: конституционный (ст. ст. 71–73) и договорный (ч. 3 ст.11). При этом не меньшее, чем противоречащие Конституции РФ и федеральным законам конституции и уставы субъектов Федерации, негативное влияние продолжают оказывать договоры, заключенные в период с 1994 по 1998 гг. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами.

Анализ всех 46 договоров, проведенный НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, показал, что большинство подписанных договоров содержат положения, которые в той или иной степени либо дополняют, либо изменяют Конституцию РФ и федеральные законы и оказывают негативное влияние на конституционную законность.

Это подтверждают договоры, заключенные с некоторыми субъектами Федерации, в частности с республиками. Признавая приоритет ч. 3 ст.11 Конституции РФ, двусторонние договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республиками Тыва, Саха (Якутия) и др. в противоречие ст. ст. 71, 72 Конституции РФ закрепляют за этими республиками правомочия, входящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации и превращающие эти договоры в статутные нормообразующие правовые акты, действующие самостоятельно, наряду с Конституцией Российской Федерации. В договоре с Татарстаном, например, заключенном в 1994 году, некоторые полномочия, предоставляемые Татарстану, закреплены в ст.71 Конституции РФ как исключительные полномочия Российской Федерации. Это вопросы территории, производства вооружений и военной техники, создания национального банка республики и проведение денежной политики, международные отношения, коллизионные вопросы гражданства и др. Следует обратить внимание на определение статуса республик в договорах с Татарстаном и Башкортостаном, где они объявляются суверенными государствами, а Татарстан – государством, объединенным с Российской Федерацией. Таким образом, создан грубо нарушивший Конституцию России прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти суверенитета республики, являющейся субъектом Федерации.

И по форме, и по содержанию эти договоры выходят за пределы договорного регулирования, определенные ст.11 Конституции РФ, и устанавливают фактически конфедеративный тип связей.